Верховный суд СССР как орган конституционного надзора в 1924-1933 гг

В статье содержится анализ правовой природы полномочий Верховного Суда СССР, связанных с конституционным надзором, которые осуществлялись в 1924;1933 годах. В социально-историческом контексте раскрыты особенности их правового регулирования, исследована практика реализации, показано место Верховного Суда в системе правовой охраны Конституции СССР. При этом подчеркнута вспомогательная роль высшего судебного органа, который по вопросам конституционного надзора выступал в качестве своего рода «юридического консультанта» Президиума ЦИК СССР. Решения Верховного Суда по соответствующим вопросам не обладали свойством окончательности: они подлежали рассмотрению высшим органом власти. Статья исследует основные тенденции развития законодательства о конституционном надзоре в 1920;е годы: расширение критериев судебной проверки нормативных правовых актов, постепенная корректировка объектов надзорной деятельности, совершенствование процессуальных норм, определяющих порядок реализации соответствующих полномочий. Показаны принципиальные отличия деятельности Верховного Суда СССР в сфере конституционного надзора от осуществления конституционного правосудия в зарубежных странах, в т. ч. отмечено, что данная деятельность не могла быть инициирована гражданами, ибо ее назначение состояло не в защите прав индивидов, а в обеспечении соблюдения органами государственной власти и управления СССР и союзных республик своей конституционной компетенции. Особое внимание уделено причинам прекращения осуществления Верховным Судом СССР конституционного надзора. Формально это связывалось с образованием Прокуратуры Союза ССР и наделением ее полномочиями в данной области. Но главная причина состояла в том, что институт судебного конституционного надзора, свойственный организации государства, основанной на принципе разделения властей, оказался идеологически и духовно чуждым для Советского государства, не понятным для большинства его граждан. Определенную роль сыграли и недостатки правовой регламентации этого института.

Ключевые слова: правосудие, контроль, суд, надзор, судопроизводство, конституция.

The paper analyses the legal nature of the powers of the Supreme Court (in 1924;1933) relating to the constitutional supervision. Some features of their legal regulation and practice are given. The position of the Supreme Court in the system of legal protection of the Constitution in the USSR is shown. At the same time a supportive role of the highest judicial authority, which acted as a «legal advisor» of the Central Executive Committee Presidium in the USSR for constitutional supervision, is considered. The Supreme Court decisions on the relevant issues lacked finality, that is they were considered by the supreme authority. The paper discusses the main trends of development of the constitutional oversight of legislation in 1920: expansion of the criteria of the judicial review of normative legal acts, gradual adjustment of the objects for surveillance activities, improving the procedural rules that determine the order of implementation of the relevant authority. The author describes the main differences of the Supreme Court activity in the USSR in the sphere of constitutional supervision from the implementation of the constitutional justice in foreign countries. Moreover, it is noted that citizens could not initiate the activity, because its purpose was not to protect the rights of individuals, but to ensure compliance by the bodies of the state authority and administration of the USSR and the republics their constitutional competence. Formally, it was attributed to organizing the USSR Prosecutor’s Office and giving it the powers in this sphere. However, the institution of judicial constitutional supervision, based on the principle of separation of powers, was ideologically and spiritually alien to the majority of Soviet people. It was the main reason, though disadvantages of legal regulation of this institute were also new.

Key words: justice, supervision, court, control, proceedings, constitution.

30 декабря 1922 года I Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Декларация и Договор стали составными частями Конституции (Основного Закона) СССР, которая была принята Центральным Исполнительным Комитетом (далее — ЦИК) СССР 6 июля 1923 года и утверждена II Съездом Советов СССР 31 января 1924 года.

Конституция СССР предусматривала федеративную форму устройства нового государства, а также закрепила систему высших органов государственной власти и управления СССР и союзных республик. Устанавливая компетенцию этих органов, Конституция наделила их полномочиями в сфере конституционного контроля, т. е. по проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов и приостановлению и отмене тех из них, которые противоречили Конституции.

Такими полномочиями был наделен Съезд Советов СССР, который являлся «верховным органом власти», а также ЦИК СССР, выполнявший эту же роль «в период между съездами Советов». Конституция предоставляла ЦИК СССР полномочия по приостановлению и отмене декретов, постановлений и распоряжений Президиума ЦИК СССР, а также съездов Советов, ЦИК союзных республик и «других органов власти» на территории СССР (ст. 20).

Наиболее детально Конституцией регламентировались полномочия в области конституционного контроля Президиума ЦИК СССР, который в период между сессиями ЦИК рассматривался как «высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти» СССР (ст. 29). В частности, устанавливалось, что Президиум ЦИК:

• — наблюдает за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съезда Советов и ЦИК СССР всеми органами власти (ст. 30);
• — имеет право приостанавливать и отменять постановления Совета Народных Комиссаров (далее — СНК) и отдельных народных комиссариатов (далее — наркоматов) СССР, а также ЦИК и СНК союзных республик (ст. 31);
• — имеет право приостанавливать постановления съездов Советов союзных республик, с последующим внесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР (ст. 32);
• — разрешает вопросы о взаимоотношениях между СНК СССР и наркоматами СССР, с одной стороны, и ЦИК союзных республик и их президиумами — с другой (ст. 35).

Конституцией специально устанавливалось: ЦИК союзных республик и их президиумы опротестовывают декреты и постановления СНК СССР, являвшегося «исполнительным и распорядительным органом» ЦИК, в Президиум ЦИК, не приостанавливая их исполнения (ст. 42); распоряжения отдельных наркоматов СССР могут быть отменены Президиумом ЦИК и СНК СССР (ст. 58) и приостановлены ЦИК или президиумами ЦИК союзных республик при явном несоответствии данного распоряжения Союзной Конституции, законодательству Союза ССР или законодательству союзной республики. О приостановлении распоряжения ЦИК или президиумы ЦИК союзных республик немедленно сообщают СНК СССР и соответствующему народному комиссару СССР (ст. 59).

Особую роль в обеспечении конституционной законности должен был играть Верховный Суд СССР, который Конституция (п. «а», «в», «г» ст. 43) наделяла, в частности, следующими полномочиями:

• — дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного законодательства;
• — дача заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции СССР;
• — разрешение судебных споров между союзными республиками.

Направление данных вопросов на рассмотрение пленарного заседания Верховного Суда СССР могло иметь место по инициативе ЦИК СССР, его Президиума, Прокурора Верховного Суда СССР, прокуроров союзных республик и Объединенного Государственного Политического Управления (ст. 47 Конституции СССР).

На первый взгляд, может показаться, что эти полномочия Верховного Суда были призваны утверждать законность исключительно в сфере федеративных отношений. Однако принятые в дальнейшем нормативные правовые акты, регламентирующие статус Верховного Суда СССР, существенно расширили и конкретизировали вышеуказанные полномочия. Такими актами, в частности, являлись:

• — Положение о Верховном Суде СССР, утвержденное Постановлением Президиума ЦИК СССР от 23 ноября 1923 года (далее — Положение 1923 г.);
• — Наказ Верховному Суду СССР, утвержденный Постановлением ЦИК СССР от 14 июля 1924 года (далее — Наказ 1924 г.);
• — Положение о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 24 июля 1929 года (далее — Положение 1929 г.).

Не будет преувеличением утверждать, что все рассматриваемые полномочия Верховного Суда были направлены на обеспечение неукоснительного соблюдения норм Конституции СССР органами власти и управления, единообразное понимание и реализацию конституционных положений в правоприменительной практике. Однако характеризуя роль Верховного Суда в правовой охране Конституции СССР, необходимо учитывать специфику сложившейся в данный исторический период в нашей стране формы правления, которую условно именуют «республика Советов», ее организационное и идеологическое наполнение. Данная форма правления предполагает, что политической основой государства выступает система представительных органов (Советов). Только они обеспечивают осуществление народовластия и поэтому могут рассматриваться как органы государственной власти. Представительные органы вправе рассмотреть любой вопрос, относящийся к ведению соответствующего уровня власти. Советская форма организации государства отрицала разделение властей, верховенство права как буржуазные принципы. Считалось, что Советы потенциально сами выполняют законотворческие, исполнительные и судебные функции, но для оптимизации процесса реализации государственной власти создают вспомогательные органы, которые подотчетны перед ними.

Отметим, что Верховный Суд СССР в соответствии с Конституцией СССР (ст. 43) формировался именно как вспомогательный орган при ЦИК СССР. Последний был управомочен в т. ч. на отмену судебных актов, т. е. выполнял и функции высшего органа правосудия. Исходя из этого, в условиях советской формы организации государства ни о какой судебной власти, равно как и самостоятельности в современном понимании судебных органов в сфере правовой охраны Конституции говорить не приходится. Верховный Суд СССР осуществлял полномочия, лишь обеспечивающие деятельность Президиума ЦИК в сфере конституционного контроля. Как отмечал тогдашний Председатель Верховного Суда СССР А. Н. Винокуров, Верховный Суд — орган, «консультирующий» Президиум ЦИК СССР и «сигнализирующий» ему о конституционных нарушениях, т. е. своего рода «юридический консультант» Президиума [3, с.74]. По этой причине ни в коем случае нельзя отождествлять роль Верховного Суда СССР и конституционных судов, которые в этот период уже стали создаваться в европейских странах. По мнению того же А. Н. Винокурова, в СССР «функции Конституционного Суда. целиком принадлежат Президиуму ЦИК. «[3, с.75].

Верховный Суд СССР вправе был указать на несоответствие проверяемого акта Конституции СССР, однако не мог непосредственно признать соответствующий акт утратившим силу: это являлось исключительной прерогативой Президиума ЦИК, который не всегда поддерживал позицию Верховного Суда. Таким образом, решения последнего не обладали свойством окончательности: они подлежали рассмотрению высшим органом власти. В современной терминологии, деятельность Верховного Суда СССР в сфере правовой охраны Конституции в 1920;е — начале 1930;х годов можно обозначить как конституционный надзор (это понятие как раз предполагает сочетание всех вышеуказанных признаков). Отметим, что в действовавших в рассматриваемый период нормативных правовых актах она обозначалась иначе: «общий надзор по наблюдению за законностью» (ст. 2 Положения 1923 г.), «общий надзор за законностью» (гл. IV Наказа 1924 г., ст. 2 Положения 1929 г.). Данная деятельность не могла быть инициирована гражданами (и в этом также проявляется отличие от статуса Конституционного Суда), ибо ее назначение состояло не в защите прав индивидов, а в обеспечении соблюдения органами государственной власти и управления СССР и союзных республик своей конституционной компетенции.

Следует также учитывать, что рассматриваемые полномочия Верховного Суда СССР не были воспроизведены на уровне союзных республик применительно к необходимости решения задач по правовой охране их конституций. Верховные суды союзных республик являлись органами, осуществлявшими лишь обычное правосудие по гражданским и уголовным делам. Более того, как свидетельствуют дискуссии в профессиональной юридической среде в 1920;е годы, необходимость осуществления данных полномочий именно на союзном уровне являлось существенным аргументом в пользу создания Верховного Суда СССР — органа, призванного «блюсти» единство Союза ССР и одновременно защищать суверенные права союзных республик.

Рассматривая полномочия Верховного Суда в исследуемой области, в первую очередь выделим те из них, которые связаны с проверкой правовых актов органов государственной власти и управления. Отметим, что в соответствии с Положением 1923 г. такая проверка осуществлялась исключительно с точки зрения соответствия Конституции СССР. Положение 1929 г. расширило критерии надзора: теперь правовые акты могли проверяться на соответствие не только Конституции, но и «общесоюзному законодательству».

К компетенции Верховного Суда СССР Положением 1923 г. (п. «б» ст. 2) было отнесено полномочие по даче заключений о законности постановлений ЦИК и СНК союзных республик, а также СНК СССР. Поводом для рассмотрения этой категории дел могло являться исключительно требование Президиума ЦИК СССР. Положение 1929 г. (п. «а» ст. 2) несколько изменило круг проверяемых актов, исключив из него постановления СНК союзных республик и дополнив постановлениями Совета Труда и Обороны (далее — СТО) СССР. Соответствующее заключение направлялось в Президиум ЦИК, который вправе был отменить неконституционные нормы.

Верховному Суду СССР также было предоставлено полномочие по внесению в Президиум ЦИК представления о приостановлении и отмене постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных наркоматов СССР, кроме постановлений ЦИК СССР и его Президиума, как по предложению центральных органов союзных республик, так и по инициативе самого Верховного Суда СССР (п. «в» ст. 2 Положения 1923 г.). Данное представление также подлежало обязательному рассмотрению Президиумом ЦИК. Наказ 1924 г. (ст. 27) дополнил перечень субъектов, которые могут инициировать реализацию этого полномочия Верховного Суда, включив в него Прокурора Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик, которые могли обращаться с соответствующими предложениями.

Положением 1929 г. (п. «б» ст. 2) это полномочие Верховного Суда было реформировано. Во-первых, была уточнена норма о поводах для рассмотрения данной категории дел: обращение в Верховный Суд стало именоваться инициативой, ее могли проявить президиумы ЦИК союзных республик, сам Верховный Суд, Прокурор Верховного Суда СССР (прокурорам союзных республик это право теперь не было предоставлено). Во-вторых, несколько расширился и круг тех актов, которые не могли быть оспорены в порядке реализации данного полномочия: теперь он включал в себя не только постановления ЦИК СССР и его Президиума, но и акты СНК СССР и СТО СССР. Таким образом, имела место тенденция постепенного ограничения возможностей судебной проверки постановлений СНК СССР, с 1929 года она допускалась только по требованию Президиума ЦИК.

В то же время Положение 1929 г. (п. «в» ст. 2) специально предусмотрело новое полномочие Верховного Суда СССР — внесение в Президиум ЦИК СССР ходатайств о разрешении постановки на обсуждение пленума Верховного Суда вопросов о вхождении в Президиум ЦИК с представлениями о приостановлении и отмене постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов. Реализовано это полномочие могло быть по инициативе Прокурора Верховного Суда СССР или самого Верховного Суда. В известной мере это полномочие усиливало возможности данного органа в сфере конституционного надзора, однако оно касалось проверки лишь некоторых правовых актов, принятых на уровне союзных республик.

Наконец, в Положении 1929 г. (п. «б» ст. 3) появились нормы о полномочии Верховного Суда по опротестованию перед Президиумом ЦИК СССР по инициативе самого Верховного Суда СССР и по представлениям Прокурора Верховного Суда СССР и прокуроров союзных республик постановлений пленумов верховных судов союзных республик, «по мотивам противоречия этих постановлений общесоюзному законодательству или нарушения этими постановлениями интересов других союзных республик». Хотя данное полномочие было отнесено Положением 1929 г. к иному направлению деятельности Верховного Суда СССР, названному «судебный надзор», по существу, его реализация, обусловленная активным развитием к концу 1920;х годов в союзных республиках судебного правотворчества, была призвана обеспечить решение задач, связанных с правовой охраной Конституции СССР. верховный суд правовой конституционный Более «мягким», превентивным способом, позволяющим исключить конституционные нарушения со стороны органов власти и управления, являлась реализация предоставленного Верховному Суду СССР полномочия по даче верховным судам союзных республик руководящих разъяснений и толкований общесоюзного законодательства (п. «а» ст. 2 Положения 1923 г.). Наказ 1924 г. (ст. 25) установил, что это полномочие реализуется по предложению ЦИК СССР или его Президиума, ЦИК союзных республик, по представлению Прокурора Верховного Суда СССР или прокуроров союзных республик.

В Положении 1929 г. соответствующее полномочие было разделено на два самостоятельных: «разъяснение общесоюзного законодательства» по предложениям Президиума ЦИК СССР и по запросам СНК СССР, относящееся к сфере «общего надзора за законностью» и ориентированное на потребности, прежде всего, высшего органа государственной власти, и «дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений и толкований общесоюзного законодательства по вопросам, возникающим в их судебной практике», по собственной инициативе Верховного Суда и по представлениям Прокурора Верховного Суда СССР, прокуроров союзных республик и верховных судов союзных республик, относящееся к области «судебного надзора».

Процессуальные аспекты реализации Верховным Судом СССР полномочий, связанных с конституционным надзором, не были детально регламентированы. Отдельные нормы, относящиеся к данной сфере, содержались в Наказе 1924 г. (разд. II). В нем устанавливалось, что Верховный Суд осуществляет данные полномочия в пленарном заседании, в котором участвуют Председатель Верховного Суда СССР, его заместитель, четыре председателя верховных судов союзных республик, Председатель Объединенного Государственного Политического Управления и четыре члена Верховного Суда СССР, назначенных ЦИК СССР председателями коллегий Верховного Суда — гражданской, уголовной, военной и военно-транспортной (ст. 14). На этих заседаниях обязательно присутствовал и давал заключения по всем вопросам компетенции Пленума Верховного Суда СССР Прокурор Верховного Суда или его заместитель. Прокуроры союзных республик или их заместители имели право совещательного голоса на всех пленарных заседаниях Верховного Суда СССР, причем по вопросам, ими вносимым, имели право доклада, что не исключало возможность Верховного Суда назначить и своего докладчика (ст. 16). На соответствующих заседаниях всегда заслушивались представители органов, чьи правовые акты подлежали проверке. Наказом 1924 г. регулировались порядок внесения вопросов на пленарное заседание Верховного Суда СССР, открытое или закрытое их рассмотрение, порядок принятия решения и его опротестования в Президиум ЦИК СССР [3, с.132]. Определенные процессуальные «обыкновения» вырабатывались и в практике Верховного Суда. В целом, использовавшиеся им процедуры рассмотрения вопросов конституционного надзора можно охарактеризовать как квазисудебные.

Количественные и качественные итоги деятельности Верховного Суда СССР в 1924;1933 годах, связанной с правовой охраной Конституции, позволяют говорить о том, что соответствующие полномочия реализовывались достаточно активно. По данным, приводимым Ю. Л. Шульженко, уже в 1924 году на рассмотрение Верховного Суда поступило 2197 нормативных актов (1434 общесоюзных и 763 республиканских). В 1928 году их число достигло 6272. Из 66 вопросов, рассмотренных на четырех пленарных заседаниях Верховного Суда СССР в 1925 году, 36 были вопросами конституционного надзора; из 61 вопроса, рассмотренного на пяти пленарных заседаниях в 1926 году, было 34 вопроса конституционного надзора [4, с.60]. Вместе с тем, в начале 1930;х годов активность в реализации соответствующих полномочий стала существенно снижаться.

Окончательное прекращение осуществления Верховным Судом СССР рассматриваемой деятельности произошло в 1933 году с принятием решения об учреждении Прокуратуры Союза ССР. Возобладала точка зрения, что предпочтительнее осуществлять конституционный надзор во внесудебном порядке. Но главная причина состояла в том, что данный институт, свойственный организации государства, основанной на принципе разделения властей, оказался идеологически и духовно чуждым для Советского государства, не понятным для большинства его граждан. Определенную роль сыграли и недостатки его правовой регламентации.

Сама же идея наделения Верховного Суда функциями конституционного надзора не была в нашей стране окончательно отвергнута. К ней обращались в последующие исторические периоды, в т. ч. при обсуждении проектов, связанных с образованием Комитета конституционного надзора СССР и органов конституционного правосудия в Российской Федерации [2] и ее субъектах[1].

• 1. Брежнев О. В. Институт конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации: основные тенденции и закономерности становления и развития // Известия Юго-Западного государственного университета. — 2011. — № 6(39). — Ч. 1. — С. 213−217.
• 2. Брежнев О. В. О некоторых аспектах взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания // Известия Юго-Западного государственного университета. — 2014. — № 2(53). — С. 101−105.
• 3. Митюков М. А. Судебный конституционный надзор 1924;1933 гг.: вопросы истории, теории и практики. — М.: Формула права, 2005.
• 4. Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. — М.: ИГП РАН, 1995.
• 1. Brezhnev O.V. Institut konstitucionnogo pravosudija v sub#ektah Rossijskoj Federacii: osnovnye tendencii i zakonomernosti stanovlenija i razvitija // Izvestija Jugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. — 2011. — № 6(39). — Ch. 1. — S. 213−217.
• 2. Brezhnev O.V. O nekotoryh aspektah vzaimodejstvija Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii i Federal’nogo Sobranija // Izvestija Jugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. — 2014. — № 2(53). — S. 101−105.
• 3. Mitjukov M.A. Sudebnyj konstitucionnyj nadzor 1924;1933 gg.: voprosy istorii, teorii i praktiki. — M.: Formula prava, 2005.
• 4. Shul’zhenko Ju.L. Konstitucionnyj kontrol' v Rossii. — M.: IGP RAN, 1995.