Индикативное планирование за рубежом: подходы и эволюция развития

Индикативное планирование за рубежом: подходы и эволюция развития

Индикативное планирование является наиболее распространенным средством регулирования социально-экономического развития в условиях рыночной экономики. Оно представляет собой механизм координации интересов и деятельности государства, предприятий, домохозяйств в условиях рынка.

Существуют различные подходы к индикативному планированию. Можно выделить четыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования и регулирования социально-экономического развития в условиях рынка.

Первый подход основывается на представлении об индикативном планировании как макроэкономическом планировании при самостоятельно хозяйствующих субъектах — предприятиях. Например, китайские экономисты [1] считают, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер, поскольку деятельность государственных предприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макроэкономическое планирование, основанное на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании государственного сектора.

При таком подходе индикативное планирование представляет собой процесс формирование системы индикаторов — параметров, характеризующих развитие экономики страны, соответствующих определенной государственной социально-экономической политике, и системы мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных параметров.

Второй подход основан на том, что индикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационные функции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересах всего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает планы экономического развития всего народного хозяйства, включая частный сектор, устанавливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макроэкономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самым государство с помощью индикативного планирования мотивирует заинтересованное участие как предпринимателей всех форм собственности, так и регионов страны в реализации планов, важных для общества.

Такой подход к индикативному планированию нашел распространение в ряде развитых стран. Например, в Японии [2] общегосударственное экономическое планирование носит индикативный характер. В стране разрабатываются общегосударственные планы социально-экономического развития, которые формально не являются законами, а представляют собой программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах.

Третий подход, нашедший применение во многих странах, основывается на том, что индикативный план содержит обязательные задания для государства и госсектора [3]. Частные предприятия ориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующего субъекта в рыночной системе — государства, несмотря на то, что это для них не обязательно. Соответственно, государственный план представляет собой систему показателей, как для централизованного управления, так и для косвенного регулирования различных секторов экономики. Она включает в себя ориентирующие показатели — контрольные цифры, имеющие информационное значение для предприятий, отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственных заказов и экономических регуляторов, включая цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы.

Четвертый подход основывается на том, что индикативное планирование — это механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информации хозяйствующих субъектов такое планирование выполняет координационную роль, оно предполагает согласование деятельности центральных органов, регионов и предприятий в процессе самостоятельной разработки каждым из них своих планов.

Этот подход распространен в практике индикативного планирования во Франции [4]. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степени путем координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами и информацией между правительством и частными предпринимателями, в ходе которого выявляется схема экономического роста, включающая взаимно совместимые по линии правительственных организаций планы.

Многие французские экономисты считают, что переход к индикативному планированию позволил на демократической основе координировать позиции государства и частного бизнеса. Планирование, основанное на принципах консультирования и согласования, включающее участие на равноправных началах представителей различных групп — госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей, позволяют получить план в результате многоступенчатых уточнений. В реализации такого плана заинтересованы все участники его создания. Вместе с тем плановые показатели не являются обязательными, а выступают в качестве экономических индикаторов — носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры.

Индикативное планирование в такой форме выступает одновременно и институтом государственного регулирования экономики, институтом саморегулирования, корректируя как дефекты рыночного механизма, так и изъяны прямого государственного вмешательства в экономику.

На саморегулирование как важнейший результат индикативного планирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии [5]. Опыт Японии характеризуется тем, что планово-прогнозные расчеты основываются на исследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляется система макроэкономических показателей, факторов, определяющих эффективность капитала, труда и научно-технического прогресса. В результате находят удачное сочетание этих факторов на уровне всей экономики, в каждой отрасли, а также в регионах и в системе свободного предпринимательства.

Обобщая все изложенное выше, индикативное планирование можно определить как механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, который сочетает ее государственное регулирование с рыночными и нерыночными саморегулированием и основывается на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития. Оно предполагает определение общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контракцию и другие процедуры на всех уровнях управления национальной экономикой.

Следовательно, в определенном смысле индикативное планирование представляет собой совокупность процедур согласования (координации) экономических процессов при равноправии участников на основе многоступенчатой итерации. По своему содержанию этот процесс схож с консультированием, при котором ведущими функциями является информирование, ориентация, стимулирование. Но в отличие от директивного планирования — это равноправное взаимодействие, непосредственная вовлеченность хозяйствующих субъектов в процесс управления экономикой при ведущей роли государственных интересов. В этой связи, поскольку индикативное планирование одновременно выступает и как институт ее саморегулирования, постольку можно говорить и о возможности корректировки дефектов как сугубо рыночного, так и государственного вмешательства в воспроизводственные процессы.

Надо различать сходные, но не тождественные понятия: «индикативное планирование» и «инструменты государственного регулирования экономики». Такие инструменты государственного регулирования, как прогнозирование, бюджетирование, программирование и контрактация, хотя и связаны существенно с индикативным планированием, но не тождественны ему ни по отдельности, ни в своей совокупности. Это объясняется прежде всего тем, что специфика индикативного планирования предполагает процедуры (непосредственные, а не через политико-государственные институты, как в государственном регулировании) согласования и координации действий и интересов государства и бизнеса. Хотя в обоих случаях в основе согласования лежит экономический интерес.

Индикативное планирование, рассматриваемое как совокупность процедур согласования процессов воспроизводства, реализуется на разных уровнях управления:

• а) на макроэкономическом уровне — в виде разрабатываемых государственными органами хозяйственного управления прогнозов, бюджетных планов и программ;
• б) на региональном или территориальном уровне — в виде разрабатываемых властными структурами субъектов (регионов) страны региональных прогнозов, программ и бюджетных планов;
• в) на макроэкономическом уровне — в виде разрабатываемых метакорпорациями (межотраслевыми, межрегиональными и международными финансово-промышленными группами) планов, прогнозов и программ развития отраслей и подотраслей, территориально-производственных комплексов и промышленных узлов;
• г) на микроэкономическом уровне — в виде стратегических планов развития предприятий как юридических лиц.

В послевоенной период индикативное планирование прошло в своем развитии через различные формы. Анализ эволюции этих форм позволяет выделить его разновидности, соответствующие сложности смешанной экономики и возможностям механизма ее государственного регулирования:

• · конъюнктурная форма;
• · структурная форма;
• · стратегическая форма;

Переход от одной формы индикативного планирования к другой предполагает повышение степени его зрелости, усиление отлаженности взаимодействия всех соответствующих институтов регулирования. Исторически первой формой индикативного планирования является конъюнктурная форма. В данном случае под термином «конъюнктура"подразумевается совокупность условий и факторов, определяющих социально-экономическую ситуацию. Для реализации на практике этой упрощенной формы индикативного планирования первоочередным требованием является относительно сбалансированное развитие экономики. Основная функция данной формы планирования заключается в улучшении экономической конъюнктуры путем комплексного использования бюджетно-финансовых, денежно-кредитных и прочих макрорегуляторов.

В общем случае появление конъюнктурной формы индикативного планирования определялось рядом обстоятельств. Обеспечение ускоренного развития национальной экономики и ее структурная перестройка оказались возможными лишь при главенствующем участии государства, что, в свою очередь, требует увеличение государственных расходов в ВВП и неизбежно означает усиление роли бюджетной политики государства в формировании макроэкономических пропорций и поддержании достаточных темпов экономического роста. На практике на макроэкономическом уровне это находит отражение в четкой процедуре согласования бюджета (в части налоговых поступлений) с показателями макроэкономических прогнозов и программ, в которых намечаются возможные и необходимые изменения в национальной экономике.

На первоначальном этапе такого рода увязки организационно осуществлялись финансовыми органами, а в дальнейшем по мере совершенствования механизма индикативного планирования они методически отделились от процесса разработки бюджета.

В настоящее время конъюнктурная форма индикативного планирования является высшей формой для таких интеграционных союзов государств, как, например, ЕС, где на наднациональном уровне составляются и согласовывается среднесрочные программы хозяйственного развития отдельных государств, объединенных единым экономическим пространством.

Более развернутой и совершенной формой индикативного планирования является структурная форма, которая предусматривает распространение плановой деятельности на мезои микроуровень национальной экономики. Суть этой формы связана с обеспечением реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем тщательного согласования действий и интересов предприятий, с одной стороны, и государства — с другой. Последнее достигается путем увязки макроэкономического плана и внутрифирменных планов.

Необходимо отметить, что структурная форма индикативного планирования возникает, как правило, тогда, когда в рамках селективной структурной политики к реализации территориального разреза общеэкономических индикативных планов привлекаются региональные органы управления и частные предприятия с помощью льготных кредитов, налоговых льгот и других мер государственной поддержки.

Значительных успехов в использовании этой формы индикативного планирования добилась Япония, у которой уже в 1962 г. был разработан первый план комплексного развития территории страны (на 1960 — 1970 гг.). В этом плане, как и в принятом в 1969 г. втором таком плане (на 1969 — 1985 гг.), была заложена концепция создания «полюсов роста» в районах, удаленных от главных промышленных агломераций. В основу третьего плана, принятого в 1987 г., положена концепция «интегрированного населения» и в дополнение к нему разработана «программа трансформации экономической структуры Японии в целях достижения международной гармонии» (Доклад Маэкавы).

Аналогичная тенденция в развитии структурной формы индикативного планирования достаточно четко прослеживается во Франции. С начала 70-х годов французские специалисты отмечают, что индикативный план рассматривается как план государства и одновременно метод координации действий, зависящих от государственной политики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем экономики. Причем обязательные и прогнозные аспекты плана весьма четко разделяются.

Стратегическая форма индикативного планирования возникает на определенном этапе развития производительных сил, на котором масштабы и сложность экономики достигают определенной величины, а также наблюдается глобализация рынков в рамках интеграционных хозяйственных систем, то есть в виде различных экономических союзов. Во Франции идея стратегического планирования, суть которого заключается в выборе основных приоритетов развития национальной экономики, играет ведущую роль в реализации государственной экономической политики. Впервые стратегическая ориентация индикативного планирования нашла воплощение в десятом индикативном плане (1989;1992). В рамках этого плана было выделено и закреплено 6 главных направлений развития экономики Франции:

• · укрепление национальной валюты и обеспечение занятости;
• · образование;
• · научные исследования;
• · социальная защита населения;
• · обустройство территории страны;
• · обновление органов государственной службы.

Каждое из этих направлений получило в рамках индикативного плана статус целевой государственной программы, которая была обеспечена системой различного рода финансовых преференций. Аналогичным образом трактуется стратегическая ориентация индикативного планирования американскими специалистами. Они рассматривают индикативное планирование как поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, максимального содействия продуктивности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей.

Следовательно, стратегическая форма индикативного планирования в том или ином виде предполагает согласование интересов субъектов всех уровней национальной экономики. Особенностью данной формы индикативного планирования является значительное расширение временного горизонта и максимально четкое проявление этой формы как способа организации разработки и реализации долгосрочной общенациональной экономической политики.

Кроме того, в условиях интернационализации рынков и усиления роли рыночных механизмов резко возрастает опасность паралича национальных кредитной и финансовой систем, в том числе в результате скоординированных действий крупных спекулянтов. В наибольшей степени это оказалось характерным для так называемых развивающихся рынков и малых стран, которые зависят от иностранных инвестиций. Вследствие этого настоятельно необходимой становится координация действий хозяйствующих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне, главным образом на основе контрактной составляющей плана.

Вместе с тем, необходимо отметить, что уже в самом названии стратегической формы заложены определенные отличительные особенности.

Во-первых, она предполагает наличие конкретной глобальной цели, связанной с обеспечением высокоэффективного развития национальной экономики (например, достижение максимального при заданных ограничениях уровня благосостояния население страны).

• · обеспечение стабильности уровня цен устойчивости национальной валюты;
• · достижение достаточно высокого экономического роста;
• · обеспечение относительно полной занятости населения;
• · социальная защита населения, включая гарантирование получения необходимого образования и поддержание здоровья на определенном уровне;
• · селективная поддержка регионов;
• · достижение и поддержание экономического равновесия.

Каждая из целей может получить статус целевой государственной программы, обеспеченной системой различного рода преференций (предпочтений, льгот).

Во-вторых, это ориентация на будущее, т. е. планирование развития структурного элемента, который в настоящее время существует не в полном объеме.

В-третьих, это учет неконтролируемых, внешних по отношению к системе факторов, оказывающих существенное влияние на экономику в целом.

В связи с этим применительно к стратегической форме индикативного планирования можно выделить такие функции взаимодействия, как:

• · поиск новых решений для достижения поставленных общегосударственных целей, в том числе повышения конкурентоспособности экономики;
• · развитие всестороннего сотрудничества между всеми субъектами экономики;
• · максимальное содействие повышению продуктивности государственной экономической политики, основанное на полном доверии и взаимной финансовой поддержке со стороны государства, хозяйствующих субъектов и региональных властей.

Таким образом, можно условно выделить четыре основные разновидности индикативного планирования, отличающиеся разным соотношением государственного регулирования экономики и рыночного саморегулирования.

Первая разновидность индикативного планирования предусматривает преобладание государственного сектора экономики с допущением частного сектора. В этом случае наблюдается господство государственного (централизованного) планирования макроэкономических процессов и основных стратегических направлений на мезои микроуровнях, что предполагает определенную самостоятельность предприятий. Подобное сочетание является близким к теоретической трактовке индирективного планирования и в определенной степени соответствует понятию «полного хозяйственного расчета» предприятий в условиях централизованного народнохозяйственного планирования.

Современная интерпретация данной разновидности индикативного планирования наиболее четко прослеживается в Китае. Суть ее может быть кратко сформулирована следующим образом: индикативное планирование — это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны и соответствующих государственной социально-экономической политике, а также установление мер государственного воздействия на протекание социальных и экономических процессов с целью достижения указанных параметров.

Вторая разновидность индикативного планирования предполагает, что общегосударственное планирование социально-экономического развития страны осуществляется в форме государственных программ, которые формально не являются законом для хозяйствующих субъектов других форм собственности. В этом случае основная функция индикативного планирования сводится к информационноориентирующей, а по сути — к мотивационной и предполагает ориентирование и мобилизацию частных предприятий на выполнение задач, сформулированных государством в общенациональных интересах. Такая разновидность индикативного планирования наиболее характерна, например, для Японии.

Третья разновидность индикативного планирования имеет две отличительные особенности:

• · наличие обязательных заданий для государственного сектора экономики;
• · установление желаемых параметров, с помощью которых предприятия частного сектора экономики ориентируются на планы государства, даже если это для них не является обязательным.

Вследствие этого государственный план может рассматриваться как система из двух групп показателей:

показатели, предназначенные для органов государственной власти и реализующие централизованное управление или директивные показатели, которые включают:

• · характеристики государственного заказа как высшей формы централизованного управления экономикой;
• · лимиты;
• · экономические регуляторы (цены, налоги, процентные ставки, экономические нормативы).
• · показатели, которые косвенно регулируют развитие различных секторов национальной экономики, или ориентирующие показатели (в форме контрольных цифр), имеющие информационное значение для предприятий всех форм собственности и регионов.

Четвертая разновидность индикативного планирования предполагает, что оно может являться не только механизмом информационного обеспечения, но и механизмом координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Данная разновидность индикативного планирования достаточно четко просматривается во Франции. В этом случае правительство в основном воздействует на экономические процессы посредством координации и обмена информацией о взаимосовместимых планах, что заинтересовывает всех участников (предприятия, отрасли, регионы) в их выполнении.

Необходимо отметить, что переход индикативного планирование от одной формы к другой предполагает повышение степени его зрелости и меры отлаженности взаимодействия всех соответствующих институтов планирования. Причем эта эволюция («конъюнктурная форма» > «структурная форма» > «стратегическая форма») в большинстве промышленно развитых стран Запада заняла десятилетия. В Казахстане пока в лучшем случае речь можно вести об элементах конъюнктурной формы индикативного планирования, что соответствует общей либеральной ориентированности государственной социально-экономической политики в последние годы.

• 1. Дзинь Винь Ли. Роль государственного регулирования в экономике Китая. //Вопросы экономики. — № 7. — С. 156.
• 2. Хлынов В. Общегосударственное планирование рыночной экономики. //Экономист. — - № 4. — С. 90.
• 3. Безруков В. Организация государственного планирования и регулирования экономики. //Плановое хозяйство. — 1990. — № 3. С.
• 4. Экономическая и социальная политика Франции. /Пер. с франц. — М: Французская организация технического сотрудничества. — с. 24.
• 5. Сенчагов В. О японском опыте управления (размышления после командировки). //Вопросы экономики. — 1990. — № 5. С.