Федеративные отношения и специфика регионального управления

Федеративные отношения и специфика регионального управления

Рассматривая федерацию как форму государственного устройства, под федеративными отношениями понимают отношения между субъектами взаимодействия, которые строятся на добровольных договорах, соглашениях. Главное их свойство — добровольность, согласие, компромисс, содружество, совместное творчество, основанные на совокупности взаимных интересов. Субъектами федеративных отношений могут быть: федерация и субъекты федерации в лице их органов государственной власти; конкретные органы государственной власти федерального и регионального (субъекта федерации) уровня; субъекты федерации между собой в лице их органов государственной власти; конкретные органы государственной власти субъектов федерации между собой; межрегиональные объединения, ассоциации друг с другом и с федеральными органами государственной власти; органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления. Практика может выявить другие формы федеративных отношений. Основой федеративных отношений в России служит Конституция РФ 1993 г., Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г., иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Представление о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими условиями и национальным составом населения, территориями нового освоения и депрессивными староосвоенными, экономическими зонами, экологически неблагоприятными зонами и др.

Концентрация и дисперсия производительных сил всегда ведут к неравномерному размещению хозяйства и населения по территории государства, что способствует возникновению такого явления, как регионализм. Под регионализмом следует понимать различные формы социально-культурной, политико-правовой, хозяйственно-экономической самоидентификации территориальных сообществ, проявляющей себя в идеях, настроениях, действиях, направленных на сохранение самобытности отдельного региона или повышение его статуса в системе единого государства-нации. Регионализму противостоит регионализация, под которой понимается не внутренне обусловленный, а внешний процесс регионального строительства, осуществляемый центральными органами власти и управления. региональный управление власть С конца 1980;х гг. подъем политического регионализма оказывал определяющее влияние на формирование федеративной системы в России. В этот период проблема соотношения между регионализмом и федерализмом вышла на первый план, приобретая форму вопроса о характере будущей федерации. В результате сложного и противоречивого развития 1991;1993 гг. для России был реализован компромиссный вариант, в котором переплелись принципы конституционной и договорной федерации. Такое решение во многом предопределило политический и экономический асимметризм федеративного устройства России, что наложило свой отпечаток на развитие федеративных отношений и системы регионального управления.

В российской науке и практике под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Регион представляет собой целостную систему жизнедеятельности, особенностью функционирования которой в случае неблагоприятных обстоятельств является невозможность нормального воспроизводства экономических, демографических и природных процессов. Насущные проблемы жизнеобеспечения населения решаются в субъектах федерации, органы управления субъектов несут основную ответственность перед населением и федеративным центром за положение в регионе. Для нормальной жизнедеятельности субъект федерации как региональное звено единой системы федеративного государства (в отличие от звеньев более низкого уровня — города, района и т. д.) обладает всеми необходимыми полномочиями в экономической, финансовой, правовой сферах. Все это усиливает роль регионального управления в общей системе государственного управления. Поскольку через регионы осуществляется руководство государством в целом, региональное управление выступает проводником общероссийских интересов с учетом региональной специфики.

Региональное управление в настоящее время наиболее четкие научные, правовые и организационные очертания получило в административных границах субъектов Российской Федерации. Под региональным управлением понимают государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в административно-территориальных границах всеми подведомственными отраслями и сферами, входящими в их компетенцию, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений. Региональное управление отождествляется с управлением в границах территорий субъектов Российской Федерации, т. е. территорий республик, краев, областей, автономных округов и области, городов федерального значения. Такое понимание территориального управления является базовым. При этом следует учитывать, что правовое, организационное, финансово-организационное обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориальную основу в административных границах субъектов Российской Федерации. Главной целью регионального управления является повышение степени удовлетворения социально-экономических потребностей населения, проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного развития. Обоснованный с точки зрения способности региональной власти осуществлять свои функции уровень хозяйственно-экономической самостоятельности региона влияет на эффективность регионального управления. По мере приобретения регионами реальной самостоятельности (обособления хозяйственных и финансовых структур, децентрализации управления) формируется новая, собственно региональная сфера интересов и ответственности. К наиболее значимым региональным интересам относятся:

• а) соответствие уровня и образа жизни населения государственным и иным стандартам;
• б) наличие бюджетно-финансовых и прочих материальных источников (собственности и др.);
• в) потенциальные возможности для использования имеющихся ресурсов, мест приложения труда, интеллекта;
• г) наличие инфраструктуры для развития внутрии межрегиональных связей;
• д) природоресурсный и экологический потенциал региона;
• е) стабильность общественно-политической и национально-этнической ситуации.

С учетом региональных интересов формируются и активизируются цели, задачи и система регионального управления.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает разработку конкретных общегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост регионального социально-экономического развития. Все это также влияет на систему органов управления, на их структуру, состав функций и полномочия.

Управление в границах территорий субъектов Российской Федерации осуществляется в пределах общегосударственного управления, имея свою организационно-правовую самостоятельность и значение. Если общегосударственное управление увязывать с региональными интересами, то оно также является региональным в том смысле, что распространяется на территории либо всех субъектов Российской Федерации, либо конкретного региона. Это означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на уровне общегосударственного управления.

Регионы, являясь едиными комплексами жизнедеятельности, отличаются природно-географическими, демографическими, национальными особенностями, многие из них узкоспециализированы в тех или иных сферах деятельности. Все это обязательно отражается на организационной системе и функционировании исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. При организации федеральных органов исполнительной власти учет этих особенностей и организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями реализуется в различных формах: создание органов, специализирующихся на общих (Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики) или конкретных направлениях связей (Госкомитет по рыболовству, Федеральная служба специального строительства); образование для этих целей подразделений в составе заинтересованных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из представителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласованных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органами регионов.

Учет региональных интересов в деятельности органов управления разных уровней, укрепление самостоятельности регионов являются базовыми принципами построения системы государственного управления в целом. Между тем необоснованное увлечение использованием этих принципов в реальной деятельности органов управления разных уровней может привести к развитию симптомов таких явлений, как региональная автаркизация и региональный монополизм. Региональная автаркизация — это стремление отдельных регионов (прежде всего экономически развитых) приобрести экономическую, а затем, как правило, политическую независимость. В основе этого лежит идеология экономического сепаратизма, проявляющегося в том, что региональные власти, не считаясь с требованиями федерального законодательства, игнорируют законодательно установленный налоговый, финансовый, лицензионный, экспортно-импортный механизмы. Региональный монополизм — это попытки решения внерыночными методами проблемы кризисного социально-экономического положения в регионе. Среди таких методов могут быть запреты на межрегиональное перемещение товарных масс или капиталов, которые искусственно продуцируют монопольное положение отдельных региональных производителей. Учитывая, что развитие таких явлений может иметь опасные последствия для государства в целом, необходимо выбрать сбалансированный, взвешенный, экономически и организационно обоснованный подход в учете федеральных и региональных интересов при осуществлении регионального управления, как федеральными органами, так и органами субъектов федерации.

Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являясь органами общей компетенции, учитывают федеральные и региональные интересы в осуществлении межотраслевого и отраслевого управления. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по организации и руководству всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизированы, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

Важная роль по руководству отраслями и сферами управления в общероссийском масштабе отводится Правительству РФ. Организационное и юридическое обеспечение региональных интересов в деятельности Правительства РФ достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления; принимает по вопросам своей компетенции нормативные акты, обязательные для исполнения на всей территории государства. Председателю Правительства России по определенным вопросам подчинены главы администраций субъектов Российской Федерации, на него возложен контроль за осуществлением полномочий главы администрации региона в целях обеспечения полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов федерации осуществляют координирующую деятельность непосредственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и межотраслевого управления. Свою деятельность по осуществлению регионального управления эти органы осуществляют с учетом: а) взаимоотношений региона и федерации; б) взаимоотношений региональных органов и органов местного самоуправления; в) обеспечения комплексного развития региона как единой системы. Органы исполнительной власти общей компетенции любого уровня осуществляют свои полномочия также и в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами.

Таким образом, система регионального управления функционирует на основе общих для федеральных и региональных органов целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность региона, выраженных обычно в правовых формах, и включает: а) систему государственных органов (федеральных и региональных); б) систему государственной службы; в) совокупность реализуемых государственными органами функций и используемый комплекс методов, средств и ресурсов; г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами управления, а также необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. д. Решение вопроса формирования системы органов регионального управления субъектов федерации требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удаленности от центра и т. д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Между тем есть сферы управления, которые одинаково важны для всех субъектов федерации. Среди них выделяют управление:

• * политической жизнью;
• * сферой материального производства;
• * финансово-кредитным комплексом;
• * потребительским рынком;
• * социально-бюджетным комплексом;
• * использованием природных ресурсов;
• * общественной безопасностью;
• * информационной средой.

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных интересов в деятельности государственных органов, определяющие общие контуры региональной политики, ее цели и задачи, представлены в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г. В нем под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти (федеральных и региональных) по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

• — обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
• — обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
• — выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
• — предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
• — приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• — максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
• — становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Среди важнейших положений региональной политики в Российской Федерации;
• — децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти;
• — обеспечение действия принципа равноправия субъектов федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов федерации, соблюдения прав и интересов субъектов федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти.

Эти меры призваны способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, обеспечению стабильности развития и укреплению единства России.

Региональная политика как со стороны регионов, так и со стороны федерального центра реализуется преимущественно путем активного проведения: а) региональной экономической политики; б) региональной социальной политики; в) национальной политики.

Экономическую основу деятельности органов субъекта федерации составляет собственность субъекта федерации, а финансовую — бюджет субъекта федерации.

После распада Советского Союза утратили свое значение административно-командная система хозяйствования и бывшая государственная (общенародная) собственность СССР. Перед Российской Федерацией встала проблема формирования новой системы институтов собственности как экономической основы федеративных отношений.

Перед федеративными государствами, имевшими отличную от социалистической систему отношений собственности и устойчивую систему налогообложения, данная проблема никогда не стояла так остро, как перед Россией. В них (с большим или меньшим успехом) применяются принципы бюджетного федерализма, в то время как Россия находится в самом начале пути по формированию экономического механизма федеративных отношений.

Современное российское законодательство и практика по вопросам института собственности обладают некоторыми особенностями. Во-первых, в законодательстве России отсутствуют единые критерии отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъекта федерации. Во-вторых, разграничение государственной собственности предполагает два часто несовпадающих процесса: разграничение владения имуществом и разграничение полномочий по управлению имуществом. Разграничение владения имуществом интенсивно проходило в 1991;1995 гг. и к настоящему моменту почти завершено. Поэтому в настоящее время в России в основном идет процесс разграничения полномочий по управлению и распоряжению собственностью.

В Гражданском кодексе РФ государственная собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации и субъектам федерации. Это определение отражает лишь одну сторону проблемы — кому принадлежит правомочие владения имуществом. Однако для государства наиболее важными являются полномочия по управлению и распоряжению. Некоторые объекты собственности могут находиться, например, в собственности Российской Федерации, но управление ими осуществляться совместно. К такому имуществу применяется понятие «собственность, находящаяся в совместном ведении федерации и ее субъекта», поскольку наиболее важно знать кто этим имуществом управляет.

При определении понятия разграничения государственной собственности следует говорить о трех аспектах его проявления: о разграничении предметов ведения, связанных с государственной собственностью, о разграничении полномочий по управлению имуществом и о разграничении самого имущества.

Разграничение предметов ведения осуществляется на основе Конституции РФ и Федеративного договора. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к федеральному ведению, например, относятся: денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; оборона и безопасность; метеорологическая служба; стандарты, эталоны; федеральная государственная служба и т. д. В соответствии со ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; обеспечение экологической безопасности и т. д. Непосредственно вопрос о разграничении государственной собственности относится к предметам совместного ведения.

Разграничение предметов ведения, как показала практика, осуществляется путем подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации.

Основные полномочия по управлению объектами собственности определяются федеральными законами. До последнего времени таким путем разграничивались полномочия в сфере управления природными ресурсами: землей, недрами, лесами, водными ресурсами, животным миром и т. д. Например, п. 2 ст. 4 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. определяет, что лицензия на пользование участком недр, которая удостоверяет право пользования таким участком, указанным в соглашении о разделе продукции, выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта федерации и федеральным органом управления Государственным фондом недр или его территориальным подразделением. Федеральными законами также регулируется разграничение полномочий по управлению оборонным комплексом, средствами бюджетов и внебюджетных фондов и т. д.

Соглашения о разграничении полномочий между Правительством РФ и высшими органами исполнительной власти субъектов федерации или между конкретными органами государственной власти заключаются на основе договоров и являются их составными частями. В соглашениях проводится разграничение полномочий по управлению отраслями промышленности, сельским хозяйством, социальной сферой, энергетикой, транспортом, связью, природопользованием и т. д.

Объекты, относящиеся к федеральной собственности или собственности субъектов федерации, изначально определялись Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020−1, Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и о порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента РФ № 114-РП от 18 марта 1992 г., Указом Президента «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. РФ № 2144 и другими актами. После того как процесс разграничения собственности в основном закончился, объекты федеральной собственности стали передаваться в собственность субъектов «поштучно». Передача объектов оформляется постановлениями Правительства РФ или решениями высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

На федеральном уровне к органам, в ведении которых находится разграничение государственного имущества, относится Правительство РФ, которое осуществляет управление и распоряжение имуществом через Министерство государственного имущества (ныне — Министерство имущественных отношений) и отраслевые органы исполнительной власти. Подобные органы действуют на уровне субъектов федерации.

Для координации деятельности по разграничению собственности и подготовке решений о передаче имущества в собственность субъектов федерации на федеральном уровне действует ряд комиссий. Это, например, Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции и др.

Существует несколько направлений формирования собственности субъектов федерации, среди которых можно выделить следующие:

• 1) перевод федеральной собственности в собственность субъектов федераций на основе договоренностей с федеральным центром;
• 2) расширение собственности субъектов федерации через решения региональной власти о «национализации» собственности в свою пользу (прецедент — объявление федерального пакета акций КАМАЗа собственностью Татарстана);
• 3) акционирование предприятий с переводом контрольного пакета акций в распоряжение региональных комитетов Мингосимущества РФ. Для этого региональные власти, формально действуя в рамках общероссийской программы приватизации, пытаются осуществить полный контроль над этим процессом на своей территории, часто оказывая прямое давление на руководителей предприятий;
• 4) выкуп субъектами федерации значительных (в основном контрольных) пакетов акций ранее акционированных и приватизированных предприятий, если не остается иного способа предотвратить банкротство и развал социально значимых предприятий (пример — выкуп Правительством Москвы пакета акций завода ЗИЛ). Однако такая тенденция не получает широкого распространения, так как большинство регионов не обладает достаточными ресурсами для осуществления подобных действий;
• 5) формирование собственности субъектов федерации за счет получения пакетов акций или целостных имущественных комплексов предприятий добывающего и энергетического комплекса. При этом следует учитывать целесообразность владения таким имуществом с получением от соответствующих федеральных органов выгодных лицензий, квот и прочих льгот на производство и экспорт производимой продукции;
• 6) создание новых предприятий путем инвестирования средств из бюджета развития субъекта федерации, средств, полученных за счет реализации различных программ заимствования на финансовых рынках.

Финансовой основой деятельности органов власти субъектов федерации является бюджет субъекта федерации. Под последним понимается фонд денежных средств правительства субъекта федерации, его финансовый план на текущий финансовый год. Термин бюджет субъекта федерации употребляется как правило в значении консолидированного бюджета, т. е. бюджета собственно субъекта федерации и бюджетов местных органов власти, расположенных на территории данного субъекта федерации. Доходы бюджета формируются за счет собственных налогов, различных форм разделения федеральных налогов и неналоговых поступлений. К неналоговым поступлениям относятся различные виды доходов от внешнеэкономической деятельности, поступлений из федерального бюджета, займы и кредиты различных видов и т. д.

Основными направлениями расходов бюджета региона являются: народное хозяйство; содержание органов власти и управления субъекта федерации, органов охраны правопорядка, здравоохранения; образование, социальное обеспечение, культура, искусство; финансовая помощь местным. бюджетам, финансовые ссуды.

Бюджеты субъектов федерации являются одним из уровней бюджетной системы государства. В странах с федеративным устройством формой функционирования бюджетной системы является бюджетный федерализм, который базируется на соблюдении таких основных принципов, как: 1) равноправие всех членов федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определенных условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений; 2) разграничение сфер деятельности и ответственности между федеральным центром и членами федерации, т. е. фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня; при этом могут иметь место устанавливаемые законодательно как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и, отсутствие такого права; 3) самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.

В идеальной схеме объем доходных полномочий субъектов федерации полностью адекватен расходным полномочиям, закрепленным за данным Уровнем власти. Однако реальная ситуация в России другая. К настоящему времени на территории Российской Федерации сформировались три группы регионов с качественно различным состоянием экономики и социальной сферы. Важным инструментом преодоления (выравнивания) региональной экономической и социальной асимметрии является основанная на принципах бюджетного федерализма система межбюджетных отношений.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных взаимоотношений в существующем в настоящее время виде в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР). Одновременно продолжают существовать некоторые иные формы финансовой поддержки.

В принципе можно выделить четыре основных направления оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Во-первых, — в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др.

Во-вторых, — через финансирование базовых отраслей народного хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств, (например в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).

В-третьих, — в ходе исполнения различных федеральных программ (особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов федерации).

В-четвертых, — через выделение средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).

Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны быть применены для исправления региональной социально-экономической асимметрии. Важное значение имеют:

• — система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и иных льгот и привилегий, предоставляемых регионам;
• — инвестирование строительства производственных объектов, объектов инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных целевых региональных и отраслевых программ;
• — государственные заказы на производство продукции и оказание услуг предприятиям поддерживаемой территории;
• — товарные интервенции для ценового регулирования рынков;
• — субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских, геологоразведочных работ, проводимых для нужд региона;
• — изменение хозяйственного законодательства в интересах создания более благоприятного климата для предпринимательской деятельности в регионах.

Правовое регулирование отношений государственного управления должно обеспечивать рациональное сочетание, с одной стороны, единообразия и централизации управления, а с другой — дифференциации и децентрализации с учетом особенностей регионов России.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти. Роль и полномочия федеральных органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления ограничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реализация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов Российской Федерации.

Отсутствие единства органов законодательной (представительной) власти выражает особенность федеративных отношений, специфику разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Создание органов законодательной власти субъектов федерации является непременным условием эффективного функционирования субъекта федерации.

Главной задачей органов законодательной власти субъектов федерации является принятие законов, а также осуществление в пределах своих полномочий, непосредственно или через специально созданные органы, контроля за исполнением федерального и регионального законодательства.

Для эффективного функционирования законодательной власти федеративного государства важное значение имеет взаимодействие законодательных органов власти субъектов федерации (как правило, географически близко расположенных), и прежде всего взаимодействие в форме межпарламентского сотрудничества. Так, законодательные органы власти субъектов федерации Северо-западного региона России образовали Северо-западную Парламентскую Ассоциацию как консультативно-совещательный орган в целях выработки согласованных подходов к осуществлению конституционной и экономической реформ. Деятельность такого межрегионального органа позволяет осуществлять обмен нормативными документами для ускорения создания правовой базы всех субъектов Северо-западного региона, проводить согласованную политику на уровне палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Стандартной модели правового обеспечения управления в субъектах Российской Федерации не существует. Общие принципы и начала управления в той или иной мере определены в основных законах (конституциях, уставах) субъектов федерации. Положения конституций и уставов детализируются законами и иными правовыми актами субъектов федерации. Встречаются ситуации, когда статус органов исполнительной власти субъектов федерации не регламентируется нормативными актами. В ряде субъектов федерации отсутствуют законы или иные правовые акты о правительствах, министерствах, ведомствах, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы действуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практическая деятельность тех или иных органов исполнительной власти субъектов федерации во многом определяется их назначением.

Решение вопросов, связанных с формированием системы государственного управления в российских регионах, прямо зависит от создания непротиворечивого регионального законодательства, позволяющего четко определить организацию, функции, полномочия органов власти субъектов федерации. Таким образом, поступательное развитие демократического процесса преобразования России в подлинно федеративное государство делает проблему совершенствования правового обеспечения организации государственного управления в регионах особенно актуальной. Значимость определенности в разрешении данных проблем очевидна. От этого, несомненно, зависит оптимум единства и дифференциации в установлении правовых основ федерального и регионального управления с точки зрения рациональной организации и эффективного осуществления.