Интеграция российских банков в международную банковскую систему на современном этапе. 
Правовое положение Центрального банка Российской Федерации

Центральный банк Российской Федерации являясь важнейшим элементом банковской системы страны, оказывает большое воздействие на функционирование и жизнедеятельность государства и общества. Развитие экономики, функционирование государственных органов и учреждений, само существование суверенного государства напрямую зависят от того, насколько эффективна деятельность центрального банка страны. Для любого современного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной валюты составляют важную часть понятия «экономическая безопасность страны», имеют стратегическое значение и всегда актуальны.

С развитием и усложнением экономических отношений и политической структуры общества функции центральных банков стали разнообразнее, значительно расширился их статус.

Современные центральные банки обладают особой правосубъектностью по сравнению с другими юридическими лицами, что связано с той двойственностью, которая присуща всем национальным банкам в государствах с рыночной экономикой. С одной стороны, в экономической системе национальный банк выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства экономическую политику, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, он совмещает черты учреждения публичного права с чертами частно-правовой организации. Банк России, обладая особым юридическим статусом, который не сводится к известным российскому гражданскому праву организационно-правовым формам, не является государственным банком в том смысле как этот термин понимался в СССР. В то же время он занимает особое положение в системе властных структур Российской Федерации. В пределах полномочий, предоставляемых ему Конституцией РФ и федеральными законами, он относительно независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий. Относительная независимость банка обеспечивается:

• — неделимостью и неотчуждаемостью уставного капитала и иного имущества, находящихся в собственности Банка России;
• — самоокупаемостью;
• — освобождением от ответственности по обязательствам государства, если только банк и государство не примут на себя такие обязательства;
• — наличием в распоряжении Банка России особого инструментария регулирования денежно-кредитной системы, свободой выбора конкретных форм и методов регулирования и др.

Сегодня процесс законодательного регулирования деятельности центральных банков, в том числе Банка России, продолжается. Доказательством этому служит принятие нового Закона о Банке России.

Изменения, внесенные в законодательство о Центральном банке Российской Федерации, не столь существенны, чтобы охарактеризовать Закон как кардинально новый. Ряд статей нового Закона не только повторяют положения старого Закона в основных моментах, но и совпадают текстуально. Тем не менее было решено не создавать новой редакции известного Федерального закона, а принять новый Закон. Поэтому с внесением соответствующих изменений нумерация статей старого Закона не сохранилась. Таким образом, хотя произошедшие изменения по их содержанию трудно назвать иначе как новой редакцией старого Закона, формально мы имеем новый Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» .

Определим правовое положение ЦБ РФ:

• — предмет правового регулирования Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ;
• — круг нормативных правовых актов, которыми могут регулироваться отношения, составляющие предмет данного Закона;
• — уровень нормативно-правового регулирования отношений, складывающихся по поводу определения, реализации и изменения статуса, целей деятельности, функций и полномочий Центрального банка РФ (Банка России).

Предмет правового регулирования комментируемого Закона ограничен отношениями, складывающимися по поводу определения, реализации и изменения статуса, целей деятельности, функций и полномочий Банка России.

Статус Банка России — его правовое положение, характеризующееся особым порядком наделения Банка России соответствующими полномочиями, а также объемом и содержанием этих полномочий.

Цель деятельности Банка России — один из элементов поведения и сознательной деятельности Центрального банка РФ в лице его органов управления и (или) служащих, занимающих должности, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России, который характеризует предвосхищение в мышлении результатов деятельности и путей их реализации с помощью предусмотренных Законом инструментов и методов. Цели выступают как способ интеграции различных действий и актов органов управления Банка России и (или) служащих в определенную последовательность или систему.

Анализ деятельности Банка России как целенаправленной предполагает выявление несоответствия между наличной ситуацией в денежно-кредитной системе страны и установленными Законом целями. При этом осуществление предусмотренных Законом целей является процессом преодоления этого несоответствия. Предусмотренная Законом система целей деятельности Банка России — это проект его действий, определяющий характер и системную упорядоченность различных актов и операций Банка России.

Функция Банка России — роль, которую Банк России выполняет относительно потребностей общества и государства.

Полномочие Банка России — составная часть его статуса, представляющая собой право (и одновременно) обязанность Банка России действовать в определенных ситуациях предусмотренными законом способами, позволяющими достичь целей, определенных в ст. 3 Закона.

Круг нормативных правовых актов, которыми могут регулироваться отношения, составляющие предмет комментируемого Закона, ограничен Конституцией РФ, комментируемым Федеральным законом и иными федеральными законами, к числу которых относятся Федеральные законы:

• — О банках и банковской деятельности;
• — О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций;
• — О реструктуризации кредитных организаций;
• — О валютном регулировании и валютном контроле;
• — Бюджетный кодекс РФ и др.

Уровень нормативно-правового регулирования отношений, составляющих предмет комментируемого Закона, ограничен федеральным законодательством. Это означает, что данные отношения не могут регулироваться законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также подзаконными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и др.

Следует подчеркнуть, что изменения, касающиеся статуса, целей деятельности, функций и полномочий Банка России, могут быть внесены на уровне федерального закона лишь в случаях, которые прямо предусмотрены комментируемым Законом. Например, в ст. 2 Закона предусмотрено, что без согласия Банка России изъятие и обременение обязательствами его имущества допускается, только если это предусмотрено федеральным законом. В иных случаях, в связи с тем что основополагающие положения о статусе Банка России закреплены в Конституции РФ, какие-либо изменения, затрагивающие этот статус, могут быть внесены только соответствующим законом РФ о поправке к Конституции РФ.

Часть 2 статьи 1 ФЗ «О ЦБ РФ» конкретизирует нормы Конституции РФ о статусе Банка России, основополагающим из которых является положение о независимости Банка России.

Раскрытию содержания понятия «независимость Центрального банка Российской Федерации» необходимо предпослать некие общие начала (принципы), имеющие непосредственное отношение к сущности этого понятия:

• — во-первых, пределы независимости Банка России определены Конституцией РФ и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке РФ. Это означает, что какие-либо изменения в отношении этой независимости могут осуществляться только законодательными средствами. Данный вывод наиболее адекватно отражен в следующем высказывании, приписываемом Монтескье: «Надлежит преобразовывать посредством законов то, что основано законами, и переменять посредством обычаев то, что введено обычаями;
• — во-вторых, исходя из своей сущности, социального предназначения и выполняемых функций центральный банк не может быть неограниченно независимым. Независимость центрального банка — это не то, что Н. И. Тургенев называл «буйной независимостью сильных вассалов, центральный банк представляет собой главный денежно-кредитный государственный орган страны. Это означает, что, осуществляя свою деятельность, преследуя при этом законодательно закрепленные за ним цели, центральный банк должен исходить из высших интересов государства и общества, учитывать при этом цели и действия других государственных органов, координировать с ними свою деятельность и поддерживать рабочие отношения;
• — в-третьих, независимость центрального банка, используя лексику российского классика XIX в. М. Ф. Орлова, в том виде, «в котором она ныне известна образованному свету, не обязана существованием глубокомысленному соображению какого-либо изобретателя, постигшего вдруг все ее правила и последствия и представившего ее удивленному свету в полном зрелом совершенстве. Как многие другие изобретения, особливо практические, она родилась от необходимости и случая, подвержена была ошибкам и неудачам и не прежде достигла до того состояния, в коем теперь мы ее видим, как после многих опытов и усилий. В данном случае мы хотим подчеркнуть, что независимость центрального банка — продукт достаточно длительного периода ее становления и ее следует рассматривать в историческом и сравнительно-правовом аспектах, без чего невозможно получить сколько-нибудь достоверных и значимых результатов.
• — в-четвертых, поскольку независимость центрального банка неразрывно связана с общей системой финансов государства, а как указывал М. М. Сперанский, «всякая система финансов поддерживается множеством страстей, частных видов и привычек, и следовательно, всякое преобразование, всякий переход от смешения к порядку воздвигает тучу страстей и своекорыстия», постольку любые реформы, преобразования, касающиеся независимости центрального банка, могут и должны проводиться только после большой и системной подготовительной работы и должны носить постепенный характер, так как это та область, где «постепенные и мирные происшествия имеют действие более благодетельное, нежели сильные мгновенные перевороты» .

По понятным причинам степень независимости довольно трудно поддается измерению количественными показателями.

Тем не менее отдельными исследователями предпринимаются попытки математически вывести обобщенный индекс независимости, исходя из анализа законодательных положений, регламентирующих отдельные аспекты деятельности центрального банка.

Так, в глобальном исследовании Объединенного банка Швейцарии 11 июля 1997 г. (с. 3−4) была опубликована нижеприведенная таблица, показывающая соотношение индекса независимости центрального банка и уровня инфляции в различных странах. В данной таблице индекс независимости — это средневзвешенные данные за 1950;1989 гг. законодательных положений, предусматривающих:

• — назначение и увольнение управляющего;
• — процедуры формирования денежно-кредитной политики;
• — цели политики центрального банка;
• — ограничение на предоставление кредитов центральным банком.

При этом минимальное количество очков (наименее независимые) равняется нулю, а максимальное количество (наиболее независимые) — 1,00.

Анализ позволяет сделать вывод о наличии почти прямой корреляции между индексом независимости центрального банка страны и уровнем инфляции в этой стране, что свидетельствует о высокой практической значимости проблемы независимости центрального банка.

Независимость Банка России, как и любого другого национального центрального банка, тесно связана и определяется его положением в системе органов государственной власти страны, его включенностью в систему разделения властей государства.

Анализ Конституции показывает, что Банк России — это самостоятельное звено единой системы государственной власти Российской Федерации.

Данный вывод базируется на положении ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, в соответствии с которым защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Это означает, что Банк России является одним из органов государственной власти.

Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Перечень указанных органов, т. е. органов, осуществляющих в России государственную власть, является исчерпывающим*(8). Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Банк России — это орган государственной власти, но вместе с тем он не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле данного термина.

В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Следовательно, в Российской Федерации конституционно закреплена единая система государственной власти.

В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

Следовательно, единая система государственной власти (ч. 3 ст. 5) включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается указанными органами.

В пункте «ж» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В связи с тем, что денежная эмиссия, находящаяся в ведении Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 75 Конституции РФ осуществляется исключительно Центральным банком РФ, можно сделать вывод: Центральный банк РФ — это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций.

Сопоставление вышеприведенных положений Конституции приводит нас к выводу, что в единую систему государственной власти могут входить федеральные органы государственной власти, не относящиеся к органам законодательной, исполнительной или судебной власти. В связи с этим Банк России является органом государственной власти федерального уровня, в силу чего ему делегированы определенные государственно-властные полномочия.

Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои исключительные функции независимо от них.

Следовательно, Банк России является самостоятельным звеном единой системы государственной власти Российской Федерации, осуществляющим свои основные функции независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Вместе с тем Банк России занимает особое положение в системе федеральных органов государственной власти Российской Федерации, что обусловлено специфическим характером целей его деятельности, а также функций, которые он призван исполнять.

В отличие от других федеральных органов государственной власти Банк России является юридическим лицом, имеет соответствующие органы управления (гл. III Закона), уставный капитал (гл. II Закона), ведет годовую финансовую отчетность (гл. V Закона), уплачивает налоги и сборы в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч. 2 ст. 26 Закона), имеет право осуществлять банковские операции и сделки (гл. VIII Закона), ежегодно подвергается аудиторской проверке (гл. XV Закона).

Указанные особенности статуса Банка России обусловлены тем, что для достижения основных целей его деятельности ему необходимо осуществлять операции и сделки, которые внешне имеют коммерческий характер. Например, в соответствии со ст. 41 Закона купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке осуществляется Банком России не для получения прибыли, а для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

Перейдем к анализу процессов интеграции российских банков в международную банковскую систему.

Средние российские банки (находящиеся в пределах полутора сотен крупнейших российских банков по размеру собственного капитала), которые демонстрируют стабильные показатели и позитивную динамику развития, имеют обоснованные предпосылки для международного сотрудничества.

Однако в современной российской экономике банки не обладают значительным финансовым потенциалом, который определяется, в частности, уровнем капитализации банковской системы. Недостаточная капитализация остается серьезнейшей проблемой банковской системы России Соотношение совокупного капитала банковской системы и ВВП составляет около 3,8%. Этот показатель в России меньше уровня не только развитых, но и многих стран с переходной экономикой (в Чехии капитал банков составляет 21,3% от ВВП, в Германии — 14,5%, во Франции — 15,4%).

Исходя из проведенного анализ опыта деятельности российских банков на территории промышленно развитых стран, позволивший определить ряд препятствий, которые необходимо преодолеть российским банкам при выходе на рынок промышленно развитых стран.

К ним относятся, небольшие по сравнению с зарубежными размеры российских банков и короткая история существования новых российских коммерческих банков; распространенное убеждение, что деньги в России есть только у мафии и у банков, которые управляют деньгами мафии, наносящее вред репутации россиян; недостаточные меры Центрального банка РФ по защите в полной мере российских банков за рубежом, хотя большинство центральных банков промышленно развитых стран оказывают такую поддержку своим банкам.

При анализе конкретных примеров выхода российских коммерческих банков на рынки США, ЕС и Японии и их деятельности в этих странах выявлены два возможных направления работы, через систему длительно существующих за рубежом российских банков путем покупки пакетов акций (росзагранбанки, бывшие совзагранбанки) или путем создания новых филиалов, отделений и представительств. Каждое из этих направлений работы имеет свои недостатки и преимущества.

Работа через российские банки за рубежом не получила в настоящее время широкого распространения в связи с тем, что поддержание громоздкой структуры этих банков требовало больших затрат, а достаточной клиентской сети в тот момент времени они не имели или за время с 1991 года потеряли наработанные связи. Кроме того, вновь созданным российским коммерческим банкам явно не хватало опыта работы в промышленно развитых странах. В настоящее время эти банки находятся в собственности Центрального банка РФ, который проводит большую работу по восстановлению их активной деятельности, но такое положение вещей противоречит российскому законодательству, регламентирующему деятельность Банка России. А значит, в ближайшее время контрольные пакеты акций росзагранбанков будут, скорее всего, выкуплены, и российские коммерческие банки получат возможность работать с их хорошо приспособленной к условиям рынков промышленно развитых стран инфраструктурой, что, несомненно, будет более выгодно, чем создавать с нуля филиалы, отделения и представительства.

Создание совершенно нового филиала также встречается с рядом трудностей. К ним относятся: отсутствие наработанных связей, репутации и опыта работы в промышленно развитых странах. Поэтому в настоящее время филиалы российских банков за рубежом крайне немногочисленны, по данным ЦБ РФ на 01.05.2008 г. свою деятельность за рубежом осуществляют 10 филиалов российских банков), а в промышленно развитых странах российские банки довольствуются представительствами (по данным ЦБ РФ ка 01 05.2008 г представительств российских банков в ближнем зарубежье — 18, а в дальнем зарубежье -39).

Для построения модели выхода иностранного банка на рынок промышленно развитых стран необходимо привести его структуру капитала в соответствие с теми требованиями, которые предъявляют лромышленно развитые страны к деятельности банков-нерезидентов на своей территории. В первую очередь нужно обратить внимание на международные стандартные требования к капиталу, которые нашли отражение в новой редакции Конкордат.

На основе анализа законодательства промышленно развитых стран, особенности которого необходимо учитывать для построения данной модели, определим наиболее благоприятные с точки зрения правовой среды страны, в которых появление российских коммерческих банков наиболее упрощено.

К ним в первую очередь относится Англия, законодательство которой, связанное с ролью Лондона как крупнейшего мирового финансового центра, наиболее либерально относится к проникновению на внутренний рынок иностранных банков. Однако с окончательным урегулированием законодательства единой европейской банковской системы английское законодательство, несомненно, претерпит ряд изменений, что скорее всего ужесточит правила, в соответствии с которыми иностранные банки действуют в промышленно развитых странах.

Принимая во внимание положения Второй Банковской Директивы, позволяющей банкам, должным образом получившим лицензию в одной стране Европейского Сообщества, действовать по этой лицензии на всей его территории, необходимо учесть, что возможность открыть филиал, отделение или представительство в Англии ограничена во времени моментом изменения английского законодательства и крайне выгодна, так как это позволит российскому коммерческому банку попасть на рынок таких европейских стран, проникновение в которые затруднено законодательно.

Самой же труднодоступной страной для российских коммерческих банков, как, впрочем, и для любых иностранных банков, остаются США, хотя с точки зрения прибыльности американский финансовый рывок остается одним из самых привлекательных в мире.

Разработку модели выхода российского банка на рынок промышленно развитых стран можно разделить на два этапа.

На первом этапе определяются возможные цели, которые ставит перед собой коммерческий банк, стремящийся осуществлять свою деятельность за рубежом:

• — помощь крупным клиентам-экспортерам в осуществлении банковских операций с сочетанием собственной выгоды, после чего следует прямое внедрение крупных клиринговых центров за рубеж;
• — желание специализированного банка проводить свои операции в других странах, где они еще не проводились или проводились, но не в полной мере, дальнейшее развитие банковской деятельности в обход банковских правил, ограничивающих некоторые права банков на территории своей страны, проведение специализированных операций;
• — доступ к новым источникам доходов, благодаря предполагаемому большому количеству сделок, а также транзиту капиталов через эту страну.

В зависимости от целей определяется форма выхода иностранного банка на рынок промышленно развитых стран.

После сбора информации о внутренних потребностях и возможностях российского банка целесообразно проанализировать внутреннее российское законодательство, регулирующее выход российских банков на рынок промышленно развитых стран.

Кроме того, необходим анализ современных норм и правил промышленно развитых стран, регламентирующих деятельность иностранных банков (банков-нерезидентов) на их территории, в результате чего определяется страна или группа стран, при выходе на финансовый рынок которых российский банк столкнется с наименьшим количеством трудностей Законодательство этой страны или группы стран будет впоследствии положено в основу построения конкретной модели.

Второй этап работы включает в себя определение оптимальной формы выхода на рынок промыишенно развитых стран, исходя из внутренних возможностей банка. Приведение структуры капитала российского банка в соответствие с международными стандартами — необходимое условие для того, чтобы центральный банк соответствующей страны дал разрешение российскому банку на работу внутри страны. Второй этап также включает подготовку пакетов документов в соответствие с требованиями Центрального банка Российской Федерации и передачу их на рассмотрение для получения соответствующего разрешения.

Одним из важнейших факторов, влияющих на выбор формы выхода иностранного банка на рынок промышленно развитой страны, является отношение этой страны к деятельности на ее территории иностранных банков, отраженное в законодательных актах, инструкциях и политике по отношению к финансовым институтам. В основном, отделения иностранных банков создавать легче, чем их филиалы, и они в большей степени находятся под контролем страны, где находится головная контора банка, а также имеют право осуществлять больший спектр операций для своих клиентов.

Анализ преимуществ и недостатков различных форм, в которых иностранные банки могут действовать на рынке промышленно развитых стран (через банки-корреспонденты, представительства, зарубежные отделения или путем приобретения), позволяет утверждать, что наименее затратньши, но и ограниченными по кругу проводимых операций являются представительства, а самыми строго контролируемыми, но в то же время полноправными участниками рынка являются филиалы и зарубежные отделения.

В качестве еще одного важного фактора, влияющего на построение модели выхода российского коммерческого банка на рынок промышленно развитых стран, отметим соответствие российского внутреннего законодательства мировым стандартам регулирования деятельности банков, действующих более чем в одной стране.

Любое внедрение за рубеж имеет конечной целью повышение своей деловой активности и, по возможности, своих прибылей, но ближайшие цели и мотивы могут быть самыми разнообразными. Однако несомненным остается то, что банк, стремящийся осуществлять свою деятельность в промышленно развитых странах, должен привести структуру своего капитала в соответствие с мировыми стандартами, и в зависимости от своих целей и анализа законодательства промышленно развитых стран выбрать страну и организационную форму, наиболее легкую для проникновения на мировой финансовый рынок.