Развитие институциональной базы антимонопольного регулирования в России

Развитие институциональной базы антимонопольного регулирования в России

Зачатки антимонопольного регулирования современного периода сформировались в конце 1980;х годов прошлого столетия, когда был принят закон «О кооперации в СССР». В соответствии с законом предполагалось, что деятельность кооперативов должна стимулировать развитие экономического соревнования, конкуренцию на рынке товаров, работ и услуг, а также способствовать всемерному повышению эффективности хозяйствования. Конкуренция рассматривалась как стимул к удешевлению продукции, снижению цен. Однако никаких механизмов, обеспечивающих развитие и защиту конкуренции, закон не предусматривал. В соответствии с законом «О государственном предприятии (объединении)» государство рассматривалось как гарант «всемерного развития экономического соревнования между предприятиями», а также ограничения их монопольного положения. Для реализации указанных целей государство могло использовать такие меры воздействия, как планирование, конкурсное проектирование и производство, финансово-кредитные рычаги и цены. Противодействие монопольным тенденциям отдельных предприятий осуществлял вышестоящий орган (министерство, государственный комитет или ведомство). С этой целью он осуществлял мероприятия по преодолению завышения себестоимости цен, застоя в техническом развитии производства, искусственного ограничения выпуска и сбыта продукции, пользующейся спросом у потребителей. Закон Российской Федерации «О естественных монополиях», Собрание законодательства РФ 1995 г., № 34, ст. 3426.

Дальнейшее развитие первых попыток правового обеспечения политики в сфере конкуренции выразилось в принятии законов «О предприятиях в СССР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Однако указанные нормативные правовые акты были разрознены и не могли стать достаточной правовой базой для формирования государственной политики в области конкуренции. Но единственным более или менее последовательным нормативным документом в плане формирования конкурентной политики стало постановление Совета министров СССР от 16 августа 1990 г. № 835 «О демонополизации народного хозяйства», которое было нацелено на формирование необходимых условий перехода к регулируемой рыночной экономике, реализацию антимонопольного регулирования в соответствии с требованиями развития конкуренции и исходя из экономической заинтересованности непосредственных товаропроизводителей и потребителей в использовании справедливых и эффективных рыночных отношений, а также необходимости их правовой зашиты от монополизма.

Отправной точкой в формировании такой политики стало принятие в 1991 году закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках», кроме того, в 1994 году было принято постановление правительства РФ, утверждающее Государственную программу демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках в РФ. Однако в ней не содержалось конкретных задач для органов власти, не были указаны исполнители и сроки выполнения задач, не предусматривалось финансовое обеспечение. Ретроспективный анализ нормативных документов в области формирования тех или иных аспектов антимонопольного регулирования позволяет выделить несколько общих недостатков: отсутствие единства, всесторонности и последовательности государственной политики; декларативный характер; отсутствие конкретных задач и механизмов, обеспечивающих их реализацию.

Российская Федерация создала антимонопольный орган еще в переходный период, и сильная поддержка конкуренции была закреплена в законодательстве страны, однако на практике конкуренция не всегда входила в число первоочередных приоритетов. В дополнение к решению ключевых вопросов в сфере конкуренции перед антимонопольным органом был поставлен широкий круг задач, связанных с деятельностью на рынке, в том числе создание правовых институтов для регулирования поведения на рынке, регулирование тарифов естественных монополий, а также развитие рыночной инфраструктуры и новых предприятий. На протяжении всего периода антимонопольного регулирования имели место быстрые смены направлений деятельности органа, изменения в его полномочиях, постоянные изменения антимонопольного законодательства и связанных с ним законодательных актов. Круг текущих приоритетов включает в себя участие в реструктуризации участков деятельности естественных монополий и создание соответствующего законодательства и новых схем правоприменения, а также сосредоточение на роли государственных органов и официальных лиц в экономике. По-прежнему происходит периодическое назначение и снятие различных полномочий антимонопольного органа, начинается работа по подготовке совершенно нового антимонопольного закона.

Предприятия и виды деятельности, которые считались стратегическими и играющими ключевую роль для обеспечения базовой экономической стабильности должны были остаться в руках государства или подлежать государственному регулированию до тех пор, пока другие части экономики не обретут рыночную структуру. Значительные опасения высказывались в связи с начальными уровнями монополизации, как в отраслях материального производства, так и в каналах сбыта. Данные опасения привели к надеждам на наличие относительно жесткой системы регулирования деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, в течение всего переходного периода в сочетании с очень существенной «демонополизацией» или деконцентрацией крупных предприятий и объединений до приватизации. В законодательных актах, касающихся реформы, начали появляться специальные положения, допускающие государственный контроль за поведением монополий. Многие предприятия были созданы специально для того, чтобы занять доминирующее положение на рынке или даже стать монополиями в конкретных географических регионах, в производстве специализированной продукции или в определенных видах деятельности. Точно так же укрупнены в рамках плановой системы были транспорт и сбыт. Эта ситуация способствовала возникновению опасений, связанных с возможным массовым «взрывным» ростом цен и широким распространением экономических злоупотреблений в связи с ослаблением правового контроля за поведением предприятий в результате либерализации, в начале реформ. Предполагалось, что одной из главных задач нового антимонопольного органа станет профилактика указанной проблемы и борьба с ней.

Соответственно, одним из первых действий, предпринятых антимонопольным органом, стало создание реестра предприятий-монополистов. Ожидалось, что орган будет осуществлять контроль за коммерческими решениями предприятий, внесенных в реестр, особенно, решений в области схем ценообразования. Значительные усилия были затрачены вновь созданным антимонопольным органом на составление этого реестра, разработку форм отчетности для предприятий, вошедших в реестр, проверку деятельности и отчетов этих предприятий и участие в спорах по поводу исключения предприятий из реестра. В то же время антимонопольный орган работал над созданием инструктивных материалов по обеспечению исполнения нового закона и материалов образовательного характера, как для новых штатных сотрудников, так и для населения, жившего в условиях государственного планирования и не знакомого с рыночными механизмами и проблемами конкуренции.

В течение последующих нескольких лет антимонопольный орган осуществлял серьезную законотворческую деятельность для достижения указанных целей. Первостепенной задачей, отчасти связанной с опытом использования реестров, стала задача отделения тех направлений хозяйственной деятельности, в которых требовалось осуществлять прямой контроль за ценами, от других направлений, в которых такая работа была бы контрпродуктивной. Антимонопольный орган возглавил работу, результатом которой стало принятие закона «О естественных монополиях Указ Президента Российской Федерации „О создании государственного комитета Российской Федерации по поддержке малого предпринимательства“ (Собрание законодательства РФ 1995 г., № 24, ст. 2262). Свод общих принципов государственной поддержки малых предприятий был сформулирован в Законе РФ „О государственной поддержки малого предпринимательства“ (Собрание законодательства РФ 1995 г., № 25, ст. 2343).» в 1995 г. Еще одной первоочередной задачей являлось стимулирование создания новых предприятий, и в рамках ее решения было разработано новое предметное законодательство, в котором были сформулированы общие принципы в данной сфере, и правовые акты, согласно которым создавался государственный орган для администрирования программ поддержки малых и средних предприятий. Были созданы и другие специализированные законодательные акты, поддерживающие участие малых предприятий в конкретных видах экономической деятельности и сокращающие круга требований по отчетности.

Одним из крупнейших проектов в этом направлении стала разработка широкого федерального закона «О рекламе», который был принят в 1995 году. Хотя по Закону о конкуренции антимонопольному органу уже были предоставлены некоторые полномочия по контролю практической рекламной деятельности (например, контроль за взаимодействием конкурентов, в том числе в части опубликования ложной информации о конкурентах или некорректных сравнений товаров), новое законодательство было нацелено на предоставление полной правовой основы регулирования рекламной деятельности с целью защиты потребителя, охраны общественного здоровья, морали и других ценностей. В области поддержки создания рыночной инфраструктуры антимонопольному органу было поручено разработать широкие «планы демонополизации», направленные на устранение структурных барьеров конкуренции, на создание инфраструктуры и облегчение процесса выхода на высококонцентрированные рынки.

Дефолт в августе 1998 г. стал началом следующего этапа трансформации антимонопольного регулирования. В 1999 г. отчасти в качестве реакции на финансовые махинации и антиконкурентное поведение со стороны банков и финансовых учреждений, вскрывшиеся во время кризиса, был принят закон о конкуренции на финансовых рынках.

По мере стабилизации экономики общие экономические приоритеты смещались в сторону содействия инвестициям и поддержки основного экономического роста. Административная реформа государственных структур и процедур регулирования также относится к приоритетам высокого порядка, несмотря на то, что она в первую очередь связана скорее с устранением расточительного дублирования функций и снижением общего регулятивного бремени, лежащего на предприятиях, нежели непосредственно с развитием конкуренции.

Следующий этап развития антимонопольного регулирования начинается с 2004 г. была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАС), осуществляющая свою деятельность и сегодня. На сегодняшний день, по данным Федеральной антимонопольной службы РФ количество дел о нарушении антимонопольного законодательства, постоянно растет. В 2010 году было рассмотрено дел в 2 раза больше чем в 2008 г.

Рис. 1. Динамика количества возбужденных дел о нарушении антимонопольного законодательства Данные с сайта Федеральной антимонопольной службы www.fas.ru.

На сегодняшний день можно выделить несколько условий для повышения эффективности антимонопольного регулирования в России.

• 1. Повышению эффективности антимонопольного регулирования способствуют демонополизация и дерегулирование. Российские монополисты по большей части не могут быть демонополизированы путем разукрупнения, т.к. они строились как единый завод или технологический комплекс, который принципиально не может быть разделен на части без полного разрушения. Тем не менее, из их структуры можно вывести и продать независимым владельцам те подразделения, деятельность которых не носит естественно монополистического характера. Что касается дерегулирования, то специфическая российская разновидность монополизма состоит в диктате ведомств и государственных органов, продолжающих вплоть до настоящего времени активно вмешиваться в деятельность предприятий, поэтому уменьшение, а впоследствии и исчезновение вмешательства государства в деятельность частных предприятий, будет значительным шагом вперед в антимонопольном регулировании.
• 2. Другой путь борьбы с монополистами и стимулирования конкуренции является иностранная конкуренция. Однако импортные товары должны присутствовать на российском рынке, являясь реальной угрозой для наших монополистов, но не должны превращаться в причину массовой ликвидации отечественных предприятий.
• 3. Одним из условий повышения эффективности антимонопольного регулирования и стимулирования конкуренции являются инновации. Вместо навязывания условий экономической активности поставщикам и дистрибьюторам крупные компании могут формировать партнерство на основе совместной инновационной деятельности в целях обеспечения более высокой ценности для потребителя, не ставя необоснованных ограничений предпринимательской свободе. Фактически антимонопольное регулирование должно быть направлено на «обучение» участников рынка ведению конкуренции через инновации посредством снятия ценовых порогов, препятствующих разработке новой продукции; придания приоритетного значения поведенческим критериям при принятии мер антимонопольного регулирования; максимизирования инновационных возможностей компаний благодаря гибкому подходу к регулированию бизнес-практик и др.
• 4. Самый простой способ стимулирования конкуренции — создание новых предприятий. Но ни это, ни кардинальная модернизация производства невозможны без значительных инвестиций. Проблема недостаточных инвестиций, потребность в которых превышает возможности их финансирования из собственных источников, стоит очень остро. Кроме того, государственная поддержка в форме инвестиций оказывается, как правило, крупным предприятиям или предприятиям с участием государства, что отсекает малый и средний бизнес.
• 5. Еще одним условием эффективного функционирования антимонопольного регулирования является достоверность и полновесность информации. Антимонопольное регулирование предъявляет высокие требования к используемым источникам информации. Большинство норм антимонопольного законодательства не может применяться автоматически и требует квалифицированных экспертных заключений по целому ряду вопросов. Цена ошибок при применении антимонопольного законодательства растет, повышается ценность информации и методов ее обработки, которые позволяют снизить вероятность возникновения ошибок, Эффективность антимонопольного анализа рынков зависит в первую очередь от наличия соответствующей статистической информации.

Т.е. возможными механизмами решения стоящих перед государством проблем в сфере антимонопольного регулирования, могут быть:

• — изменения в нормативной базе и разработка типовых контрактов с обязательствами работника после обучения отработать на предприятии оговоренное время либо компенсировать расходы на обучение. Это поможет решить проблему кадрового дефицита и закрепления обученных работников на рабочих местах;
• — дополнительные стимулы для инвестиций (включая налоговые льготы);
• — упрощение существующих механизмов и увеличение прозрачности предоставления льгот;
• — упрощение процедур получения и оформления земельных участков и разрешений на строительство, что поможет решить проблему инвестиционного климата (расширение бизнеса, получение лицензий препятствует росту компаний);
• — большая предсказуемость государственной политики, особенно в сфере внешнеэкономического регулирования;
• — упрощение системы возврата НДС и администрирования налогов;
• — снижение коррупции;
• — упорядочение таможенных процедур. Это все поможет снизить издержки внешнеэкономической деятельности;
• — софинансирование: государство + бизнес, информационная поддержка, что снижает издержки входа на рынок;
• — создание отраслевых центров трансфера технологий, стимулирование кооперации промышленных предприятий с НИИ и вузами, в том числе в сфере инновационных услуг. Это поможет снизить риски инновационной деятельности и наладить взаимодействие с внешними источниками инноваций и технологических знаний;
• — выделение государственных грантов на софинансирование программ повышения квалификации отраслевым союзам и ассоциациям и др.

Следовательно, получается, что инновации, инвестиции, отсутствие административных барьеров и препятствий со стороны власти — те главные элементы, которые способствуют развитию конкуренции на рынке. Информационная обеспеченность, надежные статистические данные, совершенствование законодательной базы, реальные полномочия антимонопольного органа — то, что способно защитить конкуренцию и предотвратить монопольные действия хозяйствующих субъектов и власти на сегодняшний день. Также необходимы меры по развитию конкуренции в отдельных отраслях. Уровень развития и состояния конкурентной среды значительно отличается в зависимости от отрасли или рынка, что связано с различными условиями функционирования, историей и этапом развития отрасли, ценовой ситуацией и ее изменениями и множеством других значимых факторов. Это требует разработки специальных мер развития конкуренции в отдельных отраслях. Выбор отраслей обусловлен их значимостью для экономики в целом (доля вклада в ВВП, включенность товаров в большое количество цепочек стоимости, инфраструктурный характер для других отраслей), а также остротой текущих проблем связанных с конкурентной средой, что также определяет будущее антимонопольное регулирование.