План реформ, их значение и осуществление

Наиболее полно идеи Сперанского отражены в записке под названием «Введение к уложению государственных законов» от 1809 года, представленной Александру I. В этой докладной записке Сперанский высказал свое мнение по поводу проблем государственного развития и правопорядка, а также обосновал свои мысли на основании философии права.

Существование субъективных гражданских прав означает, что в государстве в какой-то мере есть свобода, которая, к сожалению, очень часто нарушается и не имеет достаточных гарантий. Поэтому, чтобы гражданская свобода не нарушалась со стороны властей, необходимо принять основной закон (политическую конституцию). Гражданские права обязаны быть включены в основной закон государства, а гражданам должны быть даны политические права, при помощи которых они будут в состоянии защищать свои гражданские права и свою гражданскую свободу [3, c. 6].

По мнению Сперанского, гражданские права и свободы не достаточно обеспечиваются гражданским законом и гражданским правом. Без конституционных гарантий прав и свобод гражданские законы сами по себе бессильны, следовательно, и излишни. В своей записке он пишет: «К чему законы, распределяющие собственность между частными людьми, когда собственность сия ни в каком предположении не имеет твердого основания? К чему гражданские законы, когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия? Например: контракт на куплю и продажу есть право гражданское. Но какую достоверность имело бы сие право, если бы закон политический не определил вообще, что всякая собственность есть неприкосновенна?» Именно такое требование укрепления гражданского строя лежало в основе всего плана государственной реформы Сперанского и определяло основную мысль этой реформы: главным действием он считал издать основные законы, которые смогут гарантировать гражданскую свободу. Правительство обязательно должно действовать, исходя из конституции, а его власти должны быть поставлены конституционно — правовые пределы, деятельность же обязана протекать в соответствии с законом.

Необходимость создания правового (конституционного) государства, Михаил Михайлович объясняет еще и тем, что законы существуют для обеспечения безопасности тех людей, которые им подчинены. Неприкосновенность (человека и имущества) является сутью гражданских прав и гражданской свободы (личной и вещественной) Однако Сперанский считает необходимым создать гарантии не только от произвола исполнительной власти, но и от произвола власти законодательной. Такое конституционно-правовое ограничение власти, требование к правительству следовать существующему праву и в значительной мере считать себя связанным этим правом, по мнению Сперанского, не приводит к ослаблению государственной власти, а ведет к ее укреплению, утверждает власть правительства на постоянных началах (посредством законов и установлений).

Принцип разделения власти Сперанский считает необходимым, чтобы подчинить власть праву и принимает господствовавшие в те времена идеи Западной Европы. Поскольку обсуждение законопроектов предполагает участие большого количества людей, должны быть созданы собрания или Думы [3, с. 37]. При этом Михаил Михайлович считает необходимым также создание местных дум, ибо рекомендует децентрализацию власти. Думы должны состоять из избранных представителей. Право посылать представителей в законодательные собрания, то есть избирать эти собрания, не может принадлежать одинаково всем.

По мнению В. В. Леонтовича, человек, который имеет собственность, больше заботится о «доброкачественности законов», нежели тот, кому собственность не принадлежит. Эта идея и лежит в основе важного правила: «Те, у кого нет ни недвижимого имущества, ни капитала, исключаются из процесса выборов».

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что демократический принцип всеобщих и тайных выборов (как и вообще политических прав) чужд Сперанскому, в противовес чему он выдвигает либеральный принцип правления. При разработанном им разделении власти не допускается простое распределение функций. Каждая ветвь власти должна иметь самостоятельность по отношению к другим ветвям государственной власти.

Не ясно, понимал ли Сперанский проблему лже-конституционализма в связи с общественным порядком. Можно сомневаться в том, было ли ему ясно, что не только законы, но и сама конституция может разрушить и уничтожить не только политическую, но и гражданскую свободу. Объяснением такого непонимания Сперанского может служить то обстоятельство, что, по его убеждению, конституция содержит определенные правовые принципы, среди которых одним из первых — просто как бы в силу природы самой конституции — является признание именно гражданских прав и гражданских свобод. Сперанский считал Россию зрелой для того, чтобы приступить к этим реформам и получить конституцию, обеспечивающую не только гражданскую, но и политическую свободу. [1, с. 66].

Из программы реформ, составленной Сперанским, была выполнена лишь малая часть запланированных преобразований. Одним из самых значимых является основание 1 января 1810 г. Государственного совета. Председательствовал в нем сам царь, им же назначались члены совета, чаще всего из числа высоких государственных чиновников. Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов — законодательного, дел военных, дел гражданских и духовных и государственной экономии. Для ведения делопроизводства Совета при нем учреждена государственная канцелярия. Дела каждого отдельного управления статс-секретарь докладывает в своем департаменте, а всей канцелярией руководит государственный секретарь (им был назначен Сперанский), докладывающий дела в общем собрании и представляющий журнал Совета на высочайшее усмотрение.

Михаил Михайлович видит главным замыслом его создания дать законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия». Охарактеризовать данное начертание мы можем тремя пунктами: 1) Совет рассматривает новые законы, касающиеся всех отраслей управления; 2) он один их рассматривает и 3) ни один закон, им рассмотренный, не передается к исполнению без утверждения верховной власти. [2, с. 913].

Таким образом, мы видим двойственное значение совета: он рассматривает и обсуждает вопросы законодательства, касающиеся всех отраслей управления, а также объединяет деятельность этих отраслей одним и тем же направлением (после утвержденных решений верховной власти).

Как самую важную функцию Государственного совета можно выделить создание законопроектов, а также высказывания по поводу проектов, представленных совету правительством, чаще всего отдельными министрами. Совет нельзя назвать органом, созданным лишь для изготовления законопроектов, с заранее поставленными целями, так как он разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по выражению закона. Значение Совета, законодательное и объединительное, и руководство всеми частями управления выражается в соображении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов; потому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов, наконец, рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями [2, с.913].

Манифест от 1 января 1810 года, а также изданное совместно с ним «Образование» Государственного Совета, постановляли, что все законопроекты должны быть представлены Государственному Совету и обсуждаться на его общем собрании. Помимо этого, Образование содержит постановления, в которых говорится, что царь может подтвердить лишь законопроект, одобренный большинством общего собрания.

Какой же главный вывод мы можем сделать, говоря о значении создания Государственного Совета? Именно это орган власти можно считать гарантией связи принятых законов с правовыми принципами.

Сперанский объясняет, что для того чтобы понять, какие мероприятия можно принимать и какие реформы надо прежде всего проводить в России, необходимо начать с описания основных черт правильной монархии, затем изучить существующий в данный момент в России государственный порядок и, наконец, пояснить, в какой мере этот порядок отклоняется от правильной монархии. Затем необходимо показать, что введение правильной монархии в России при данных условиях невозможно; одновременно, однако, надо еще объяснить, каким образом можно было бы преобразовать российское правительство для того, чтобы по мере возможности, то есть в той степени, в какой это можно сделать без разрушения существующего порядка, сделать его соответствующим требованиям, вытекающим из сущности правильной монархии.

По мнению преобразователя, Россия — самодержавное государство. Поэтому ограничение самодержавной власти традициями и обычным правом имеет очень большое значение. Он ссылается на Хьюма, который считает, что прочность английской конституции, в первую очередь, основана на традициях и на определенном духовном складе народа. Сперанский говорит, что в России есть целый ряд институтов, которые можно считать элементами, взятыми взаймы самодержавием у правильной, то есть конституционной монархии. К таким институтам принадлежат например Непременный Совет, Сенат, Комитет и Министерство. Они представляют собой в известной мере как бы зародыши конституционного порядка внутри самодержавной государственной формы, и их существование свидетельствует о дальнейшем развитии именно этой государственной формы. Михаил Михайлович считает, что на основе этих данных ясно направление всех дальнейших реформ. Важно теперь устроить эти государственные учреждения таким образом, чтобы они постепенно и последовательно принимали характер подлинных конституционных институтов.

Сперанский утверждает, что необходимо, хотя обе власти и остаются объединенными в лице монарха, переходить к разделению законодательных функций от исполнительных. С этой целью Сенат должен быть разделен на два учреждения: законодательный сенат и исполнительный сенат. Последний необходимо разделить на сенат судебный и сенат административный. Но не только разделение законодательных функций способно гарантировать защиту от правонарушений. Еще одной такой гарантией можно считать развитие общественного мнения, которое предотвратит нарушения исполнительной власти.

Чтобы выполнить требование о том, что исполнительная власть должна заниматься только применением и осуществлением законов, необходимо усовершенствование гражданских и уголовных законов. Но поскольку, по мнению Сперанского, невозможно было сразу приступить к решению этой задачи и надо было ограничиться пока приведением в порядок существующих законов, нужно прежде всего заняться улучшениями в области полиции и экономики, и затем можно будет говорить об улучшениях в области судопроизводства.

Мы видим, что Сперанский отвергает радикальные реформы, разрушающие те правовые и этические традиции, которые существуют в абсолютной монархии. По его мнению, в России нет первых элементов, необходимых для создания конституционного государства. Сперанский отказывается полностью от своего прежнего убеждения в том, что политическая свобода представляет собой необходимую гарантию для свободы гражданской. Он говорит теперь, что гражданская свобода может быть вполне достаточно обеспечена, если она установлена ясными и прочными законами, а также если у нее есть прочные корни в навыках и традициях народа. Аристократическая палата не может служить интересам народа, но также не может им служить и палата, возникшая из всеобщих выборов. Интересно, что тут Сперанский отказывается от своего прежнего мнения, что лучший результат и лучший состав палат может быть достигнут, если поставить в основу избирательного права известные имущественно-цензовые начала. Далее необходимо подчеркнуть, что абсолютизм и концентрация всей власти в руках монарха, по мнению Сперанского, — лучшая гарантия гражданской свободы народа Проекты М. М. Сперанского отличались смелостью и крупными масштабами, а так же конкретностью. Они разрабатывались с учетом задач, поставленных перед страной, и практически на сто лет превосходили мероприятия, о которых в условиях революции был вынужден заявить Николай II. План составлялся с необычайной быстротой: он начат был в конце 1808 г. и начале октября 1809 г. уже лежал на столе императора вполне готовый. Однако этот план не мог быть осуществлен в полном объеме, ибо нисколько не был рассчитан на наличные политические средства страны.

Тем не менее, некоторые замыслы Михаила Михайловича все же удалось воплотить в жизнь. Осуществленные планы преобразовательного плана Сперанского все относятся к центральному управлению.

3 апреля 1809 г. издан был указ о придворных званиях. Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, однако давали важные преимущества. Указом представлялось всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, по какому ведомству они желают служить. Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е. установленным сроком службы. [2, с. 914].

Вслед за Государственным советом преобразованы были по плану Сперанского министерства, учрежденные манифестом 8 сентября 1802 г. Сперанский находил двойной недостаток в этих министерствах: отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. Они были преобразованы двумя актами — манифестом 12 июля 1810 г. о разделении государственных дел на особые управления и «Общим учреждением министерств» 25 июня 1811 г. По новому распорядку упразднялось министерство коммерции, дела которою распределялись между министерствами финансов и внутренних дел; зато из ведения последнего выделены были дела о внутренней безопасности, для которых образовалось особое министерство полиции. Кроме того, учреждено было несколько особых ведомств под названием «главных управлений» со значением отдельных министерств: «главное управление ревизии государственных счетов» (иными словами, государственный контроль), «главное управление духовных дел иностранных исповеданий» и в 1809 г. «главное управление путей сообщения». Таким образом, вместо восьми отдельных центральных ведомств, между которыми были распределены дела в административном порядке, существует теперь одиннадцать.

Предположено было преобразовать и Сенат. Проект преобразования приготовлен был к началу 1811 г. и в июне внесен в Государственный совет. Этот проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных. Согласно с этим Сенат было предположено преобразовать в два особых учреждения: правительствующий Сенат (ведал правительственными делами и включал в себя комитет министров) и судебный Сенат (он распадался на четыре местных отделения, размещенных по четырем главным судебным округам: в Петербурге, Москве, Казани и Киеве). Особенностью судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от короны, другие выбирались дворянством.

Этот проект вызвал резкие возражения в Государственном совете; сильнее всего нападали на право выборов дворянством членов Сената, видя в этом ограничение самодержавной власти. Несмотря на то что при подаче голосов большая часть членов Совета высказалась за проект и государь утвердил мнение большинства, различные препятствия, внешние и внутренние, помешали осуществлению новой реформы, и сам Сперанский советовал ее отсрочить. Благодаря тому Сенат сохранил прежнее смешение ведомств, но изменил общий склад центрального управления. Значит, из трех отраслей высшего управления — законодательной, исполнительной и судебной — были преобразованы только две первые; третьей не коснулась реформа.

Таким образом завершился первый этап реформы Сперанского, очертившей признаки власти законодательной и власти исполнительной, административной, как ее назвал сам реформатор.