Основные проблемы, возникающие в процессе работы временной администрации

В процессе работы временная администрация по управлению кредитной организации сталкивается с целым рядом серьезных проблем. Значительная часть этих вопросов уже была обозначена в предыдущих главах настоящей работы. Поскольку по количеству банков, в которые в последнее время были назначены временные администрации, Ярославская область находится на втором месте в стране после Московского региона, мы в своей деятельности успели столкнуться с большинством проблемных вопросов.

Необходимо отметить, что наибольшее количество вопросов возникает в деятельности временной администрации, назначенной в кредитную организацию после отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Это объясняется тем, что после отзыва лицензии коренным образом меняется статус кредитной организации: банк практически всегда ожидает либо банкротство, либо принудительная ликвидация. При этом все кредиторы кредитной организации любыми способами пытаются получить назад вложенные в банк денежные средства, прибегая часто к полулегальным действиям. Одновременно владельцы такой кредитной организации и ее менеджмент скрыто или явно противодействуют работе временной администрации.

В своей практической деятельности временная администрация по управлению кредитной организацией сталкивается со следующими основными проблемами:

Во-первых, невыполнение Банком России функций кредитора кредитной организации в последней инстанции при осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации.

Практика банкротства ряда кредитных организаций в последние несколько лет выявила отсутствие у Банка России и его территориальных учреждений каких-либо эффективных рычагов для оказания финансовой помощи кредитным организациям, у которых возникли финансовые проблемы. Фактически в настоящее время Банк России не выполняет в полном объеме функции кредитора банков в последней инстанции, которые возложены на него п. 3 ст.4 и ст. 40 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ от 10.07.2002 г. Применение санкций и отзыв у банка лицензии являются карательными мерами и не способствуют успешному осуществлению санации кредитной организации. Возложение Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» ответственности за доведение банка до банкротства на его владельцев (акционеров) и руководителей кредитной организации пока не изменило ситуацию в лучшую сторону, поскольку судебная практика по привлечению этих лиц к ответственности находится еще в стадии формирования. Строго говоря, нельзя говорить о том, что Банк России вообще не кредитует проблемные кредитные организации. Если речь идет о социально значимых крупных банках, то в случае возникновения у таких банков финансовых проблем их фактическое рефинансирование может быть осуществлено Банком России. Однако даже в этих случаях Банк России прямо не выдает кредиты проблемному банку, предпочитая использовать обходные способы. Наглядным примером такого решения является покупка ОАО «Внешторгбанк» летом 2004 г. попавшего в кризис ОАО «Гута-Банк» за счет депозита, предоставленного Банком России. В остальных же случаях Банк России не выдает кредиты проблемным кредитным организациям. Возможно это объясняется тем, что у Банка России был достаточно негативный опыт предоставления стабилизационных кредитов системообразующим кредитным организациям после кризиса 1998 г. Тогда Банк России выдал крупный кредит АКБ «СбС-АГРО», который банком не был погашен. В результате ряду ответственных сотрудников Банка России прокуратурой были предъявлены обвинения в причинении государству крупного ущерба и они были привлечены к уголовной ответственности. Естественно такие действия правоохранительных органов самым негативным образом сказались на решении проблем финансового оздоровления кредитных организаций. Однако, после принятия Федерального закона «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» № 96-ФЗ от 29.07.2004 г. подобная позиция Банка России не может быть признана обоснованной. В настоящее время в соответствии с вышеуказанным законом Банку России часто приходится выплачивать вкладчикам обанкротившихся банков в несколько раз больше средств, чем это нужно было бы для осуществления их эффективной санации.

Таким образом, никаких убедительных доводов для невыполнения Банком России функций кредитора последней инстанции на сегодняшний момент не имеется. В связи с этим представляется правильным разработать механизм реализации Банком России функций кредитора в последней инстанции, которые предусмотрены п. 3 ст.4 и ст. 40 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ от 10.07.2002. Причем необходимо установить, что стабилизационные кредиты Банком России должны выдаваться только тем кредитным организациям, в которые назначены временные администрации, а участники (акционеры) банка и его менеджмент оказывают кредитной организации реальную финансовую помощь. Такое решение позволило бы резко повысить надежность и ликвидность банковской системы страны. По своему эффекту оно вполне могло бы сравняться с запуском системы страхования вкладов физических лиц.

Во-вторых, недостаточность денежных средств для выполнения временной администрации своих функций после отзыва лицензии у кредитной организации.

При введении временной администрации в банк после отзыва у него лицензии очень часто оказывается, что у кредитной организации вообще нет денежных средств. В этой ситуации работа временной администрации оказывается фактически парализованной. В то же время, у таких банков всегда имеются определенные средства в виде обязательных резервов, депонированных в Банке России. Однако, в настоящее время Положение Банка России № 279-П от 09.11.2005 г. «О временной администрации по управлению кредитной организацией» не позволяет в случае необходимости использовать средства обязательных резервов банка на осуществление неотложных нужд временной администрации, назначаемой в кредитную организацию после отзыва у нее лицензии. Такое ограничение на сегодняшний день нельзя признать оправданным, поскольку временная администрация лишается возможности эффективно выполнять возложенные на нее законом функции. Это тем более странно, что в состав временной администрации сейчас входят в основном сотрудники Банка России. Кроме того, как уже отмечалось, в соответствии с Федеральным законом № 96-ФЗ от 29.07.2004 г. Банку России все равно придется тратить средства для осуществления выплат вкладчикам обанкротившихся банков. В связи с этим предлагаю разрешить в случае недостатка средств использование временной администрацией по управлению кредитной организации, назначаемой в банк после отзыва у него лицензии, части средств обязательных резервов, которые депонированы в Банке России.

В-третьих, несовершенство и противоречивость законодательства, регламентирующее деятельность временной администрации после отзыва лицензии у кредитной организации.

Из-за недостаточно ясных и четких формулировок, содержащихся в ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в работе временной администрации возникают серьезные проблемы при определении конкретного перечня текущих обязательств кредитной организации, которые могут быть удовлетворены временной администрацией в первоочередном порядке. Так в ст. 20 Закона о банках в отличие от ст. 50.19. Закона о банкротстве кредитных организаций при рассмотрении последствий отзыва лицензии у кредитной организации, ничего не говорится о невозможности наложения после отзыва лицензии новых арестов на счета кредитной организации; о недопустимости рассмотрения после подачи Банком России заявления в арбитражный суд о банкротстве или принудительной ликвидации кредитной организации требований кредиторов в любых других судах, кроме того арбитражного суда, которое уполномочено рассматривать вышеуказанное заявление; о незаконности попыток списания со счетов кредитной организации инкассовыми поручениями задолженности банка по обязательным платежам, возникшим до дня отзыва у него лицензии; о недопустимости повторного рассмотрения в судебном порядке уже рассмотренного временной администрацией и принятого в полном объеме требования кредитора банка. Кроме того, требования, изложенные в ст. 20 Закона о банках, не нашли соответствующего отражения ни в налоговом законодательстве, ни в трудовом законодательстве, ни в Федеральном законе «Об исполнительном производстве». Все это приводит к тому, что налоговые органы, работники кредитной организации и другие группы кредиторов пытаются всеми способами под любым предлогом, используя несовершенство и противоречивость законодательства, получить денежные средства от кредитной организации для удовлетворения своих обязательств, которые возникли до дня отзыва у нее лицензии.

Так, в частности, работники кредитной организации с отозванной лицензией пытаются в судебном порядке получить у временной администрации заработную плату, начисленную им до дня отзыва лицензии у кредитной организации. Налоговые органы пытаются взыскать в бесспорном порядке со счетов кредитных организаций, у которых отозваны лицензии, задолженность по платежам в бюджет и во внебюджетные фонды, которая возникла в период до отзыва лицензии. Кроме того, налоговые органы без согласия временной администрации пытаются проводить зачеты по налоговым платежам, грубо нарушая при этом требования ст. 78 НК РФ. Нередки также случаи попыток применения налоговыми органами к банкам с отозванной лицензией штрафных санкций по ст. 135.1 НК РФ за непредставление сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков-клиентов банка, хотя после отзыва лицензии на кредитную организацию не может быть возложена подобная ответственность. Отдельные кредиторы (вкладчики), получившие исполнительные листы для взыскание сумм долга с кредитной организации, пытаются через службу судебных приставов после отзыва лицензии у банка получить по этим документам денежные средства уже от временной администрации. Поэтому у временных администраций постоянно возникают большие проблемы при разрешении вышеназванных споров. Сложность положения заключается также и в том, что и судебные органы зачастую не понимают различий в правовом статусе действующей кредитной организации и банка, у которого отозвана лицензия.

В связи с этим считаю необходимым внести соответствующие изменения в ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», указав дополнительно, что после отзыва лицензии у кредитной организации:

• — не допускается наложение новых арестов на счета кредитной организации, а ранее наложенные аресты снимаются по ходатайству временной администрации;
• — все требования кредиторов по денежным обязательствам, об уплате обязательных платежей, иные имущественные требования, за исключением требований о признании права собственности, о компенсации морального вреда, об истребовании имущества из чужого незаконного владения, о признании сделок недействительными, о применении последствий их недействительности, а также требований по текущим обязательствам, на, могут быть предъявлены только в порядке, установленном в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве) кредитной организации».

В-четвертых, проблемы в формировании состава временной администрации по управлению кредитной организацией.

В настоящее время на временную администрацию действующим законодательством и нормативными актами Банка России возложено большое количество задач и функций. При этом в состав временной администрации на практике входят не более 2−4 сотрудников Банка России и Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». В такой ситуации эффективно и полноценно выполнять все возложенные на временную администрацию функции и задачи, часто в условиях сопротивления со стороны отстраненного руководства кредитной организации и ее персонала, временная администрация просто не в состоянии. Многие вопросы временная администрация, назначенная после отзыва лицензии у кредитной организации, просто не успевает рассмотреть. К их числу относятся, например, формирование реестра требований кредиторов банка, проведение работы по признанию сделок кредитной организации недействительными, привлечение к ответственности владельцев и руководителей банка, взыскание активов кредитной организации. Данные вопросы решает фактически уже Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», которое является корпоративным ликвидатором и конкурсным управляющим кредитных организаций с отозванными лицензиями. По сути роль временной администрации после отзыва лицензии в существующих условиях все более сводится к обеспечению сохранности выявленного имущества и документации банка, а также к установлению его кредиторов. Вряд ли такое положение дел можно признать правильным. Из сложившейся ситуации возможно два выхода:

• 1) Существенное (на порядок) увеличение численности назначаемых в кредитную организацию временных администраций с обязательным включением в ее состав юристов, бухгалтеров, специалистов по информационным технологиям, сотрудников подразделений безопасности. Такое решение требует отвлечения значительного числа сотрудников Банка России для участия в работе временных администраций.
• 2) Расширение полномочий Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» на участие в работе временных администраций.

Мне кажется правильным и перспективным принятие второго решения. В настоящее время в состав временных администраций, назначаемых в кредитные организации после отзыва у них лицензий, входят в основном сотрудники Банка России. Начиная с 2004 г. в работе временных администраций участвуют также и сотрудники Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». При этом руководителем временной администрации согласно ч.1 ст. 19 Закона о банкротстве кредитных организаций является только сотрудник Банка России. Практика работы таких временных администраций на протяжении последних двух лет показывает необходимость серьезного изменения подходов к формированию этих временных администраций, а также перечня выполняемых ими функций. В соответствии с принятыми летом 2004 г. изменениями в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» на Государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» были возложены функции корпоративного ликвидатора кредитных организаций, которые работали со средствами физических лиц. Согласно годового отчета Агентства в течение 2005 г. оно осуществляло ликвидационные процедуры в 46 банках, в т. ч. в 38 банках как конкурсный управляющий и в 8 банках как ликвидатор. По состоянию на 01.05.2006 г. из числа 1186 действующих банков 936 (или 79%) имели право работать со средствами физических лиц. Таким образом, Агентство потенциально может выполнять функции конкурсного управляющего (ликвидатора) в ¾ всех российских банков. Уже сейчас представители Агентства входят в состав большинства временных администраций, которые действуют в банках с отозванными лицензиями. Более того, в соответствии с п. 2 ч.1 ст. 8 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» № 177-ФЗ от 23.12.2003 г.

введение

Банком России моратория является основанием для осуществления Государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» страховых выплат в рамках системы страхования вкладов. После произведенных выплат вкладчикам Агентство становится кредитором этого проблемного банка. Тем самым роль Агентства существенным образом возрастает и при проведении процедур финансового оздоровления кредитной организации.

В этой связи, представляется верным решением продолжить начатое в 2004 г. поступательное расширение полномочий Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» Агентства и возложить на нее функции временной администрации, назначаемой в кредитные организации после отзыва у них Банком России лицензии на осуществление банковских операций. В этом случае руководителем временной администрации по управлению кредитной организацией становился бы сотрудник Агентства, который в будущем бы выполнял функции его Генерального представителя при осуществлении конкурсного производства или принудительной ликвидации банка. В состав временной администрации в обязательном порядке входили бы также и сотрудники Банка России. На мой взгляд такой подход позволил бы Агентству не теряя времени сразу после отзыва лицензии приступить к поиску и взысканию активов такого банка, составлению реестра его кредиторов (вкладчиков), а также обеспечить необходимую преемственность и последовательность действий после принятии арбитражным судом решения о банкротстве или принудительной ликвидации такой кредитной организации. Кроме того, предоставление подобных полномочий Агентству позволило бы также создать условия для продолжения финансового оздоровления банков с отозванной лицензией путем их продажи новым инвесторам. В этом случае Банк России мог бы возвратить лицензию такой кредитной организации. Необходимо отметить, что определенные шаги в этом направлении Банком России уже предприняты. В частности, в соответствии с Положением Банка России № 275-П от 11.08.2005 г. «О порядке выдачи Банком России лицензии на осуществление банковских операций кредитной организации, производство по делу о банкротстве которой прекращено в связи с погашением ее обязательств учредителями (участниками) или третьим лицом (третьими лицами)» кредитной организации при определенных условиях может быть возвращена ранее отозванная у нее лицензия на осуществление банковских операций. На мой взгляд такое решение находилось бы в русле современных тенденций развития банковского законодательства и соответствовало бы практике ликвидации банков в ряде крупных западных стран (США, Германия, Франция).

Представляется необходимым изменить также правовой статус представителя временной администрации, назначаемой в филиалы и дочерние организации кредитной организации. В настоящее время эти представители формально не являются членами временной администрации, хотя выполняют их функции и задачи. Это вносит неопределенность в определение правового статуса представителей временной администрации и затрудняет выполнение ими своих полномочий. Поэтому было бы правильно внести изменения в гл. 10 Положения Банка России № 279-П от 09.11.2005 г. и указать, что представители временной администрации входят в ее состав. Тем более что на практике Банк России уже включает таких лиц в состав временной администрации по управлению кредитной организацией.

В-пятых, проблема сроков введения временной администрации в кредитную организацию после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций.

В настоящее время в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и ст. 17 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» временная администрация Банком России вводится в кредитную организацию одновременно с принятием решения об отзыве у нее лицензии на осуществление банковских операций. К этому времени в кредитной организации часто не остается ни имущества, ни денежных средств, ни документации. В этой связи, предлагаю изменить порядок введения временной администрации в кредитную организацию и направлять ее в банк не в момент отзыва у него лицензии, а сразу после начала рассмотрения Банком России ходатайства об отзыве лицензии у кредитной организации. Такое решение, позволит обеспечить сохранность имущества и документации кредитной организации, а также существенно повысит эффективность работы временной администрации после отзыва у такого банка лицензии на осуществление банковских операций.

В-шестых, проблема взыскания активов и оспаривания сделок кредитной организации-банкрота, а также привлечения к ответственности ее владельцев и руководителей.

Данная проблема является очень сложной и трудноразрешимой, даже несмотря на принятые в 2004 г. поправки в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», усиливающие ответственность владельцев и руководителей банков за доведение их до банкротства. У временной администрации не хватает ни сил, ни времени для проведения данной работы. На практике эти функции взяла на себя Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» и в последнее время предпринимает серьезные усилия в этой области. Согласно годового отчета Агентства за 2005 г. в подавляющем большинстве ликвидируемых банков выявлены признаки преднамеренного банкротства, наносящие существенный ущерб имущественным интересам банков и их кредиторам. В течение 2005 г. работа по выявлению и оспариванию сомнительных сделок проводилась Агентством в 31 банке. В суды было направлено 167 исковых заявлений на общую сумму 2,2 млрд. рублей. На конец 2005 г. вынесено 65 судебных решений, из них 36 положительных — на сумму 427,4 млн. рублей. В 2005 году впервые в практике судов Российской Федерации было удовлетворено 2 иска Агентства о привлечении учредителей КБ «РФГ-Банк» к субсидиарной ответственности, а руководителей КБ «Национальный» — к имущественной ответственности на суммы 23,5 млн руб. и 241 млн руб. соответственно. В отношении руководителей и акционеров 11 банков возбуждены уголовные дела. Однако надо признать, что работа по созданию судебной практики привлечения к ответственности хозяев и руководителей обанкротившихся банков, а также оспариванию сомнительных сделок и взыскания активов таких банков является длительной и сложной. Более того, в нынешнем виде положения ст. 14 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» о субсидиарной ответственности главных владельцев и руководства кредитной организации практически не работают. Практика показывает, что доказать в суде виновность руководства банка очень трудно. Для этого приходится проверять всю деятельности кредитной организации и его документацию за несколько лет. При преднамеренных банкротствах документы в кредитной организации часто вообще отсутствуют. В этих условиях привлечь руководителей и собственников банка к ответственности за доведение его до банкротства практически нереально.

Существует и другой более эффективный, но и более жесткий способ решения данной проблемы — это возложение личной ответственности за банкротство банка на его основных владельцев и руководителей. Если сейчас вину этих лиц в банкротстве банка нужно доказывать в суде, то в случае принятия вышеуказанного решения руководство банка будет считаться изначально виновным в его банкротстве и уже само будет вынуждено доказывать в суде свою невиновность. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в ст. 14 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и в ст. 195 и 196 УК РФ, установив облегченные условия привлечения к ответственности таких лиц. Указанные решения позволили бы резко повысить эффективность мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций и свести к минимуму случаи преднамеренного банкротства банков. Однако надо учитывать, что подобные радикальные действия в нашей стране могут быть быстро предприняты только во время серьезного банковского кризиса.

В-седьмых, изменение срока действия моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации.

Существующий в настоящее время в ст. 26 Закона о банкротстве кредитных организаций срок моратория в 3 месяца явно недостаточен для осуществления серьезных мероприятий по финансовому оздоровлению банка. Возможно именно поэтому после 2000 г. Банк России больше ни разу не вводил мораторий на удовлетворение требований кредиторов. В этой связи представляется правильным увеличить срок такого моратория до 6 месяцев, чтобы он соответствовал предельному сроку деятельности временной администрации, тем более что на обычных предприятиях и организациях подобный мораторий может быть введен арбитражным судом на срок до 18 месяцев.

Полагаю, что в случае решения вышеуказанных проблем процессы финансового оздоровления и ликвидации проблемных кредитных организаций будут идти значительно быстрее, а деятельность Банка России и Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» будут более эффективными и согласованными.