Институциональные предпосылки оптимизации налоговой системы

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ОПТИМИЗАЦИИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

Совершенствование системы налоговых отношений предполагает корректировку институциональных рамок взаимодействия между населением и государством по поводу уплаты, взимания и использования налогов.

Институты — сложная социально-экономическая категория. Их основу образует совокупность правил и норм, структурирующих отношения между людьми в различных областях деятельности и имеющих как формальный, так и неформальный характер. Наиболее общими и широко применимыми инструментами институционального анализа выступают права собственности, трансакционные издержки, различные типы контрактов и соглашений, теория игр. Следует заметить, что институционализм как течение экономической мысли неоднороден и включает ряд школ и направлений [1]. Их представители по разному расставляют акценты в исследовании одних и тех же явлений. Например, теория общественного выбора обращает внимание прежде всего на юридические нормы, а экономика соглашений интересуется в первую очередь неформальными нормами, образующими «правила игры» в различных областях деятельности.

По мнению автора, ключевую роль в системе социально-экономических институтов играют общественные нравы. Они образуют то неформальное ядро вокруг и на основе которого складываются формальные нормы, а также государственные и общественные учреждения, обеспечивающие проведение их в жизнь. Различные сферы человеческой деятельности не изолированы друг от друга. Соответственно, нравственные представления людей образуют некую целостность, опирающуюся на базовые понятия о добре и зле и определяющую характер их поступков в самых разных жизненных ситуациях. Поэтому нравы правомерно рассматривать в качестве обобщающей категории относительно всех типов соглашений — рыночного, индустриального, традиционного, гражданского, об общественном мнении, по поводу творческой деятельности, экологического. Именно господствующая нравственная позиция определяет наиболее вероятный вариант соотношения соглашений при переходе от одного вида деятельности к другому. Поэтому, совсем не случаен рост интереса к этическим проблемам экономического развития, отмечаемый в последние годы на Западе [2]. Он обусловлен не только повышением роли человеческого фактора в постиндустриальной экономике и усилением внешних эффектов хозяйственной деятельности. В еще большей степени этика призвана противодействовать тенденции к углублению дифференциации и усилению разобщенности социума, развивающейся на фоне растущей автономизации хозяйства. К этому можно добавить еще два момента. Во-первых, современная экономика развивается настолько стремительно, что право часто не поспевает за усложняющимися хозяйственными отношениями. Возникающие пробелы как раз и призвана заполнять этика. Во-вторых, многие стороны хозяйственных отношений просто невозможно или нецелесообразно регулировать нормами права. Петер Козловски приводит, в этой связи, пример с врачом, который, пользуясь неосведомленностью пациента, может предложить тому заведомо бесполезную операцию. Применительно к сфере налоговых отношений похожая ситуация возникает когда предприниматель уклоняется от уплаты налогов в полном объеме пользуясь недостаточной информированностью налоговых органов о характере его деятельности. В этих и подобных им случаях возможности злоупотребления определяются исключительно нравственным выбором стороны, располагающей более точной информацией.

В хозяйственной практике встречается немало ситуаций, когда добросовестность участников сделки хотя и поддается проверке, но связана с такими издержками, которые превышают выгоды обмена. В этих условиях готовность совершить обмен зависит от степени взаимного доверия сторон.

Доверие является этической категорией. В экономике необходимость учета нравственных аспектов хозяйственных отношений присутствует постоянно. Она касается не только деятельности корпораций, других субъектов предпринимательства, но и государства, лиц, представляющих его структуры, проводимой им экономической политики. Убедительным подтверждением данного тезиса стали результаты рыночного реформирования российской экономики в начале и середине 90-х годов ХХ века. Недооценка роли этических категорий при проведении политики преобразований, пренебрежительное отношение государства к своим обязательствам перед населением породили всеобщий кризис доверия, приведший к дефолту августа 1998 года.

Этический аспект экономической деятельности особенно отчетливо проступает в налоговых отношениях. В условиях рынка налоги служат одним из ведущих инструментов стимулирования деловой и инвестиционной активности, перераспределения доходов, выравнивания уровней потребления различных групп населения. Поэтому воплощение в жизнь ценностей свободы, созидания, творчества, социальной ответственности и справедливости во многом связано с совершенствованием налогового законодательства, повседневной практики налоговых органов, мерой оптимизации стимулирующей, фискальной и перераспределительной функций налогообложения. К сожалению, современная налоговая система России еще далека от оптимума. Позитивные сдвиги в налоговой сфере характеризуются, главным образом, повышением собираемости налогов, что позволило существенно улучшить ситуацию с выполнением обязательств государства перед населением. Вместе с тем, стимулирующая функция реализуется еще недостаточно. Масштабы инвестиционной активности хотя и росли в последнее время, однако, чересчур медленно и несбалансированно в структурном аспекте. Сохраняется значительный отток капитала из страны. Неэффективно выполняется и перераспределительная функция, о чем свидетельствует остающаяся чрезмерной дифференциация доходов и уровня жизни населения.

Можно констатировать, что современная налоговая система характеризуется очевидным перекосом в пользу решения фискальных задач и в ущерб всем остальным. С этических позиций это означает недооценку ценностей созидательного труда, творческой активности и социальной справедливости.

Существующие варианты преобразования налоговой системы России в неодинаковой мере отвечают требованию согласования экономики и этики. В данном контексте весьма привлекательно выглядит модель налоговой реформы, разрабатываемая группой под руководством профессора Садкова В. Г. [3]. Во-первых, обращает на себя внимание идея общественного договора как исходного условия формирования эффективной налоговой системы. Эта идея хорошо вписывается в конвенционалистскую концепцию обоснования морали. В ее рамках именно общественный договор, в той или иной форме, выступает основой выработки таких правил общественного взаимодействия, которые бы в наибольшей степени отвечали требованиям справедливости, не сдерживая, вместе с тем, проявления частной инициативы и не покушаясь на убеждения и ценностные предпочтения отдельной личности. Один из наиболее популярных современных вариантов данной концепции, разработанный Дж. Ролзом прямо ориентирует на сочетание принципов социальной справедливости и экономической эффективности [4]. В русле именно такого подхода лежат предложения авторов рассматриваемой модели налогового реформирования, касающиеся введения налога на фонд потребления в прибыли предприятий и дифференциации ставки подоходного налога с физических лиц, с опорой на категории прожиточного минимума, рационального потребительского бюджета и бюджета полного достатка. Правомерно предполагать, что в случае реализации первого из этих предложений появятся дополнительные стимулы к инвестированию прибыли в развитие производства. Одновременно возникнет своеобразный противовес стремлению к безудержному наращиванию непроизводительного потребления. Что касается второго предложения, то его реализация, особенно в увязке с реализацией ряда других предложений тех же авторов, может способствовать воплощению в жизнь одного из фундаментальных положений теории Дж. Ролза предполагающего улучшение жизни самых неимущих слоев общества в ходе любых общественных преобразований.

Реформирование действующей налоговой системы предполагает достижение согласия между основными субъектами налоговых отношений, в первую очередь, между бизнесом и государством. Такое согласие совершенно необходимо, поскольку без него простое изменение налогового законодательства сделает налоговую систему еще менее эффективной. В результате могут быть утрачены даже те достижения в налоговой сфере которые имели место в последнее время.

Институциональные изменения в области налогообложения являются частным случаем более масштабных институциональных преобразований. При выборе эволюционного пути таких преобразований происходит закрепление на уровне формальных институтов уже сложившихся неформальных норм. Однако диапазон выбора возможных вариантов в такой ситуации крайне ограничен. Это объясняется тем, что многие неформальные нормы по своей природе применимы только в рамках локальных сообществ — семьи, круга знакомых или соседей, мафиозных образований и т. п. Поэтому их перевод с локального уровня на уровень всего общества невозможен в принципе. Примером удачного приспособления формальной нормы к сложившимся неформальным отношениям следует считать введение в России единой ставки подоходного налога с физических лиц. Успех этого мероприятия объясняется теми нравами, которые сегодня характеризуют не только налоговые отношения, но и отношения между государством и обществом в целом. Их отличительными чертами являются, с одной стороны, низкий уровень доверия населения к государству и его структурам, с другой — низкий уровень социальной ответственности, присущий современному российскому обществу. Поэтому, единая ставка подоходного налога явилась своеобразным компромиссом, примирившим на время интересы государства и наиболее экономически активной части населения. Позитивно оценивая указанное мероприятие, следует заметить, что его главным результатом стал рост фискальной эффективности налоговой системы, в ущерб ее перераспределительной функции. Следовательно, введение данной меры может быть оправдано только в краткосрочном плане. В долгосрочном периоде единая ставка подоходного налога вступает в противоречие с принципами социальной справедливости, что чревато ростом напряженности и другими негативными последствиями для общества и экономики. Альтернативой такому выбору является революционный путь институциональных преобразований в сфере налоговых отношений. Его содержанием будет служить изменение формальных рамок налогового взаимодействия между населением и государством в соответствии с нормативной моделью, оптимизирующей их взаимоотношения. В этом случае ключевое значение приобретает наличие политической воли к осуществлению необходимых изменений. Значительно возрастает и роль государства. Оно не просто обеспечивает законодательную фиксацию уже сложившихся неформальных норм, а внедряет в повседневную практику новые формальные правила с широким использованием инструментов принуждения. Если эти правила окажутся конгруэнтны относительно существующих нравов и обычаев, то с течением времени произойдет их конвергенция, укоренение новых формальных институтов, в том числе, на уровне нравственного сознания. В противном случае будет иметь место дивергенция, внедряемые формальные правила будут отторгнуты жизнью.

Здесь необходимо заметить, что взаимодействие формальных и неформальных институтов носит противоречивый характер. Поэтому, конгруэнтность как выражение меры возможной приспособляемости формальных и неформальных норм не является раз и навсегда заданной величиной. Особенно это справедливо в отношении отдельных областей человеческой деятельности. По мнению автора, в некотором диапазоне мера конгруэнтности поддается регулированию на основе повышения государством цены внелегальности. Примером подобных действий государства следует вероятно считать дело руководителей нефтяной компании «ЮКОС». Эта и другие аналогичные акции правоохранительных органов повышают трансакционные издержки неподчинения закону, что побуждает предпринимательские структуры действовать в рамках существующего налогового законодательства.

Повышению эффективности государственной налоговой политики могли бы способствовать и целенаправленные меры морально-психологического воздействия, ориентированные на достижение позитивных сдвигов в общественном сознании. Инструментами осуществления этих мер могут выступать учреждения образования, культуры и искусства, средства массовой информации.

По мнению автора, вопросы хозяйственной этики должны быть шире представлены в учебных программах вузов, колледжей, общеобразовательных школ, других учебных заведений. В частности, в высших учебных заведениях не следует ограничиваться чтением отдельных небольших курсов предпринимательской и деловой этики. Проблема должна рассматриваться более глубоко и всесторонне. Вопросы хозяйственной этики целесообразно включить в федеральные образовательные стандарты, а соответствующий раздел в учебные планы по экономической теории. Преподавание этой и других базовых экономических дисциплин следует вести в тесной увязке с обсуждением этических проблем хозяйственного развития. Соответствующей переработке должна подвергнуться и учебная литература по этим дисциплинам.

Мощным средством воздействия на массовое сознание служат учреждения культуры и искусства, пресса, радио и телевидение. В настоящее время закономерности их функционирования почти целиком определяются рыночной стихией. Однако государство не вправе оставлять их вне сферы своего влияния. Разумеется, речь не может идти о воссоздании пресловутой цензуры. Но помимо комплекса правовых и административных мер государство располагает и другими инструментами проведения в жизнь своих интересов. В частности, целесообразно шире использовать институт государственного заказа на создание произведений искусства, телевизионных и радиопередач, их трансляцию. По мнению автора, подобные меры способны эффективно содействовать достижению позитивных сдвигов в общественном сознании.

социальный экономический категория институциональный.

• 1. Олейник А. Н. Институциональная экономика. — М.: ИНФРА-М, 2000.
• 2. Козловски П. Принципы этической экономии. — СПб.: Экономическая школа, 1999.
• 3. Садков В. Г., Аронов Д. В., Збинякова Е. А., Мельников С. А. Концептуальные основы создания модели эффективной налоговой системы как института формирования ресурсной базы реализации функций государства на основе общественного договора // Системная модель российского общества ХХI века и корректировка реформ: Общество, которое мы выбираем. — Орел: ОрелГТУ, 2003. — С. 24−31.
• 4. Разин А. В. Этика. — М.: Академический проект, 2003.