История продвижения законопроекта через призму деятельности органов государственной власти, их взаимодействия друг с другом и участия частного сектора в лице GR-менеджеров

Несправедливость НДПИ по отношению к нефтяным компаниям, описанная в предыдущем параграфе, не является единственной причиной активных дискуссий вокруг поиска альтернативы данному налогу в нефтегазовой отрасли. Позиция государства в поддержку введения альтернативы, основанной на налогообложении финансового результата, заключается в том, что основанная на нем система позволяет увеличить экономически извлекаемые запасы нефти.

Подобное увеличение обусловлено тем, что в условиях НФР компании будут уделять больше внимание проектам, ориентированным на долгосрочный период. Речь идет о геологоразведке трудноизвлекаемых запасов и вводе в эксплуатацию скважин, которые на первом этапе являются нерентабельными.

Введение

НФР позволит компаниям не опасаться потери прибыли, поскольку фискальная нагрузка на подобные месторождения будет пропорциональна добытой на них нефти. В свою очередь, проведя необходимые инфраструктурные изменения и введя уже полномасштабную добычу на участках со сложной геологической характеристикой (срок от 5 до 10 лет) нефтяные компании смогут получить сверхприбыль и по итогу заплатить пропорциональный добытой нефти налог. В результате в экономическом плане выигрывает как государство, так и отрасль.

Изначально Министерству энергетики и Министерству финансов было поручено подготовить реформу, согласно которой предполагалось в экспериментальном порядке ввести налогообложение прибыли на нескольких месторождениях. Данные федеральные органы власти взяли за основу инициативу Думы Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, предложившей механизм налогообложения прибыли в Заключении на проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации».

Противником данной версии реформы неожиданно выступил Минфин, подвергнув критике вышеупомянутый документ и предложения по законодательной инициативе, выдвинутые думой ХМАО. Ведомство настаивало на том, чтобы НФР в пилотном режиме вводился на тех месторождениях, где уже действуют льготы. По его мнению, НФР должен был заменить НДПИ, но взамен должно было быть осуществлено снятие льгот.

Связано это с тем, что ведомство опасалось сокращения поступлений средств в бюджет. К тому же, Минфин настаивал на подробном расписывании критериев, благодаря которым выбирались бы месторождения для реализации пилотного проекта, критикуя уже предложенный список. В результате Минэнерго было вынуждено дорабатывать проект реформы.

До 2014 года федеральные органы власти вместе с экспертами из нефтяных компаний анализировали концепцию данного налога. Поддержка ощущалась и со стороны Правительства и Президента, однако механизм законодательного закрепления вызывал множество споров.

Существовал другой предлагаемый вариант аналогичного налога под названием «Налог на добавленный доход» (НДД). Правительство РФ рассматривало возможность пилотного применения НДД (выступавшего своеобразным аналогом НФР) на ряде новых разрабатываемых месторождений компании «Лукойл» (Имилорское месторождение) и компании «Сургутнефтегаз» (Шпильмановское месторождение).

Все отраслевые министерства поддерживали введение НДД на данных пилотных месторождениях. В свою очередь, GR-менеджеры нефтяных компаний вели активную работу в конкурентных условиях. Многие компании предлагали свои месторождения в качестве платформы для пилотной пробы НДД, используя механизмы GR-менеджмента проектов. По итогу, с выбором были согласны все, поскольку он был сделан на основании перспективности данных месторождений. Однако Министерство финансов снова выступило противником реформы.

На заседании Правительства РФ 10 июля 2014 года доработка реформы с учетом замечаний Минфина была поручена Правительством уже не только Минэнерго, но и Минфину, Минэкономразвития и Минприроды России. Ожидалось принятие ведомствами решения о том, какие все-таки месторождения станут пилотными для апробации НДД.

Совместными усилиями ведомств был подготовлен законопроект о введении НДД на шести пилотных месторождениях компании «Газпромнефть» и «Лукойл» с объяснением выбора и характеристиками каждого из них. GR-менеджеры данных компаний поддерживали идею перехода на новую систему налогообложения, поэтому также взаимодействовали с Минфином, предоставляя различные отчеты и в открытую выступая на различных круглых столах. В свою очередь, представители Министерства финансов не появились ни разу ни на одной из подобных встреч.

Ситуация резко изменилась уже не по вине Минфина, когда Владимир Путин не поддержал введение налога на добавленный доход в нефтяной отрасли.

Возвращаясь к ситуации с введением НФР на пилотных проектах, то она решилась более успешно, в частности благодаря участию GR-менеджеров нефтяных компаний.

Упомянутая ранее инициатива Думы Ханты-Мансийского автономного округа нашла свое продолжение в сформированном в результате взаимодействия Министерства энергетики и GR-менеджеров нефтяных компаний законопроекте об НФР (проект федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации», постановление Думы ХМАО от 19.11.2014 № 1527). В конце ноября 2014 года он был направлен в Государственную Думу.

Министерство финансов снова имело отрицательное мнение по поводу данной версии законопроекта и прописанного в ней механизма внедрения налога на финансовый результат на пилотных месторождениях, опасаясь рисков недополучить налоговые отчисления в результате апробации на новых, еще не запущенных в эксплуатацию скважинах, которые могли оказаться нерентабельными. Минфин по-прежнему требовал иного принципа подбора пилотных месторождений, который исключал бы любые риски для бюджета. По его просьбе срок рассмотрения законопроекта был продлен до 25.05.2015.

После согласительного совещания у А. В. Дворковича, состоявшегося 11.03.2015, было достигнуто некое взаимопонимание между ведомствами, в частности Минфин снизил уровень критики, хотя по-прежнему было принято решение о необходимости доработки самого текста законопроекта.

• 13.03.2015 состоялись парламентские слушания в Государственной Думе, в ходе которых активно обсуждался данный законопроект: «В ходе парламентских слушаний председатель Комитета ГД по бюджету и налогам Андрей Макаров с уважением отзывался о НДПИ, отмечая его надежность и эффективность в пополнении федеральной казны. Но при этом и он признает, что времена изменились и необходимо гибко реагировать на ситуацию без ущерба для бюджета и социальных обязательств государства. Глава профильного думского комитета считает, что эксперимент проводить нужно: реализация пилотного проекта позволит увидеть все плюсы и минусы» Дайджест «Налог на финансовый результат» / Национальный нефтегазовый форум, июль-август 2015 года, С. 7.
• 24.03.2015 в Аппарат Правительства были направлены рекомендации по итогам проведения парламентских слушаний:
• 1. «считать целесообразным провести эксперимент по внедрению системы налогообложения на основе финансового результата;
• 2. критерии отбора проектов и перечень самих проектов должны быть включены в НК РФ;
• 3. Правительству РФ ускорить подготовку официального заключения на ЗП;
• 4. считать непременным условием сохранение текущих объемов доходов бюджетной системы, исключить возможность возникновения выпадающих доходов» Дайджест «Налог на финансовый результат» / Национальный нефтегазовый форум, июль-август 2015 года, С. 7.

Протоколом совещания у Д. А. Медведева от 18.03.2015 (ДМ-П9−24пр) о проекте Энергетической стратегии России на период до 2035 года были даны поручения Министерству энергетики, Министерству финансов, Министерству экономического развития, Министерству юстиции в срок до 27.03.2015 представить проект заключения на законопроект о введении НФР.

• 25.03.2015 Аппаратом Правительства Российской Федерации проект отрицательного отзыва Министерства финансов на законопроект был направлен на доработку в Министерство энергетики и Министерство финансов (П9−14 566).
• 26.03.2015 Министерством финансов была направлена в Министерство энергетики отрицательная позиция с аргументацией о выпадающих доходах бюджета и недоработках концепции НФР. Однако, законопроект был поддержан и оставлен к доработке ко второму чтению в Государственной Думе. В качестве потенциальных пилотных проектов рассматривались 24 месторождения, большая часть из которых была предложена Министерством энергетики (месторождения, разработкой которых занимается «Газпром», «Лукойл», «Роснефть» и «Сургутнефтегаз»).

GR-менеджеры данных нефтяных компаний активно вели взаимодействие с ведомством, демонстрируя проекты, которые впоследствии были выбраны комиссией Министерства энергетики. Как компании так и Министерство привлекали специалистов из консалтинговых компаний «Earnst and Young» и «Vigon consulting» в качестве независимых экспертов для оценки того или иного месторождения.

06.04.2015 Министерством энергетики был направлен в Правительство проект Заключения на законопроект с приложением имеющихся разногласий среди федеральных органов исполнительной власти, в частности связанных с негативной позицией Министерства финансов. В свою очередь, нефтяные компании в лице GR-менеджеров формировали различные рекомендации и пытались бюрократическими способами добиться одобрения Министерством финансов данного законопроекта. Многие подобные документы подписаны как ими, так и представителями Министерства энергетики.

Доработанный проект заключения к законопроекту и замечания федеральных органов исполнительной власти (выработанные с учетом озвученного мнения GR-менеджерами нефтяных компаний) были представлены на совещании у Председателя Правительства РФ Д. А. Медведева 26.06.2015, в ходе которого было принято решение направить в Думу Ханты-Мансийского автономного округа и Государственную Думу Российской Федерации заключение о поддержке законопроекта, которое было подготовлено на основании заключения, представленного Министерством энергетики.

Необходимо отметить, что критерии отбора месторождений для пилотных проектов в данном проекте заключения отмечены как необходимое условие. В то же время Правительство, согласно нему, вправе само выбирать подходящие, по его мнению, месторождения для апробации данного налога. Его применение должно продемонстрировать, насколько данная система способна решить существующие проблемы в нефтяной отрасли и увеличить объем налоговых поступлений в бюджет.

17 августа 2015 года законопроект был направлен в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и на данном этапе находится на рассмотрении.

Как отмечалось ранее, переход нефтяной отрасли на налогообложение финансового результата позволит повысить уровень рентабельности разработки месторождений со сложными геологическими характеристиками. НФР также должен будет обеспечить инвестирование в добычу глубокозалегаемых запасов в рамках сложных, но нацеленных на долгосрочную перспективу проектов компаний, многие из которых на данный момент не реализуются в силу опасения недополучить прибыль. Существующая система налогообложения в отрасли не позволяет компаниям делать акцент на подобные проекты, поскольку фискальная нагрузка на них, на данном этапе, одинакова с другими, относительно несложными проектами.

На данном этапе, как было сказано ранее, в качестве потенциальных пилотных проектов рассматривается 24 месторождения четырех ведущих нефтяных компаний России. Для того, чтобы законодательная инициатива нашла одобрение, и для того, чтобы именно эти проекты были одобрены, GR-менеджеры компаний «Лукойл», «Газпромнефть», «Роснефть» и «Сургутнефтегаз» активно участвовали в дискуссиях и продвижении законопроекта через административные барьеры, выстраиваемые Министерством финансов.

По-прежнему ведутся острые дискуссии по поводу того, почему именно данные месторождения выбраны в качестве площадки для испытания НФР, по-прежнему существуют стороны, которые категорически против данного налога, однако по сути, это лишь вопрос времени, реальные результаты от его введения будут видны всем. Однако можно с уверенностью сказать, что у НФР есть все шансы качественно заменить существующую систему налогообложения в нефтегазовой отрасли и тем самым обеспечить более эффективное ее развитие в долгосрочном периоде.