Ретроспектива проблем федерализма в РФ в свете процессов развития вертикали власти как новый виток развития политической системы России

РЕТРОСПЕКТИВА ПРОБЛЕМ ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ В СВЕТЕ ПРОЦЕССОВ РАЗВИТИЯ ВЕРТИКАЛИ ВЛАСТИ КАК НОВЫЙ ВИТОК РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Наметившиеся в 2000;е гг. преобразования российской политической системы породили ряд проблем, несмотря на то, что преследовали весьма перспективные и амбициозные цели. Многие проблемы актуализировались в данный период, хотя и не теряли своей остроты и в другие времена. Так, хотелось бы обратить внимание на следующее проблемное поле современной политической системы России — проблему федерализма, а также смежную с ней проблему разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.

Проблема разграничения полномочий между федеральным центром и регионами является острой в силу нескольких причин — асимметричность федерации в России, административно-территориальное деление по национальному признаку, многонациональность и многоконфессиональность населяющих Россию народов и др. Кроме того, своевременная неурегулированность данной проблемы может привести к актуализации многих других нерешенных вопросов, таких, как злоупотребление региональными властными структурами, использование ресурсов государственной власти руководителями национальных движений, представителями этноэлиты в своих интересах, дискриминация по национальному признаку, законодательное ущемление прав и свобод национальных меньшинств, представителей других национальностей (что представляет угрозу реализации основных прав и свобод человека и гражданина на территории РФ, затрудняет формирование гражданского общества и демократических институтов власти). Таким образом, решение проблемы разграничения полномочий является первоочередной в процессе построения федеративного демократического государства в свете новых преобразований в стране, выстраивания вертикали власти.

Автор решила рассмотреть решение проблемы разграничения полномочий на примере Республики Татарстан как одного из крупнейших, наиболее экономически развитых национальных субъектов России, находящегося, кроме того, в составе Российского государства более чем четыре столетия.

Республика Татарстан является национальным субъектом РФ, в котором проживает около 4 млн. человек, из которых более половины составляют татары Шаймиев М. Ш. Выступление Президента Республики Татарстан в Центре исламских исследований имени Короля Фейсала в Королевстве Саудовская Аравия, Эр-Рияд, 8 марта 2008 г.: [электронный ресурс]//(http://president.tatar.ru/pub/view/3881)/Проверено 3.12.09. Кроме того, это один из наиболее развитых в экономическом плане субъектов России. В Республике широко развита нефтедобывающая, химическая промышленность, машиностроение, авиастроение. Татарстан является регионом, где сложились традиции сосуществования различных народов, религий и культур.

Необходимо отметить, что процесс модернизации схемы разделения полномочий между Федерацией и субъектами проходил в два этапа. На первом этапе старая модель была заменена новой, заложенной в тексте Федеративного Договора, который был внесен затем в текст Конституции. Данная схема предусматривала разные объемы совместных с Федерацией полномочий для различных видов субъектов и, следовательно, закрепляла их неравноправие. Так, национальные субъекты получали довольно широкие полномочия, используя ресурс этничности.

На втором этапе, этапе принятия Конституции 1993 г., последняя установила принципиально новый для Российской Федерации механизм, не применявшийся дотоле в национальной практике. Согласно Основному закону выделяются три сферы предметов ведения, две из которых прямо фиксируются в конституционном тексте (предметы федерального ведения и предметы совместного ведения Федерации и всех её субъектов), а к третьей применяется принцип «остаточной компетенции» (предметы ведения субъектов Федерации). политический система полномочия федеральный Основной проблемой института совместной компетенции Федерации и её субъектов была и остается неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу как федеральными, так и региональными органами государственной власти.

В конституционном праве Российской Федерации попытка в явном виде сформулировать принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов была предпринята Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (редакция на 7.05.2002 / Закон, Президент РФ, № 184-ФЗ, от 06.10.99): [электронный ресурс]//(http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_68 871/html)/Проверено 3.11.09. Законом определены восемь принципов: конституционности; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; согласования интересов Российской Федерации и её субъектов; добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченности ресурсами и гласности заключения договоров и соглашений.

Необходимо отметить, что в этот перечень включен ряд общих конституционных принципов, например, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) и вытекающий из него принцип конституционности; принцип равноправия субъектов РФ (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ) Конституция РФ: Официальный текст (с изменениями от 9 января 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г. и 30 июля 2003 г.) / Оформление А. А. Громов. Гарболово: Изд. Дом А. Громова, 2004. 48 с. Некоторые принципы имеют межотраслевой характер (добровольность и гласность заключения договоров и соглашений). В Законе сформулирован ряд общих нормативных положений, которые могут быть отнесены к самостоятельным принципам, хотя они не выделены в таком качестве, например, принятие по предметам совместного ведения федеральных законов в виде основ (общих принципов) правового регулирования (ст. 12) ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (редакция на 7.05.2002/Закон, Президент РФ, № 184-ФЗ, от 06.10.99): [электронный ресурс]//(http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_68 871/html)/Проверено 3.12.09. .

Данный Закон являлся базовым в регулировании федеративных отношений, принятие его в условиях законодательно не регламентированного процесса разделения государственной власти, в том числе договорной практики между Российской Федерацией и её субъектами имело исключительно важное значение в свете преобразований политической системы в стране, усиления власти над регионами — выстраивания вертикали власти.

Отдельные спорные положения, обусловленные наметившимися в то время дезинтеграционными процессами в федеративных отношениях, объясняются стремлением федерального законодателя максимально однозначно закрепить основные начала разделения государственной власти по конституционно закрепленным предметам ведения.

В ходе ревизии российской правовой системы осуществлено более чёткое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, определено бюджетное обеспечение их реализации.

Ревизия федерального законодательства привела к возникновению ряда правовых коллизий. К примеру, вопросы владения, пользования и распоряжения землей не вошли в перечень полномочий субъектов РФ, закрепленный за ними Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ. Однако Земельный кодекс многими своими нормами (ст. 2, 10, 33, 34 и др.) предусматривает широкий комплекс полномочий субъекта РФ в области земельных отношений Земельный кодекс РФ: [электронный ресурс] // (www.constitution.garant.ru)/Проверено 25.09.09.

Такое реформирование федеративных отношений на основе явно не сформулированных и в значительной степени спорных принципов вызвало множество вопросов. В сложившейся ситуации возникает насущная необходимость в научной разработке, а также в использовании уже разработанных в отечественной и зарубежной науке принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения, обеспечивающих оптимальный баланс между федеральной и региональными властями, учитывающих интересы центра и территорий, обеспечивающих конституционную самостоятельность регионов и единство Российского государства.

Таким образом, на основе научных разработок в этой сфере (И.А. Умнова, А. В. Киселева и А. В. Нестеренко, Н. М. Добрынин и др.) Чурсина Е. О. О принципах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения / Е. О. Чурсина: [электронный ресурс]//(www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n17−18/10/)/Проверено 24.10.09., а также научной концепции разделения государственной власти, разработанной В. А. Черепановым, представляется возможным выделить базовые принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения:

• 1. Принцип субсидиарности, согласно которому максимально возможный объем полномочий сосредоточивается на региональном уровне; за федеральным уровнем закрепляются лишь те части совместного правового поля, которые не могут быть успешно решены субъектами Федерации. К таким вопросам можно отнести сферу таможни, гражданства, налогообложения, внешней политики государства.
• 2. Принцип ограниченной необходимости федерального регулирования, согласно которому федеральное регулирование по предметам совместного ведения осуществляется только в тех случаях, когда действительно существует необходимость в таком регулировании для обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.
• 3. Принцип рамочного федерального регулирования, согласно которому по предметам совместного ведения должны издаваться Основы законодательства и конкретизирующие их законы субъектов РФ.
• 4. Принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий в сфере совместного ведения необходимо выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счёт своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.
• 5. Принцип бюджетной обеспеченности полномочий, согласно которому за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен такой объем доходных источников, который необходим для выполнения полномочий как по предметам их ведения, а также полномочий, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетов по предметам совместного ведения. Другие полномочия по предметам совместного ведения не запрещаются, а реализуются при наличии у субъектов РФ необходимых бюджетных средств.
• 6. Принцип соблюдения интересов Российской Федерации и её субъектов, согласно которому при разграничении и реализации полномочий Федерация и её субъекты исходят из обязанности соблюдения интересов Федерации в целом и каждого субъекта в частности.
• 7. Принцип сотрудничества РФ и её субъектов, согласно которому согласование интересов Российской Федерации и её субъектов при разграничении и реализации их компетенции по предметам совместного ведения является необходимым и обязательным.

Сформулированные принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения нуждаются в адекватном правовом закреплении.

Согласно официальной доктрине, получившей отражение в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ и отменившем его Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и её субъектами должны быть установлены федеральным законом. Официальная доктрина получила широкое распространение в научной литературе (Д.Н. Козак, И. А. Конюхова, Т. Я. Хабриева и др.) Чурсина Е. О. О принципах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения/Е.О. Чурсина: [электронный ресурс]//(www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n17−18/10/)/Проверено 24.10.09.

По мнению других ученых (Н.В. Варламова, И. В. Лексин, В.А. Черепанов) Саликов М. О некоторых проблемах разграничения компетенции в федеративной системе России/М. Саликов: [электронный ресурс]//(http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalst/n17−18/10/)/Проверено 25.10.09., правовая возможность закрепления принципов разграничения полномочий по предметам совместного ведения посредством федерального закона Конституцией РФ не предусмотрена. Кроме того, установление принципов разграничения компетенции федеральным законом юридически не обосновано и противоречит Конституции РФ. По мнению автора, принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения относятся к объекту конституционного регулирования. В ходе будущей конституционной реформы эти принципы целесообразно закрепить в Основном законе страны. До пересмотра Конституции РФ они могут быть установлены законодательно, но не обычным федеральным законом, а законом, регулирующим общественные отношения конституционного значения, а именно: федеральным конституционным законом. Принятие такого конституционного закона, во-первых, сформирует и закрепит общее согласие Российской Федерации и её субъектов по основам федеративного устройства Российского государства (посредством одобрения Советом Федерации, состоящим из представителей органов государственной власти субъектов РФ). Во-вторых, создаст правовую основу для безусловного исполнения федеральным законодателем установленных принципов вследствие высшей юридической силы конституционного закона по отношению к обычным федеральным законам.

Предлагаемые идеи могут придать иную направленность проводимым преобразованиям. Такие дополнения позволят наладить сотрудничество и кооперацию федеральной и региональных властей по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ. Представляется, что именно таким путем — не огульной и безудержной критикой государственных реформ, а посредством конструктивных предложений — можно добиться реального воплощения научных рекомендаций в политической практике. И как следствие, уравновесить наметившуюся тенденцию к централизации государственной власти поиском согласия и солидарности федерального центра и российских регионов.

Таким образом, формирование современного федеративного государства с чёткой иерархией власти, базирующегося на принципах, закрепленных в действующей Конституции РФ, предполагает всемерный учет интересов всех участвующих в данном процессе субъектов, идет ли речь о федеральном центре или о членах Федерации. В этой связи федеральный законодатель призван скрупулезно и тщательно взвешивать все свои шаги в деле реформирования такой важной сферы общественных отношений, какой является сфера федеративных отношений, основу которых составляют принципы и порядок разграничения полномочий, главным образом, законодательных. Ущемление прав одной группы субъектов Федерации за счёт расширения прав другой группы приводит к нарушению баланса и стабильности всей федеративной системы. Для того чтобы эта система работала эффективно, необходимо создавать условия, при которых каждый ее элемент выполнял те задачи и функции, которые он может и должен выполнять успешно на своем уровне.