Конституционные (полу) реформы

Значительное преимущество, завоёванное лейбористами в палате общин на выборах 1997 года, развязало им руки для осуществления далекоидущих реформ. В свете того, что к власти пришла партия, по традиции считавшаяся левоцентристской, многие ждали от неё принятия мер в первую очередь по перераспределению национального богатства в пользу менее обеспеченных. Мало кто рассчитывал, что «новые лейбористы» предпримут шаги по национализации или пойдут на заметное повышение налогов, но также мало кто ожидал, что по ряду направлений они продолжат приватизацию и будут налоги снижать.

Тони Блэр опроверг тех консерваторов, которые до выборов стращали электорат предсказаниями о неминуемом повороте лейбористов влево, называли их «скрытыми леваками». Новый премьер остался верен созданному им же образу ЛПВ как организации, представляющей интересы большинства жителей страны. Теперь она была сугубо центристской партией, которая в зависимости от обстоятельств могла принимать меры, выгодные то одним, то другим слоям населения. Идеологического каркаса, который заставил бы правительство действовать из соображений классовой солидарности, больше не существовало. Более того, для закрепления респектабельности ЛПВ с точки зрения среднего класса и бизнеса лейбористы обязались не увеличивать государственные расходы в течение двух лет. Позиция Тони Блэра заключалась в том, что не нужно оценивать партии сугубо по шкале «левые — правые», что в современном мире существует множество других «измерений» политики, которые не укладываются в прокрустово ложе политической борьбы эпохи классового противостояния, что прогрессивность не сводится к защите интересов отдельных социальных групп.

Больше всего прогрессивность нового правительства выразилась в сфере конституционных реформ, которая раньше никогда не находилась в центре внимания лейбористов, будучи епархией вначале Либеральной партии, а затем либерал-демократов. Именно либералы ещё в XIX веке подняли знамя гомруля (самоуправления для Ирландии), а позже — деволюции (самоуправления для Шотландии и Уэльса), именно они с начала XX века боролись за сокращение прерогатив палаты лордов, состоявшей до середины столетия исключительно из наследных дворян, и именно либералы, а затем либерал-демократы, наиболее последовательно выступали за замену мажоритарной системы голосования пропорциональной.

С этой точки зрения единственным исключением в истории ЛПВ до прихода Тони Блэра к власти стали завершающие годы правления Джеймса Каллагена, когда лейбористы попытались провести законопроекты о деволюции для Шотландии и Уэльса. Однако тогда ими двигали в основном соображения расстановки сил в парламенте: с 1976 года правительство лишилось рабочего большинства в палате общин и было вынуждено полагаться вначале на поддержку Либеральной партии, а затем националистов Шотландии и Уэльса. Однако в 1990;е годы, по мере того как менялся характер ЛПВ, конституционные реформы превратились для лейбористов из тактики в стратегию. Надо сказать, что в Великобритании правительство способно при наличии политической воли и рабочего большинства в парламенте относительно легко осуществлять реформы по ключевым вопросам государственного устройства благодаря двум факторам: 1) конституция страны имеет неписаный характер, что облегчает её «дописывание» или «переписывание», и 2) действует принцип суверенитета парламента, когда решения последнего не могут быть оспорены судебной властью.

После победы на выборах 1997 года в сжатые сроки были приняты законы, в соответствии с которыми в Шотландии и Уэльсе состоялись референдумы, а в 1999 году прошли выборы в региональные законодательные органы власти. Вкупе с нормализацией положения в Северной Ирландии после подписания в 1998 году Соглашения Страстной пятницы и возобновлением работы местного парламента — Стормонта Из-за неспособности ведущих североирландских политических сил наладить сотрудничество друг с другом работа Стормонта в 2002 году была приостановлена и вновь, как в 1972;1998 годах, введено прямое управление провинцией из Лондона. С тех пор Стормонт так и не приступил к работе, хотя в 2003;м. в Ольстере состоялись очередные региональные выборы. Следующий состав парламента изберут в марте 2007 года, и, как надеется Тони Блэр, самоуправление провинции будет восстановлено до его ухода с поста премьер-министра. — предпринятые «новыми лейбористами» шаги по децентрализации власти открыли путь для постепенного превращения Великобритании из унитарного в федеративное государство. Уже одно это гарантировало упоминание о Тони Блэре в учебниках истории.

Вместе с тем при всей смелости такой политики довольно быстро проявился половинчатый характер реформ, которые ставили больше вопросов, чем давали ответов.

Например, будет ли в будущем создан парламент Англии? Ведь теперь это единственный британский регион, который не располагает своими автономными органами власти. Действительно, в 2004 году на референдуме в одной из английских областей уровень поддержки этой идеи оказался столь низок, что правительство отменило планы проведения таких же плебисцитов в других частях Англии. Однако по мере укрепления национальной идентичности в регионах «кельтской периферии», стало расти и английское самосознание. Опросы общественного мнения в начале 2007 года впервые показали, что большинство жителей Англии выступают за создание парламента в этом крупнейшем из британских регионов.

Помимо этого вопроса встаёт и множество других. Будет ли ассамблея Уэльса со временем наделена такими же правами, как парламент Шотландии? Будут ли шотландские депутаты в палате общин лишены права голосовать по тем вопросам жизни Англии, по которым английские депутаты потеряли право голоса в отношении Шотландии? Будут ли и дальше расширяться прерогативы региональных органов власти и не приведёт ли логика деволюции рано или поздно к распаду страны?

Прогрессивность правительства Тони Блэра выразилась и в реформировании палаты лордов, которая до этого состояла исключительно из наследных пэров.

В предыдущие десятилетия лишь дважды в её деятельность вносились заметные изменения: в 1949 году право палаты на «отлагательное вето», на блокирование законопроектов, одобренных палатой общин, было ограничено одним годом вместо двух, а в 1958 году появился титул пожизненного пэра, которым по представлению премьер-министра и по указу монарха удостаивались особо заслуженные граждане страны.

К концу XX века право на место в верхней палате британского парламента на основе факта дворянского происхождения превратилось в исторический казус. Кроме того, большинство наследных пэров выступали по традиции на стороне консерваторов. Впрочем, задача реформы палаты состояла не в усечении её прав, а в укреплении её легитимности посредством демократизации.

В 1999 году был сделан первый шаг: из 750 наследных пэров свои места в составе палаты сохранили только 92 человека (покинувшие палату получили право голоса на парламентских выборах) и 580 пожизненных пэров, включая епископов.

Вторым шагом предусматривалась трансформация палаты в выборный орган. Здесь-то реформа и забуксовала не в последнюю очередь из-за разногласий внутри самого правительства. В 2000 году королевская комиссия во главе с лордом Уэйкхемом рекомендовала учредить состав палаты в количестве 550 человек, большинство из которых предлагалось назначать, а меньшинство избирать от британских регионов. Предвыборный манифест ЛПВ 2001 года содержал намерение продолжить реформу согласно этому плану, но после выборов правительство высказалось за избираемость лишь 20% лордов. Вопрос был передан на согласование в межпартийный комитет, что, однако, дело только запутало.

В 2003 году верхняя палата проголосовала за вариант своей полной назначаемости (этой же позиции придерживался и Тони Блэр), однако нижняя палата так и не смогла выработать устраивающее большинство депутатов решение (максимальное количество голосов получил вариант избираемости 80% состава палаты лордов). В том же году правительство вернулось к этой проблеме, предложив учредить постоянную комиссию по назначению членов верхней палаты и вывести из её состава последних 92 наследных пэров.

На это раз несогласие большинства законодателей вызвало то, что при этом не предусматривалась демократизация процедуры избрания палаты, а это противоречило первоначальным обещаниям лейбористов. В результате правительство не стало рисковать и в 2004 году отозвало свой законопроект, чтобы вернуться к этому вопросу после следующих всеобщих выборов. Однако на такой шаг оно решилось пойти только в начале 2007 года, когда вынесло на голосование палаты общин предложение об избираемости половины состава верхней палаты и о назначаемости второй половины при максимальном сроке работы в ней до 15 лет. Что касается численности лордов, то со временем она должна снизиться с 746 до 540. При этом уменьшение количества наследных и пожизненных пэров будет происходить по мере их естественной убыли.

Неудачи, преследовавшие правительство в переходе ко второму этапу реформы, имеют вполне очевидное объяснение: окончательная конфигурация палаты лордов напрямую зависит от государственного устройства страны. Встаёт вопрос, на какой принцип представительства должна опираться верхняя палата в условиях унитарного государства?

Несмотря на реформы, превращение Британии в федерацию остаётся делом будущего, и принцип избираемости на основе регионального представительства пока неприменим.

Что касается самого принципа избираемости, то его внедрение может привести к чрезмерной политизации палаты лордов (неизбежное следствие избирательных кампаний и доминирования в Британии крупных партий), к снижению профессионализма её членов, а следовательно, помешает её предназначению — контролировать законотворческую деятельность депутатов нижней палаты, проводить профессиональную экспертизу Биллей, эффективно использовать право отлагательного вето Несмотря на общераспространённое мнение о неэффективности палаты лордов, в действительности её значение в последние годы возросло. С одной стороны, исчезла диспропорция в партийном представительстве в пользу консерваторов, с другой — палата, легитимность которой в результате первого этапа реформы повысилась, стала жёстче отстаивать своё мнение при обсуждении правительственных законопроектов (в 2001;2005 гг. лорды отклоняли законопроекты правительства в два раза чаще, чем в 1997;2001 гг.).. Возникла бы опасность превращения палаты лордов в слепок, подобие палаты общин, от чего законотворческий процесс только проиграл бы. По всей видимости, давно назревший второй этап реформы выразится во введении умеренного элемента выборности состава верхней палаты при доминировании принципа назначаемости, как того требуют консерваторы и либерал-демократы.

Летом 2003 года, несмотря на трудности, связанные с событиями вокруг Ирака, Тони Блэр выступил с новыми инициативами в конституционной сфере: он предложил упразднить пост лорда-канцлера, создать Верховный суд, в состав которого перешли бы лорды-судьи из палаты лордов, и независимую комиссию по назначению судей.

Во главе с лордом Фалконером создавалось Министерство по конституционным вопросам, в ведение которого перешли департаменты Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Тем самым делался очередной шаг на пути перехода от свойственной Британии системы «сдержек и противовесов» к подлинному разделению властей, в данном случае через упрочение статуса судебной власти. Аргументы правительства звучали убедительно, ведь для демократического устройства необычно соединение в руках одного человека, лорда-канцлера, функций и члена правительства, и спикера верхней палаты парламента, и верховного судьи, который к тому же единолично назначает судей.

Реакция судейского сообщества была неоднозначной. Как ни парадоксально, но одни усмотрели в предложении о создании комиссии по назначению судей угрозу независимости судебной власти, на которую могло распространиться правило политической корректности, например, в отношении гендерной или этнической сбалансированности состава комиссии; другие считали, что лорд-канцлер как член Кабинета министров играет незаменимую роль по защите интересов судейского цеха и что этот институт необходимо сохранить в виде поста министра юстиции. Эти и другие сомнения привели к тому, что представленный лейбористами законопроект не прошёл дальше первого чтения в палате лордов. И всё же в 2005 году правительство добилось принятия соответствующего Акта о конституционной реформе, хотя и было вынуждено пойти на компромисс с лордами, сохранив должность лорда-канцлера.

За разногласиями по конкретным вопросам скрывались противоречия более фундаментального характера. По сути, спор шёл о том, должна ли реформа британского конституционного права, разноскоростная и проходившая по нескольким направлениям, привести к полной кодификации основного закона страны. Большинство консерваторов считало, что принцип неписаной конституции незыблем и допустима лишь его корректировка. Главный аргумент: действующая система права складывалась веками, доказала свою жизнеспособность, её демонтаж чреват непредсказуемыми последствиями. политический конституционный лейборист блэр Наиболее последовательные приверженцы идеи конституционного переустройства выступали за писаную конституцию как конечную цель всего процесса и критиковали правительство за медлительность. Но, несмотря на критику тех и других, можно утверждать, что за прошедшие годы Вестминстерская модель демократии, ещё совсем недавно носившая антикварный характер, подверглась серьёзной модернизации.

Помимо перечисленных реформ этому также способствовало восстановление органов самоуправления Лондона и учреждение должности мэра, принятие Акта о правах человека (1998), Акта о свободе информации (2000), присоединение Великобритании к социальному законодательству ЕС (1998) и ряд других мер. В каждом из этих случаев можно проследить всё ту же половинчатость, незавершённость процесса реформирования, попытку исполнительной власти сохранить в неприкасаемости принцип суверенитета парламента. Однако это не столько ставит под сомнение последовательность «новых лейбористов» и Тони Блэра в деле демократизации, сколько говорит о масштабности начатых ими изменений. Последние скрывают в себе как потенциал для более эффективного развития государства, так и непредсказуемые риски. Но, видимо, это неизбежная дилемма, с которой сталкиваются все крупные реформаторы.