Перспективы развития доходной базы бюджетов регионального и муниципального уровней

Перспективы развития доходной базы бюджетов регионального и муниципального уровней

В статье рассматривается проблема укрепления финансового состояния регионов и муниципальных образований, которое оказывает непосредственное влияние на выполнение субъектами своих функций, препятствует развитию и расширенному воспроизводству. Описываются результаты анализа потенциала основных налогов, влияющих на собственную доходную базу бюджетов. В заключении были предложены конкретные направления укрепления финансового состояния регионов и муниципалитетов, позволяющие увеличить налогооблагаемую базу и создать благоприятный предпринимательский и инвестиционный климат, повысить эффективность использования бюджетных ресурсов.

Социально-экономическое развитие России в режиме целенаправленного, эффективного и устойчивого роста невозможно без оптимального сочетания централизации и самостоятельности регионов и муниципальных образований, что, в свою очередь, требует обеспечения сбалансированности составных частей в триаде: функции — полномочия — ресурсы [5].

Однако начиная с 1999 г. в Российской Федерации прослеживается тенденция к централизации доходов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований. Более 80% налоговых доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих налогов, за выполнение которых местные органы не несут ответственности, так как это находится за пределами их полномочий. Собственные же налоги составляют незначительную долю (порядка 20−30%). При этом если города с развитой налоговой базой вследствие наличия источников собственных доходов имеют хоть небольшую возможность для маневра, то в сельских районах отсутствие дифференцированной налоговой базы и установленные налоговым законодательством льготы для аграрного сектора делают почти все бюджеты дотационными.

Таким образом, провозглашаемая самостоятельность регионов фактически не подкреплена финансовыми ресурсами, что предопределяет наличие лишь около десятка регионов-доноров из общего количества субъектов федерации. Если анализировать финансовое состояние муниципальных образований в регионах, то и на этом уровне оказывается, что при существующей налоговой системе и соответствующих пропорциях распределения финансовых ресурсов основная часть муниципальных образований в регионах не имеет собственных доходных источников для обеспечения текущих нужд, не говоря уже о развитии и расширенном воспроизводстве.

При таком подходе у местных органов власти отсутствуют стимулы для наращивания налогооблагаемой базы, создания благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, эффективного использования бюджетных ресурсов, а местные бюджеты становятся зависимыми от вышестоящих органов власти.

Все это в совокупности подтверждает необходимость решения задачи, связанной с укреплением финансового состояния регионов и муниципальных образований.

Очевидно, что основное внимание должно уделяться внедрению реального самоуправления на уровне регионов и муниципалитетов через укрепление собственной доходной базы. Однако решить эту задачу без изменения федерального законодательства невозможно. По мнению В. Г. Князева для успешного решения этой проблемы «необходимо в кратчайшее время завершить явно затянувшуюся налоговую реформу. В последнее время гипертрофированное внимание уделяется различным финансовым фондам оказания помощи на разных уровнях. Безусловно, они могут формироваться, но главным источником доходов бюджетов должны быть налоги» .

Проанализируем потенциал некоторых налогов, в наибольшей степени влияющих на собственную доходную базу региональных и местных бюджетов.

Налог на доходы физических лиц. Одним из основных достоинств данного налога является его достаточно равномерное распределение между местными бюджетами внутри субъектов РФ. Следует отметить, что налог на доходы физических лиц, наряду с налогом на прибыль, является существенным источником доходов местных бюджетов.

В настоящее время данный налог уплачивается предприятиями по месту их регистрации, что приводит к экспорту налоговых доходов, если налогоплательщик проживает в одном муниципальном образовании и там же получает бюджетные услуги, а на работу ездит в другой муниципалитет.

С нашей точки зрения, необходимо изменить систему зачисления налога путем перехода на его зачисление по месту жительства налогоплательщика. Подобные изменения сделают распределение налога на доходы физических лиц более равномерным и позволят органам местного самоуправления иметь в своем распоряжении источник доходов, уровень поступлений от которого напрямую зависит от численности населения и уровня его доходов. В таких условиях у органов власти на местном уровне появится стимул заботиться о создании комфортных условий для проживания и учете особенностей предъявляемого местными жителями спроса на бюджетные услуги.

Для повышения значимости налога на доходы физических лиц как источника собственных доходов — местным администрациям необходимо проводить активную работу по легализации доходов физических лиц и повышению реального уровня зарплаты.

Налог на прибыль в настоящее время является существенным источником доходов региональных бюджетов. В то же время поступления от налога распределены неравномерно. Налог очень сильно зависит от экономической ситуации в стране и на предприятиях, что делает поступления из этого источника очень нестабильными. Кроме того, база налога обладает значительной мобильностью, т. е. может быть легко экспортирована за пределы муниципалитета или региона. По этим причинам закреплять его за местным уровнем не рекомендуется.

бюджет муниципальный регион доходный В то же время довольно высокая зависимость региональных бюджетов от платежей по налогу на прибыль приводит к обострению борьбы между региональными властями за регистрацию на их территории крупных налогоплательщиков. В этой борьбе основной упор делается не столько на улучшение инвестиционного климата с целью привлечь налогоплательщика на свою территорию, сколько на использование административного ресурса или «подкупа» крупного налогоплательщика с помощью бюджетных субсидий на проекты, чья реализация выгодна конкретным компаниям.

Возможны два пути решения указанной выше проблемы: во-первых, снижение «мобильности» налога на прибыль путем решение проблемы трансфертного ценообразования; во-вторых, адаптация бюджетной системы к быстрым и значительным «миграциям» налоговых баз путем внедрения в российское налоговое законодательство понятия консолидированного налогоплательщика налога на прибыль организаций, а также распределения этого налога не только между регионами, где находятся обособленные подразделения организаций, но и их имущество.

Налог на имущество организаций. База налога сконцентрирована, в основном, в городах и на ресурсодобывающих территориях, поэтому закрепление данного налога за субъектами РФ является наиболее целесообразным с точки зрения обеспечения учета неравномерности его распределения на уровне районов и поселений.

Единый сельскохозяйственный налог и единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в соответствии с Налоговым кодексом РФ уплачиваются по местоположению организации (месту жительства индивидуального предпринимателя). Оба эти налога могли бы стать хорошим источником доходов в случае создания благоприятного климата для агропромышленных предприятий и развития в России малого бизнеса. Однако в современных экономических условиях эти налоги не являются стабильными источниками доходов, хотя их зачисление в региональные бюджеты стимулирует органы власти к снижению административных барьеров для развития аграрной сферы и малого бизнеса на своей территории.

Налог на имущество физических лиц также достаточно равномерно распределен по территории регионов и характеризуется устойчивостью поступлений. В настоящее время налог на имущество физических лиц составляет незначительную часть налоговых доходов местных бюджетов, что объясняется низкими налоговыми ставками, а также оценкой налоговой базы по инвентаризационной стоимости.

Имеются предложения в целях обеспечения местных бюджетов собственными доходами в рамках налоговой реформы необходимо увеличить ставки налога на имущество физических лиц, а также перейти к оценке налоговой базы по рыночной стоимости. Такой подход к расчету налога будет способствовать тому, что на его поступления смогут существенно повлиять только значительные изменения экономической конъюнктуры или экологической ситуации в районе расположения недвижимости. Усилия местных органов власти по развитию инфраструктуры населенного пункта смогут увеличить привлекательность района и, следовательно, стоимость недвижимости будет расти.

Земельный налог характеризуется равномерностью распределения налоговой базы. Существующая в настоящее время система оценки требует пересмотра удельной кадастровой стоимости земельных участков (более полный учет продуктивности, доходности и местоположения, проработка вопросов специфического сельскохозяйственного землепользования). Недооценка кадастровой стоимости приводит к потерям бюджетами сельских поселений больших сумм земельного налога. Помимо этого, необходимо уделять должное внимание организации взаимодействия между администрацией поселений, налоговыми инспекциями, земельно-кадастровыми палатами и другими ведомствами, которые имеют возможность проконтролировать налогооблагаемую базу и доходы физических лиц.

С нашей точки зрения, в ближайшее время необходимо перейти к оценке налогооблагаемой базы на основе рыночных цен, что усилит доходную базу сельских бюджетов, на территории которых находятся земельные участки. Кроме того, следует установить порядок разграничения муниципальной собственности на землю между муниципальными районами, поселениями и городскими округами с целью обеспечения сбалансированного распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей.

Таким образом, действующая налоговая система по некоторым позициям не способствует формированию устойчивой доходной базы на уровне регионов и, прежде всего, муниципалитетов.

Неоднозначные тенденции в развитии субрегиональных территорий, различия социально-экономических потенциалов муниципальных образований обусловливают необходимость создания методического обеспечения и разработки практических рекомендаций по выявлению наиболее результативных направлений укрепления финансового состояния региона или муниципального образования. Особенно остро этот вопрос стоит на муниципальном уровне, поскольку лишь в небольшой части субъектов Федерации реально разрабатываются стратегии развития и региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований.

По нашему мнению решение подобной задачи наиболее целесообразно проводить в форме разработки региональной программы-стратегии, которая должна проходить в несколько этапов.

• 1. Проведение анализа и оценка стартовых условий и ограничений перспективного развития региона/муниципального образования. Для этого изучается ресурсный и финансовый потенциал, оцениваются риски, исследуются внутренние и внешние рынки, а также система хозяйственных связей, анализируется федеральное и региональное законодательство.
• 2. Разработка общей концепции программы-стратегии укрепления финансового состояния региона/муниципального образования.
• 3. Формирование дерева целей и системы приоритетов, а также установка критериев их достижения. На этой стадии проводится декомпозиция главной цели (см. рис.).
• 4. Разработка программных мероприятий с их последующей детализацией. В ходе этого этапа определяются «точки роста» экономического развития; производится конкурсный отбор конкретных мероприятий, имеющих под собой реальные инвестиционные и инновационные проекты.
• 5. Создание графика финансирования программных мероприятий с указанием конкретных сроков и целевых показателей.

После этого приступают к стадии практической реализации выработанных мероприятий по укреплению финансового состояния региона или муниципальных образований, в ходе которой для преодоления фактора неопределенности, предотвращения нежелательных событий целесообразно применять комплекс мероприятий по страхованию рисков, а также проводить тщательный контроль и мониторинг достигнутых результатов на предмет их соответствия поставленным задачам.

Вместе с тем дотационным районам использовать средства бюджета на разработку и реализацию стратегий и программ развития не представляется возможным. В этой ситуации необходимо прибегать к альтернативным источникам финансирования.

Остановимся более подробно на конкретных направлениях повышения доходной базы бюджетов регионального и муниципального уровней.

Прежде всего, помимо описанных ранее мероприятий для обеспечения региональных и местных бюджетов необходимыми финансовыми ресурсами в ходе налоговой реформы необходимо реализовать следующие положения:

увеличить число местных налогов путем передачи в доходы местных бюджетов на постоянной основе ряда налогов, развитие налоговой базы которых прямо зависит от деятельности органов местного самоуправления;

повысить на долговременной основе нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований (в целях предотвращения перекосов целесообразно применение дифференцированного подхода);

обеспечить компенсацию выпадающих доходов местных и региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по местным и региональным налогам и сборам;

распределять региональные доли налогов между субъектами пропорционально объемам ВРП. Через такой механизм будут поощряться те, на чьей территории созданы более благоприятные условия для развития экономики;

в целях развития промышленного потенциала, создающего устойчивую основу для наращивания налоговой базы, часть дополнительных доходов областного бюджета, передаваемых в муниципальные образования, должна направляться на поддержку инвестиционных проектов производственного профиля (целесообразно установить нижний предел таких инвестиций). Такой подход позволит муниципальным бюджетам с мультипликативным эффектом, присущим инвестициям, получать дополнительную налогооблагаемую базу;

предусмотреть выделение в общем фонде средств для местных бюджетов части, которая будет распределяться между муниципальными образованиями пропорционально значениям показателя, отражающего вклад в достижение поставленных целей (например, объем налогов в консолидированном бюджете, собранных на территории муниципалитета; сравнительные темпы экономического роста; создание новых рабочих мест; рост инвестиций; развитие малого бизнеса и т. п.). Реализация данного положения будет способствовать усилению заинтересованности органов местного самоуправления в сборе доходов в местный бюджет и развитии экономической базы;

усилить контроль за полнотой и целевым характером поступления доходов территориальных бюджетов;

обеспечить правовые гарантии безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

Реализация указанных общих положений, являющихся актуальными в настоящее время для абсолютного большинства регионов и муниципальных образований, позволит обеспечить большую самостоятельность, что даст органам местного самоуправления стимул для экономического развития и расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку именно собственные устойчивые налоги способны стимулировать увеличение доходов всех уровней бюджетов.

Не менее важное значение имеет вопрос об эффективном использовании бюджетных средств. При этом очень важно определить критерий, по которому будет осуществляться оценка.

Одним из подходов к анализу бюджета любого уровня является метод оценки реакции расходов бюджета на изменение его доходов, основанный на расчете показателя эластичности расходов бюджета по доходам. Результатом данного анализа является определение приоритетных статей расходования бюджетных средств, то есть таких статей расходов, которые увеличиваются большими темпами, чем увеличиваются доходы бюджета или растут при падении доходов.

Так, в рамках проведенных исследований Л. И. Комаровой были определены основные состояния модели эластичности расходов местного бюджета в зависимости от доходов [3].

Таблица 1 — Эластичности расходов местного бюджета в зависимости от доходов

Полученные результаты анализа расходования бюджетных средств могут быть использованы органами местного самоуправления для составления бюджетных планов на будущее, проведения сравнительного анализа бюджетных показателей за различные периоды.

Особое внимание должно уделяться отбору приоритетных направлений укрепления финансового состояния региона и муниципалитетов.

Как отмечалось ранее, основной проблемой в этой области является отсутствие развитой базы налогообложения. В этой связи для решения поставленной задачи региональным органам власти важно привлечь или создать достаточно прибыльные виды деятельности в тех сферах и отраслях, где у региона есть конкурентные преимущества или потенциал для их создания, развития и совершенствования.

В настоящее время муниципальные образования многих субъектов Федерации являются дотационными. В условиях сложившийся специализации их саморазвитие является затруднительным. По этой причине для обеспечения целенаправленного и комплексного развития региона в стратегической перспективе требуется активное участие органов власти субъектов в регулировании производственных отношений.

Значительным стимулом целенаправленного и комплексного развития субъектов Федерации в стратегической перспективе способно выступить развитие и оптимальное размещение на территории административных единиц региона эффективных производств. Развитие существующих предприятий предлагается за счет их реконструкции, модернизации, переориентации на выпуск конкурентоспособной продукции, а вновь создаваемых производств малой и средней мощности — за счет оснащения современными технологиями, предназначенными для быстрого освоения выпуска продукции, пользующейся повышенным спросом.

Государственная поддержка производителей со стороны региональных органов власти должна быть направлена, прежде всего, на расширение возможностей сбыта продукции, в том числе и за пределами региона. Для достижения данной цели органам власти на региональном и местном уровне необходимо:

развивать необходимую рыночную инфраструктуру (транспорт, система хранения, маркетинговые и информационно-консультационные службы и т. д.),.

привести процедуру сертификации продукции, производимой на территории области, в соответствие с мировыми стандартами (ISO),.

развивать региональные товарные бренды, всесторонне содействовать развитию межрегиональной торговли и продвижению продукции на мировые рынки (налоговые преференции, информационная поддержка, льготы по кредитам, производство экспортной продукции и др.).

Другое направление укрепления финансового состояния субъектов и муниципалитетов непосредственно связано с привлечением в экономику региона инвестиций. Наличие дефицита бюджета на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует о несоответствии уровня доходов инвестиционным потребностям региона. Как показывает практика, структурные преобразования, технологическое обновление способны обеспечить снижение себестоимости продукции в 1,5−2 раза. Помимо высокой прямой отдачи, вложения в базовые сферы производства будут способствовать росту эффективности в связанных с ними отраслях, содействуя получению мультипликативного эффекта, и обеспечат значительное увеличение налоговых поступлений в бюджет.

На этом фоне особую актуальность приобретает решение задачи повышения инвестиционной привлекательности региона. Реализация указанного направления приведет к притоку инвестиционных ресурсов, что будет способствовать оздоровлению экономики региона, созданию новых рабочих мест, повышению уровня и качества жизни населения, активизации предпринимательской деятельности, усилению конкуренции как стимула НТП, пополнению местного бюджета через налоги и, в конечном итоге, повышению конкурентоспособности региона и обеспечению его экономической безопасности.

Безусловно, без активизации производства, без структурной перестройки экономики муниципальных образований и развития малого бизнеса, без постоянного поиска внутрирегиональных источников укрепления доходной базы муниципальных бюджетов и повышения собираемости налогов проблема бюджета в целом и муниципальных бюджетов в частности решены быть не могут. Но иного пути, по-видимому, просто не существует. Обретя финансовую устойчивость, производители через налоги, лизинговые и арендные платежи вернут часть затрат, понесенных государством.

• 1. Богачев, А. И. Улучшение финансового состояния региона и муниципальных образований в зонах сельскохозяйственной специализации / А. И. Богачев // Современное развитие экономических и правовых отношений. Образование и образовательная деятельность: материалы всероссийской научно-практической конференции 15−16 марта 2007 г. — Димитровград: издательство Ульяновской ГСХА, 2007
• 2. Гранберг, А. Основы региональной экономики: учебник для вузов / А. Гранберг. — М.: ГУВШЭ, 2001
• 3. Комарова, Л. И. Формирование стратегий развития территорий субрегионального уровня в условиях дотационности бюджетов: автореферат дис. … канд. экон. наук: 08.00.05/Комарова Людмила Ивановна. — Воронеж, 2006
• 4. Российская экономика в 2007 году: тенденции и перспективы. Выпуск 29. — М. ИЭПП, 2008
• 5. Садков, В. Г. Методические основы стратегического планирования и финансового обеспечения регионов и муниципальных образований" /В.Г. Садков, Г. Я. Саватеева // В. Г. Садков Россия на рубеже веков — М.: Прогресс, 2000
• 6. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации: региональный аспект [Электронный ресурс] / Режим доступа: www.scientific. mironov.ru/content. Phtm