Механизмы принятия решений в Федеральном Собрании РФ

Механизмы принятия решений в Государственной Думе Внутреннюю организацию и порядок работы Государственной Думы определяет ее Регламент в соответствии с которым организационную структуру палаты составляют:

• * Председатель Государственной Думы;
• * Первые заместители Председателя Государственной Думы;
• * Заместители Председателя Государственной Думы;
• * Совет Государственной Думы;
• * Депутатские объединения;
• * Комитеты и комиссии.

Выборными должностями, порядок избрания на которые устанавливается Регламентом ГД, являются:

• * Председатель Государственной Думы и его заместители;
• * Председатели комитетов и комиссий Государственной Думы, их заместители.

Регламент ГД в периоды деятельности первого (1993;1995), второго (1995;1999) и третьего (1999;2003) созывов Государственной Думы предусматривал только одну должность Первого заместителя Председателя Государственной Думы. В начале работы четвертого ее созыва (2003;2008) Регламент ГД в этой части был изменен — появились две должности Первого заместителя Председателя Государственной Думы.

Формирование организационной структуры, которая включает избрание Председателя и его заместителей, составляющих выборную администрацию палаты, а также председателей комитетов, комиссий и их заместителей; формирование и регистрацию депутатских объединений, распределение депутатов по комитетам и комиссиям представляют собой первое публичное действие политического характера Государственной Думы нового созыва. Результаты выборов ее депутатов во многом, но далеко не однозначно предопределяют структурирование этой палаты российского парламента — фактическое количество и состав депутатских фракций и групп, перечень и состав комитетов и комиссий, распределение выборных должностей между депутатскими объединениями. Последнее наиболее явно выражает стратегические или тактические коалиции парламентского большинства, которые в рамках результатов выборов формируются уже в стенах самой Государственной Думы.

Голосования на заседании Государственной Думы осуществляются с использованием электронной системы подсчета голосов или без нее, а электронное голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию.

Рейтинговое — это ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат. При этом результаты в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию предъявляются только по окончании голосования по всем вопросам.

Альтернативным называется голосование только за один из поставленных на него вариантов вопроса. Подсчет голосов и предъявление результатов в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам поставленного на голосование вопроса.

Качественное голосование является альтернативным, с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо». Такой вид голосования в российской парламентской практике практически не используется.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным и проводиться с использованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без нее, в том числе и с использованием именных бюллетеней.

При проведении открытого голосования с использованием электронной системы депутат вправе получить список с результатами поименного голосования. Поэтому любое открытое голосование при использовании электронной системы фактически является поименным.

При открытом голосовании без использования электронной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, которая избирается палатой. Перед его началом председательствующий сообщает о количестве предложений, которые ставятся на голосование, уточняет их формулировки и последовательность, напоминает, каким большинством голосов может быть принято решение. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе его прервать. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, какое решение принято. При отсутствии кворума, необходимого для проведения голосования, он переносит голосование на следующее заседание.

Тайное голосование проводится по решению Государственной Думы, принятому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Проводится оно с использованием электронной системы подсчета голосов или бюллетеней. При тайном голосовании с использованием электронной системы данные о результатах поименного голосования депутатов в память электронной системы не заносятся.

Для проведения тайного голосования с использованием бюллетеней и определения его результатов палата избирает открытым голосованием Счетную комиссию. Депутаты, выдвинутые в состав избираемых органов, на период голосования по их кандидатурам приостанавливают свою деятельность в этой комиссии. Счетная комиссия обязана создать условия для тайной подачи голосов.

Процедура тайного голосования, проводимого Счетной комиссией, определена ст. 88 и 89 Регламента ГД. О результатах тайного голосования составляется протокол, который подписывается всеми членами Счетной комиссии и доводится до сведения депутатов. На основании принятого палатой к сведению доклада Счетной комиссии о результатах тайного голосования председательствующий объявляет, какое решение принято, а при выборах называет избранные кандидатуры. Результаты тайного голосования с использованием бюллетеней оформляются постановлением палаты.

Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, принятому большинством голосов от числа депутатов, которые участвовали в голосовании, и осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или именных бюллетеней. Для его проведения с использованием именных бюллетеней и определения результатов палата также избирает Счетную комиссию. Результаты поименного голосования помещаются в стенографическом отчете заседания Государственной Думы и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

В случае принятия на заседании палаты решений о проведении как поименного, так и тайного голосования, предпочтение отдается тайному.

Процедуры тайного и поименного голосования могут использоваться для влияния на результаты голосования депутатов. И в этом аспекте такой прием, как показывает парламентская практика, является достаточно действенным. Тайное голосование дает депутату возможность принимать то или иное решение без опасения последствий по всему спектру его внутрии внепарламентских взаимоотношений, которые могли бы наступить при известности его позиции. Тайное голосование наиболее часто используется при персонифицированном избрании или назначении на должности. Фактором воздействия на депутата при поименном голосовании, наоборот, является публичность результатов голосования с возможностью массового распространения информации о позиции депутата.

При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один голос и подает его за принятие или против решения либо воздерживается от принятия решения. Отсутствовавший во время голосования не вправе подать голос по истечении отведенного для этого времени.

При выдвижении нескольких кандидатур или предложении более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопроса голосование может быть проведено по решению Государственной Думы в два тура. Если ни один кандидат или вариант решения не набрал во втором туре требуемого количества голосов, то вопрос снимается с голосования.

Государственная Дума принимает на пленарных заседаниях следующие основные решения:

• * одобрение законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ и федеральных конституционных законов;
• * принятие федеральных законов, включая преодоление вето Совета Федерации и совместно с ним — вето Президента РФ на федеральные законы;
• * принятие постановлений Государственной Думы по вопросам ее ведения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами;
• * по процедурным вопросам.

На заседаниях Государственной Думы решения принимаются определенным Конституцией РФ и Регламентом ГД большинством голосов депутатов палаты. При их принятии под общим числом депутатов понимается установленная ч. 3 ст. 95 Конституции РФ численность — 450 депутатов.

Федеральные конституционные и законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ Государственная Дума одобряет большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты (квалифицированным или конституционным большинством — 300 и более голосов).

Федеральные законы палата принимает большинством голосов от общего числа депутатов палаты (простым большинством — 226 и более голосов). Государственная Дума может преодолеть вето Совета Федерации или Президента РФ на федеральный закон большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты (квалифицированным большинством).

Постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (простым большинством), если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ.

Государственная Дума принимает постановления по следующим вопросам:

• * об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;
• * о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• * о недоверии Правительству РФ;
• * о доверии Правительству РФ;
• * о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
• * о назначении на должность и об освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;
• * о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
• * об объявлении амнистии;
• * о выдвижении обвинения против Президента РФ;
• * о запросе в Конституционный Суд РФ;
• * о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;
• * о парламентском запросе;
• * по другим вопросам своей компетенции.

Порядок внесения, рассмотрения и принятия постановления Государственной Думы, включающий возможность принятия постановления сначала за основу, а затем — после внесения поправок — в целом, установлен ст. 94 Регламента ГД.

По процедурным вопросам Государственная Дума принимает решения большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании (относительным большинством), если иной порядок не предусмотрен Регламентом.

В соответствии со ст. 84 (п. 2) Регламента ГД к процедурным относятся вопросы:

• * о перерыве в заседании или его переносе;
• * о предоставлении дополнительного времени для выступления;
• * о продолжительности времени для ответов на вопросы по существу законопроекта;
• * о предоставлении слова приглашенным на заседание;
• * о переносе или прекращении прений по обсуждаемому вопросу;
• * о передаче вопроса на рассмотрение соответствующего комитета или комиссии палаты;
• * о голосовании без обсуждения;
• * о проведении закрытого заседания;
• * о приглашении на заседание лиц, указанных в ст. 37 (п. 2) Регламента ГД;
• * об изменении способа голосования;
• * об изменении очередности выступлений;
• * о проведении дополнительной регистрации;
• * о пересчете голосов.

Государственная Дума вправе принимать большинством голосов от общего числа депутатов палаты (простым большинством) заявления, обращения и парламентские запросы, которые оформляются ее постановлением. Порядок внесения на рассмотрение палаты и направления парламентского запроса устанавливается ст. 47 Регламента. Запрос депутата Государственной Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты.

Механизмы принятия решений в Совете Федерации.

Отличия в организации и порядке работы Совета Федерации от Государственной Думы обусловлены следующими факторами:

• * порядком формирования Совета Федерации, который, в соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, основан на том, что в палату должны входить по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации;
• * функциями и задачами Совета Федерации в законодательном процессе, в соответствии с которыми он рассматривает и одобряет только законы, предварительно принятые или одобренные Государственной Думой;
• * отсутствием политического структурирования Совета Федерации, т. е. фракций и групп, образуемых его членами для совместной деятельности и выражения единой позиции по рассматриваемым палатой вопросам.

Внутреннюю организацию и порядок работы определяет Регламент Совета Федерации .

Специфическая особенность Совета Федерации состоит в том, что, в соответствии с действующим законом о порядке его формирования, каждый член Совета Федерации обладает индивидуальным сроком полномочий. Они начинаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) членом Совета Федерации соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Прекращаются эти полномочия со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) вместо действующего (прежнего) нового члена Совета Федерации. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение).

Решение о подтверждении начала или прекращении (досрочном прекращении) полномочий члена Совета Федерации принимается на заседании палаты без обсуждения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется его постановлением. Обсуждение допускается в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Хотя законодательно и не установлены обстоятельства, при которых Совет Федерации имеет право отказать в подтверждении начала полномочий избранного (назначенного) в соответствии с действующим законом представителя субъекта Российской Федерации, в практике палаты подобный прецедент имел место.

В соответствии со ст. 9 Регламента СФ органами палаты являются:

• * Совет палаты;
• * комитеты Совета Федерации;
• * комиссии Совета Федерации.

Должностными лицами Совета Федерации являются:

• * Председатель Совета Федерации;
• * первый заместитель Председателя Совета Федерации;
• * заместитель Председателя Совета Федерации;
• * председатель комитета, комиссии Совета Федерации;
• * первый заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации;
• * заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации (председатель подкомитета, подкомиссии);
• * член комитета, комиссии Совета Федерации.

Как и в Государственной Думе, в верхней палате парламента голосование на ее заседании осуществляется, если не принято иное решение, с использованием электронной системы или бюллетенями. Решение о способе голосования считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее 46.

Голосование с использованием электронной системы может быть, как и в Государственной Думе, количественным, рейтинговым, альтернативным. Регламентом СФ качественное голосование не предусмотрено. Для проведения голосования бюллетенями палата создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом ее заседания.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. При этом открытое может быть поименным.

Открытое голосование проводится с помощью электронной системы, если палатой не принято иное решение. На каждом заседании перед началом использования электронной системы член Совета Федерации может получить лично или зарегистрировать свою персональную карточку. Карточки, не прошедшие регистрацию на текущем заседании, считаются недействующими, а их использование блокируется.

Перед началом открытого голосования председательствующий сообщает о количестве предложений, которые ставятся на голосование; уточняет их формулировки и последовательность постановки на голосование; напоминает, каким большинством голосов должно быть принято решение. После его объявления о начале голосования никто не вправе его прервать. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, принято решение или нет.

Если при определении результатов голосования выявятся технические (связанные с электронной системой) или процедурные ошибки, допущенные при голосовании, то по решению палаты, принимаемому большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, проводится повторное голосование.

При проведении открытого голосования с использованием электронной системы члену палаты, по его письменному запросу, предоставляется отчет о поименных результатах этого голосования. Таким образом, открытое голосование с использованием электронной системы фактически всегда является поименным.

Тайное голосование проводится в случаях, установленных Регламентом СФ, по решению Совета Федерации, принятому большинством голосов от общей его численности, может быть проведено и по другим вопросам. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы или бюллетенями.

Перед началом и в течение каждого заседания каждому члену Совета Федерации, в соответствии с их списком, по предъявлении им соответствующего удостоверения выдается одна карточка для тайного голосования, зарегистрированная в электронной системе.

Тайное голосование с использованием бюллетеней проводится Счетной комиссией, которая обязана создать условия для тайного волеизъявления членов Совета Федерации. Процедура тайного голосования, проводимого Счетной комиссией, устанавливается ст. 64 Регламента СФ.

По результатам тайного голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Результаты тайного голосования объявляются Счетной комиссией на заседании палаты и оформляются постановлением Совета Федерации.

Поименное голосование проводится по решению палаты, принятому не менее чем одной пятой от числа принявших участие в голосовании, но не менее 18, с использованием электронной системы или именных бюллетеней. Отчеты о результатах поименных голосований включаются в стенограмму заседания Совета Федерации и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Если на заседании палаты приняты решения как о поименном, так и о тайном голосовании, то проводится тайное голосование. Процедуры тайного и поименного голосования могут использоваться как прием для оказания влияния на его результаты.

Член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. При голосовании по одному вопросу имеет один голос и право голосовать за принятие, против решения либо воздержаться.

На пленарных заседаниях Совет Федерации принимает следующие основные решения:

• * одобрение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ и федеральных конституционных законов;
• * одобрение федеральных законов, включая преодоление совместно с Государственной Думой вето Президента РФ на федеральные законы;
• * принятие постановлений Совета Федерации по вопросам ведения палаты в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, а также по вопросам внутренней организации деятельности палаты;
• * по процедурным вопросам.

На заседаниях палаты решения принимаются определенным Конституцией РФ и Регламентом СФ большинством голосов ее членов.

Для определения результатов голосования используются такие понятия:

• * общее число членов Совета Федерации — 178;
• * число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, — число зарегистрировавшихся во время последней перед голосованием регистрации;
• * число членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, — общее число, проголосовавших по данному вопросу «за», «против», «воздержался»;
• * простое большинство голосов — число, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа членов Совета Федерации (90 голосов) или от принявших участие в голосовании (относительное большинство);
• * квалифицированное большинство голосов — число, составляющее три четверти — 134 голоса, две трети — 119 голосов или три пятых — 107 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Регламент СФ (ст. 66) допускает однократное возвращение к рассмотренному вопросу. Оно означает отмену ранее принятого решения по этому вопросу. Голосование о возвращении к рассмотренному вопросу проводится в порядке, в котором принималось отменяемое решение. Результаты первоначального голосования заносятся в протокол заседания и не оформляются постановлением Совета Федерации.

Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол и включаются в стенограмму заседания Совета Федерации. Голосование считается состоявшимся, если число присутствующих на заседании палаты не меньше числа ее членов, необходимого для принятия решения.

Если число присутствующих на заседании членов Совета Федерации недостаточно для действенности голосования, председательствующий вправе в пределах заседания назначить время для голосования по вопросу, обсуждение которого завершено. При его проведении повторное обсуждение вопроса не проводится, и слово для выступлений по мотивам голосования, предложений, справок, заявлений, вопросов не предоставляется.

Федеральные конституционные законы и проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ Совет Федерации одобряет большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа его членов (квалифицированным большинством — 134 и более голосов).

Федеральные законы палата одобряет большинством голосов от общего числа ее членов (простым большинством — 90 и более голосов). Совет Федерации может преодолеть вето Президента РФ на федеральный закон большинством не менее двух третей голосов от общего числа своих депутатов (квалифицированным большинством — 119 и более голосов).

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также по вопросам организации своей деятельности большинством голосов от общего числа членов палаты (простым большинством — 90 и более голосов).

Порядок внесения, рассмотрения и принятия постановлений и иных актов Совета Федерации, включающий возможность их принятия сначала за основу, а затем, после внесения поправок, — в целом, устанавливается ст. 69 Регламента СФ.

По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами, если иной порядок не предусмотрен настоящим Регламентом.

К процедурным относятся следующие вопросы:

• * о перерыве в заседании Совета Федерации, переносе или закрытии заседания палаты;
• * о предоставлении дополнительного времени для выступления;
• * о предоставлении слова лицам, приглашенным на заседание палаты;
• * о переносе или прекращении прений по вопросу повестки заседания Совета Федерации;
• * об общем времени обсуждения повестки дня палаты;
• * о переходе к вопросам повестки дня заседания Совета Федерации;
• * о прекращении прений по обсуждаемому вопросу;
• * о передаче вопроса на рассмотрение комитета, комиссии палаты;
• * о проведении закрытого заседания палаты;
• * о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса, рассмотрение которого не завершено;
• * о приглашении на заседание палаты лиц, указанных в ст. 38 (п. 6) Регламента СФ;
• * об изменении способа голосования;
• * об изменении очередности выступлений;
• * о проведении дополнительной регистрации;
• * о замене председательствующего;
• * об оформлении выписки из протокола заседания палаты.

Решение по процедурному вопросу может быть принято без голосования, если ни один из присутствующих на заседании членов Совета Федерации не возражает против его принятия. В случае если хотя бы один из присутствующих на заседании членов палаты возражает против принятия предложенного решения, оно ставится председательствующим на голосование в порядке, установленном Регламентом СФ.

По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями и обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты, а также принимать парламентские запросы, которые оформляются ее постановлением. Порядок подготовки и принятия парламентского запроса устанавливается главой 9 Регламента СФ. Запрос члена Совета Федерации направляется им самостоятельно и не требует оглашения на его заседании.

Таковы механизмы принятия решений в Федеральном Собрании Российской Федерации.