Основные принципы федерализма в Российской Федерации

Введение

Глава 1. Историко-правовой анализ общетеоретических основ федерализма

1.1 Исторические этапы формирования федерализма в России

1.2 Принципы федерализма в современном мире Глава 2. Механизм реализации основных принципов федерализма в РФ

2.1 Особенности федерализма в современной России

2.2 Перспективы развития федеративных отношений Заключение Список использованной литературы

Данная выпускная квалификационная работа выполнена на тему «Основные принципы федерализма в РФ».

Выбор данной темы обусловлен тем, что сложность, многогранность и нарастающая популярность федерации, как формы государственного устройства все больше привлекает внимание как зарубежных, так и отечественных ученых.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что Российская Федерация — довольно молодое федеративное государство, в котором федеративные отношения имеют свои особенности и черты. Развитие Российского федерализма является главнейшей задачей для организации эффективного функционирования государственной власти.

Федерализм — это форма децентрализации государственной власти федеративного государства, предполагающая разграничение компетенции между органами государственной власти России и органами власти субъектов федерации. Субъекты федерации — это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже суды), действующие в соответствии с федеральными законами с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. акад. РАН В. С. Нерсесянца. М.: Норма. 2004. С. 117.

Вместе с постоянной эволюцией федерализма видоизменяются и его принципы, хотя базовые характеристики, заложенные в Конституции РФ, остаются неизменными. Эти изменения дают возможность ученым и политикам формировать проблемы и находить новые перспективы развития федеративных отношений в России.

Исследование эволюции федеративных отношений показывает, что путь, который прошла страна, был необходимым периодом в становлении России как федеративного государства.

Пример России является наиболее удачным для изучения процесса эволюции федеративного государства, выявления оптимальных путей формирования и совершенствования федеративных отношений, так как Россия имеет опыт реального строительства федеративного государства, ее федеративное устройство обусловлено историческими, политическими, экономическими и иными особенностями.

Российский федерализм уникален, в его основе лежат и национальный и административно-территориальный принципы построения государства, это является отражением многообразия национального состава и исторического развития нашей страны. Федеративное устройство РФ определяет стабильность в политической, экономической, социальной сферах жизни государства.

Целью работы является комплексное исследование основополагающих принципов федерализма и анализ механизма их реализации на современном этапе развития федерализма.

Исходя из цели работы, можно выделить следующие задачи:

1. исследовать исторические этапы формирования федерализма в России,

2. исследовать принципы федерализма на примере наиболее развитых стран;

3. исследовать особенности федерализма в современной России;

4. исследовать перспективы развития федеративных отношений.

Объектом исследования являются общественные отношения, образующие в своей совокупности механизм реализации принципов российского федерализма на современном этапе развития РФ.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, государственные и общественные институты, участвующие в механизме реализации принципов российского федерализма.

Научная разработанность темы. Развитию и становлению федеративных отношений, исследованию российского федерализма посвящены работы Р. Г. Абдулатипова, С. С. Алексеева, Н. Н. Арзамаскина, Л. Ф. Болтенковой, А. Б. Венгерова, М.В. Глигич-Золоторевой, Н. М. Добрынина, Д. Л. Златопольского, Л. М. Карапетяна.

Данная работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя по два параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Во введении раскрывается общая характеристика работы.

Первая глава называется «Историко-правовой анализ общетеоретических основ федерализма» и состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассмотрены предпосылки возникновения федерализма в России, его становление и основные этапы его развития в советский и постсоветский периоды, а также этапы развития так называемого, «нового федерализма». Во втором параграфе исследованы основные принципы федерализма в России, произведен сравнительный анализ основных принципов России и США, России и ФРГ.

Вторая глава называется «Механизм реализации основных принципов федерализма в РФ» и состоит из двух параграфов. В первом параграфе исследованы особенности реализации федерализма на современном этапе развития России, названы некоторые проблемы развития федеративных отношений. Во втором параграфе поставлены основные проблемы развития федеративных отношений в современной России и предложены наиболее оптимальные пути их развития.

В заключении сделаны основные выводы по работе.

Теоретической основой работы являются труды Авакьяна С. А., Арзамаскина Н. Н., Бурбиной Ю. В., Загоровской Т. В., Заметиной Т. В, Родионова А. И. и др.

Глава 1. Историко-правовой анализ общетеоретических основ федерализма

1.1 Исторические этапы формирования федерализма в России

Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складываются система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Демидов А. И. Основы политологии: Учебное пособие. М.: ЮНИТИ. 1998. С. 50. Это и есть государственное устройство. Существуют следующие формы государственных устройств — унитарное и федеративное.

Унитарное государство не имеет в своей территориальной структуре других государств. Унитарное государство делится на административно-территориальные единицы, не наделяемые особым правовым статусом.

Для унитарных государств характерно наличие следующих основных признаков:

— единая конституция;

— единая система высших органов государственной власти (глава государства, парламент, правительство, судебная система);

— единое гражданство;

— единая система права;

— территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие какой-либо политической самостоятельностью Бахлов И. В. Современное федеративное государство. СПб.: Град Петров. 2004. C. 18.

Федеративное устройство — способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой. В отличие от административно-территориального устройства (деления), присущего унитарным государствам, федеративное устройство имеет в своей основе гораздо более усложнённые взаимоотношения, и связано это в первую очередь со сложным механизмом взаимодействия различных частей федерации. Единицами территориального деления являются субъекты федерации, наименования которых могут быть различным: штаты, республики, края, земли, области и иные Ковешников Е. М. Конституционное право РФ. М.: Юристъ. 2001. С. 109.

Основой федеративного устройства государств является национально-территориальный или территориальный принцип, что способствует разрешению национального вопроса. В первом случае федерация образуется из самостоятельных государств, преимущественно на договорной основе, во втором — субъектами федерации выступают государственные образования, образованные по территориальному признаку Тепс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб: Юридический Центр Пресс. 2002. С. 17.

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют симметричные и асимметричные федерации. В первых субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), во-вторых — конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия) Бахлов И. В. Указ. соч. С. 86.

Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия как федерация не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации. Хабриева Т. Я. Парламентское право России. М.: Юристъ. 2003. С. 117 — 118.

Территориальная форма государственного устройства России в своем развитии прошла несколько этапов.

Российское государство исторически складывалось путем объединения территорий в централизованное государство. Объединить множество различных территорий, обладающих своими культурными традициями, своей экономикой, возможно было, только путем подчинения, что и стало главной политической задачей князей, царей, а в последующем и императоров Якунин В. Ю. Централизм в РФ. СПб.: Манускрипт. 1995. С. 23.

Особое влияние на становление федерализма в России оказывали национальный, крестьянский и геополитический вопросы.

Крестьянский вопрос — это попытки государства создать и закрепить наиболее выгодный способ хозяйствования на земле Родионов А. И.: Исторические вехи развития федерализма в России в рамках формирования российской государственности//История государства и права. 2008, № 4. С. 22. Крестьянская община служила опорой тоталитарного режима государства. Реформа Столыпина, освобождающая крестьян от крепостной зависимости, дала возможность установить либеральный политический режим в России. Однако, впоследствии советские власти, воссоздав общественно-коллективный способ хозяйствования, привели Россию к становлению тоталитарного режима.

Национальный вопрос прочно связан с геополитическим.

Начальная геополитика Руси строилась путем освоения новых территорий и урочищ. Впоследствии с образованием племенных союзов геополитика стала захватнической. Именно этим и объясняется многонациональность России.

Обширность территории и разнохарактерность славянских племен создавали немало трудностей для того, чтобы сплотить их в единое централизованное государство. Монгольское нашествие и последующая борьба за независимость окончательно определили исторический путь России как централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов с востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход к морю, а, следовательно, и возможность активизации внешней торговли, России было необходимо постоянно поддерживать высокий уровень мобилизационной готовности. Этого можно было в те времена добиться только очень жесткой централизацией и концентрацией власти Викторов А. Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация.1998. № 3. с 32. Задолго до Макиавелли московский князь Иван Калита на практике показал, что для достижения государственных целей не существует моральных и религиозных преград. Лесть и обман, вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с помощью иноземных военных отрядов — все было использовано для того, чтобы уничтожить соперников, задавить всякие попытки региональной самостоятельности. Последним кровавым аккордом в этой борьбе была акция Ивана IV против Великого Новгорода. С падением Новгорода и Пскова ликвидируется последняя возможность децентрализации, а, следовательно, и более пропорционального развития всех российских регионов, отличающихся своей спецификой и разнообразием условий.

Расширение Российской империи шло в рамках унитарного централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные к России, по большей части были населены народами, у которых государственность как таковая еще не сложилась. Что касается западных территорий, Польши и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате присоединения к России не менялось, но их юридический статус не позволяет рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации. В таком же положении находились народы Прибалтики и Кавказа. Викторов А. Н. Из истории российского федерализма// Российская Федерация.1998. № 3. с. 45.

В плане политического устройства России идеи федерализма возникают в начале XIX века. В связи с надеждами передовых представителей российского общества на серьезность либеральных намерений Александра I член союза русских рыцарей граф М.А. Дмитриев-Мамонов предлагал проект разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц.

Представители Северного тайного общества декабристов также видели будущее России как правовое государство, построенное по федеративному принципу. В обоих проектах Конституции Никиты Муравьева содержался подробный план федеративного устройства России.

Федеративные идеи содержались в программе возникшего в конце 40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства», преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения их в единый союз, развития славянской культуры и славянских языков. Какого-либо серьезного политического влияния это общество не имело.

На Пражском съезде славян в 1848 г. М. Бакунин выдвинул идею федерации славянских народов. Все славянские народы он предлагал объединить в общий союз во главе с центральным славянским советом, которому принадлежала бы высшая политическая и судебная власть. По мере развития своих анархистских идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин, призванному заменить современные государства. Федеративный принцип М. Бакунин рассматривал как панацею от могущества грозной централизации, способной задавить свободу Бакунин М. А. Государственность и анархия. М.:ЭКСМО-ПРЕСС, 2001. С.124−125.

Высоко ценил идею федерализма А. Герцен. Убежденный противник российского самодержавия, он признавал право на отделение и самобытность не только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири.

Взгляды Бакунина и Герцена оказали сильное влияние на всю радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты «Народное Дело», в которой содержалось требование «полной воли для всех народов, ныне угнетенных империей», на политическую линию газеты П. Лаврова «Вперед», группы «Общины», организаций «Черный передел», «Народная Воля» и др.

Эти идеи в том виде, как предлагали их авторы, так и остались политическими утопиями, но уже через несколько десятилетий Россия стала, хотя и формально, федеративным государством.

Российская империя являлась унитарным государством Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Гардарика, 2003. С. 12.. Возникшая в результате победы Октябрьской революции Российская Советская Республика также являлась унитарным государством. Однако многонациональность России и провозглашение советской властью права наций на самоопределение активизировали тенденцию к распаду России, возникшую еще до Октября, когда усилилось национально-освободительное движение народов. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г., провозгласила Россию федерацией Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Гардарика, 2003.С. 14. Подчеркивалось стремление «создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России» Иванов В. Н., Яровой О. Я. Российский федерализм: становление и развитие. М.: Спутник+. 2006. С. 39.

Вскоре после Съезда началось практически формирование Российской Федерации, государственное строительство ее составных частей. Принятая в июле 1918 г. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики закрепила федеративный принцип организации государственного единства РСФСР.

В первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии — трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии — автономная область. К концу 1922 г. основная масса народов России завершила создание своей автономии. Все эти автономии, образовавшиеся после принятия Конституции, формировались на основе законов центральной власти. После издания общероссийского закона о провозглашении автономии созывались учредительные съезды Советов автономных единиц, на которых акт провозглашения автономии реализовывался.

Высшей формой автономии была автономная республика, которая являлась государством, имеющим свой государственный механизм, свою конституцию (или закон, выполняющий ее функции).

Наряду с внутренним развитием Российской Федерации в 1917;1922 годах возникают и развиваются ее связи с другими независимыми республиками, образовавшимися в это время.

Вступление РСФСР в состав Союза ССР совпало с завершением становления самой Российской Федерации. С 1923 г. начинается новый этап в развитии формы государственного единства Республики Бессонова В. В. Эволюция института федерализма в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 37. Он, прежде всего, характеризуется изменением форм автономии. Национальные округа как новая форма автономии являлись особенностью лишь Российской Федерации. Ни в одной другой союзной республике они не создавались.

В этот же период можно отметить и переход многих народов России к более высоким формам государственности. Первым шагом в этом направлении стало преобразование округов Горской АССР в автономные области, начавшееся в 1921 г.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие 21 января 1937 г. новой Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей, которые перечислялись в Конституции. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области. После принятия Конституции РСФСР 1937 г. во всех автономных республиках были приняты конституции этих республик Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2007. С. 193.

В годы Великой Отечественной войны существующий тоталитарный режим предпринял ряд репрессивных мер по отношению к целым народам, населяющим Российскую Федерацию, некоторые из которых были обвинены в сотрудничестве с немецко-фашистскими захватчиками (Калмыкия, Чечня и т. д.)

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и ее право свободного выхода из СССР. В соответствии с Конституцией в составе Российской Федерации находились 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов (так стали называться бывшие национальные округа), которые были перечислены в ней поименно Мальгасов М. А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права. 2007. № 6. С. 20.

Однако необходимо признать, что идеи федерализма в рамках РСФСР и СССР очень часто были лишь декларативными, фактически государство управлялось из центра и характеризовалась строгой иерархией органов управления.

Распад СССР привел к развитию сепаратистских настроений в национально-государственных образованиях, входящих в состав РФ. На IV Съезде народных депутатов России была призвана необходимость повысить правовой статус всех автономных республик, исключив из их наименования слово «автономия», следствием чего явилось установление нового официального названия этих республик — «республики в составе РСФСР» Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3. С. 64.

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора. Федеративный договор — совокупное название трех договоров, заключенных между Российской Федерацией в лице ее президента и органами государственной власти субъектов РФ в лице их высших должностных лиц или глав администраций.

Первый из договоров касался разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации Федеративный договор. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31.03. 1992 г. Федеративный договор: Документы. Комментарий. М.: Республика. 1994. С. 12. Он установил предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения, закрепил неизменность территории и статуса республики без ее согласия. Республики были признаны самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, земля и ее недра объявлялись достоянием народов, проживающих на территории республик. В отдельно принятом Протоколе к этому Договору республики заявили о необходимости обеспечить предоставление не менее 50% мест в одной из палат Парламента РФ представителям республик, автономных областей и автономных округов. Договор был подписан представителями 19 республик.

Второй Договор — о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга — включал аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государственных образований. В Протоколе к Договору края, области и другие субъекты РФ просили Верховный Совет РФ расширить их права по ряду вопросов.

Третий Договор устанавливал разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. Договором признается суверенный характер республик в составе РФ. Субъектами РФ наряду с республиками признаны края, области, автономные области и автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, во многом расширены права всех субъектов РФ, подробно разграничены предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. 10 апреля 1992 г. Федеративный договор включен в качестве составной части в Конституцию. На IV Съезде народных депутатов 21 апреля 1992 г. официальное название страны вместо Российской Советской Федеративной Социалистической Республики было изменено на «Российская Федерация — Россия».

В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о том, что подписание Договора ознаменовало переход России из унитарного государства в федеративное. Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М.: 1996. С. 11. Другая точка зрения заключается в том, что и до Договора Россия являлась федеративным государством, с его же принятием изменилась природа федерации, произошло преобразование федерации, основанной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации.

По мнению И. А. Конюховой, Договор лишь заложил тенденцию федерализации России. Один из основных аргументов, приводимых И. А. Конюховой, заключается в том, что не все составные части России, подписавшие Договор, получили статус субъектов Российской Федерации Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец Формула права. М.: 2004. С. 214.

Начиная с 1990;х гг., федеративные отношения постоянно видоизменялись. Российский федерализм, его принципы, политико-правовые основы и методы реализации неоднократно подвергались жесткой критике сторонниками унитарного государства и централизации. Совокупность таких государственно-правовых действий в 2000;2005 гг. получила название административной (федеральной) реформы. Серьезные преобразования основ российского федерализма привели к появлению широкого спектра взглядов — от полной и безоговорочной поддержки до негативного и критического отношения. Острая полемика о развитии федерализма в России всегда имела место, как в политических, так и в научных кругах.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., в ст. 1 провозгласила, что Российская Федерация — Россия — есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. По форме правления Россия президентская республика с элементами парламентской республикиСт. 1 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 5. Конституция РФ наделяет Президента значительными полномочиями. Президент — глава государства, верховный главнокомандующий, гарант Конституции, определяет основные направления внешней и внутренней политики, назначает с согласия Государственной Думы Председателя правительства, по предложению последнего — министров, возглавляет Совет Безопасности, вводит военное положение, при определенных условиях распускает Государственную Думу и прочее. Высшим представительным и законодательным органом является Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

По форме государственного устройства Россия — федерация договорно-конституционная, ассиметричная, построенная по национальному (республики) и территориальному (края и области) признаку. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — равноправных субъектов РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство Болтенкова Л. Ф. Ассиметричная федерация: реальность для российского федерализма // Регионология. 1997. № 1 (18). С. 8.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ Ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. В ст. 65 главы «Федеративное устройство» Конституция РФ установила, что в составе РФ находятся 89 субъектов (в настоящее время в РФ существует 83 субъекта). Конституция РФ 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Она закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, то есть их выход из состава РФ, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов — с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция закрепила равенство всех субъектов Федерации, провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.

Арзамаскин Н.Н. выделяет следующие этапы развития так называемого «нового федерализма» в России:

1 этап — с 1991 года по 1993 год.

2 этап — с 1993 года по 1997 год.

3 этап — с 1997 года по настоящее время.

На первом этапе складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. К данному этапу относится переворот в общественной идеологии, который направлен на максимальный учет национальных интересов российского общества в целом и составляющих его народов, создание условий для их свободного национально-культурного развития, языка, традиций и т. д. Данный этап проявился в перераспределении полномочий и предметов ведения между центром и субъектами РФ Арзамаскин Н. Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. № 4. С. 16.

Начало второму этапу положило принятие Конституции РФ в 1993 году. В данный период времени были реализованы важнейшие отношения между государствами — субъектами РФ и населениями данных территорий. Благодаря этому достигался баланс между центром и субъектами, разграничение полномочий осуществлялось исходя из интересов центра и субъектов, что представляется наиболее разумным.

Третий этап характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства России.

Целью данного этапа является создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование Арзамаскин Н. Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. № 4. С. 17.

Беленко Н.М. выделяет следующие этапы становления и развития федерализма:

1-й этап (1990;1995 гг.) является переходным от советской государственности к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления. Это период транзита от советской системы к правовым нормам и институтам Российской Федерации. Несущими политико-правовыми конструкциями этого периода стали Федеративный договор (1992г.) и принятая в декабре 1993 г. новая Конституция РФ. По совокупности черт данный период определяется как политико-трансформационный Беленко Н. М. Становление и развитие федеративных отношений в России (90-е гг. ХХ — начало ХХI вв.). Автореф. дис. докт. ист.наук. М., 2006. С. 16.

2-й этап (1995;2000 гг.) характеризуется конституционно-договорным развитием федеративных отношений. В этот период имел место процесс углубления суверенизации республик-субъектов РФ и регионализации страны в период возрастания проблем, вытекающих из самой природы федерации (конституционно-договорный). В конституционно-договорный период обострилась политическая ситуация, вытекающая из федеративно-конфедеративного дуализма. Усиливалось противостояние между сторонниками конституционного пути дальнейшего развития и приверженцами договорной практики, продолжалась так называемая «суверенизация» отдельных республик-субъектов РФ, все более весомой становилась конфедеративная составляющая в политическом процессе. Совокупность этих двух противоречивых компонентов в политико-правовой сфере государственного развития и позволяет определить этот период как конституционно-договорный Беленко Н. М. Указ. соч. С. 19.

3-й этап (2000;2005 гг.) отмечен проведением административной реформы в целях укрепления российской государственности, формированием властной вертикали, законодательным разграничением компетенции властей и обеспечением правовой базы российского федерализма. Этот период имеет свои ярко выраженные черты. С 2000 г. президентской властью в целях консолидации, сохранения единства и целостности государства реализовывался проект создания новых институциональных механизмов, направленных на усиление роли федерального Центра и повышение уровня контроля за деятельностью регионов. Через создание структуры семи федеральных округов и института представителей Президента РФ в федеральных округах была укреплена исполнительная вертикаль власти. 27 июня 2000 г. принято Постановление Конституционного Суда РФ о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Таким образом, продекларированный в конституциях ряда республик-субъектов РФ суверенитет оказался «вне закона». Период, начавшийся в 2000 г., можно определить как стабилизационный Беленко Н. М. Указ .соч. С. 22.

В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города федерального значения: Москва и Санкт-Петербург). При этом население республик, автономных образований имеет многонациональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представители многих наций и народностей (хотя в них, в основном, сосредоточено русское население). В современном федеративном устройстве России получает развитие территориальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъектов федерации представляют собой существенные характеристики федеративного устройства России Добрынин Н. М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука. 2005. С. 307.

Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере стала соблюдаться в федеральном законодательстве, конституционном и уставном законотворчестве субъектов РФ, развивающемся после принятия новой Конституции. Эта тенденция ещё более усилилась в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Положения этих договоров в значительной мере составили альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешённость проблемы «разорванности» конституционного пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становился неизбежным. Первые же результаты адаптации и реализации конституционных положений стали говорить о необходимости совершенствования конституционно-правовых основ российского федерализма, создании дополнительных гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации.

1.2 Принципы федерализма в современном мире

Федерализм выступает одной из ведущих основ конституционного строя России, допускает сочетание принципов централизации и децентрализации в условиях разнообразия субъектов РФ Заметина Т. В. Принципы российского федерализма и императивные нормы международного права: вопросы соотношения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 36.

Черты, определяющие сущность российского федерализма определяются его принципами.

В настоящее время не существует общего подхода к определению принципов федерализма, в связи с тем, что они в непосредственном виде в законодательстве не зафиксированы. Перечень принципов Российского федерализма не является исчерпывающим. Для толкования принципов федерализма открыт весьма широкой простор, что является нецелесообразным, так как существует опасность того, что их смысл будет изменен или утрачен. Различные авторы помимо вытекающих из Конституции РФ принципов, предлагают свои варианты.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничений предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ П. 3 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6.

1. Верховенство Конституции и федеральных законов В соответствии с Конституцией РФ, «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» П. 2 ст.4 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 6.

Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории РФ обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. Причем понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т. е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. В. Лазарева. М.: АкадемКнига. 2003. С. 10.

Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если же противоречие обнаруживается, то применяется норма Конституции РФ или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 693.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации П. 1 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27.

Конституция РФ устанавливает гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, а также законов и иных актов субъектов Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон П. 5 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28.

Из данного положения вытекают два практических последствия.

Во-первых, любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как согласно Конституции в этом случае действует федеральный закон.

Во-вторых, приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации; актам федеральных органов — Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также изданы в Российской Федерации.

Из данной формулы вытекает то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам П. 3 ст. 90 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 33.

Конституция РФ устанавливает важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации П. 6 ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л.2010. С. 28.

Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних российских конституций. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует положение о том, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, обладают всей полнотой государственной власти Постатейный комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: АкадемКнига. 2006. С. 65.

Разумеется, и по этим вопросам возможны споры о компетенции в Конституционном Суде Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, указанных в ч. 4 ст. 76 Конституции Конституционное право России / Под ред. Н. А. Михалевой. М., 2006. С. 695.

Следует также добавить, что индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон.

2. Равноправие субъектов федерации Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации П. 1 ст. 5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6.

Это равноправие также состоит в предоставлении всем субъектам РФ права принятия законов Ст. 76 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 27.

Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов всего многонационального народа России.

Если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего исторически сложившегося государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений, то защита будет невозможна Конституционное право России: Учебник / Под ред. Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина. М.: Проспект. 2008. С. 482.

Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность.

Равноправие субъектов Российской Федерации состоит также в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 5.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти) П. 2 ст.95 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 35.

В то же время между субъектами Федерации имеются определенные различия в государственной организации субъектов, в частности:

1) Республика является государством в составе Федерации П. 2 ст.5 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6. Она обладает всей полнотой государственной власти на своей территории кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе РФ.

2) За республиками закреплено право на принятие Конституций, в то время как остальные субъекты Федерации принимают Уставы.

3) Республики в составе РФ самостоятельно определяют систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики. Помимо этого республики имеют право на именование своих органов государственной власти — высшими. Так, каждая республика имеет свой законодательный (представительный) орган — Парламент; главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое Правительство; Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд.

4) Только республики наделены правом устанавливать свои государственные языки П. 2 ст. 68 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 23. Централизованно регламентировать эти вопросы — значит вторгаться, вмешиваться в их внутренние национальные дела.

Конституционный статус субъектов Российской Федерации не ведет к национальному неравноправию.

Конституции республик в составе Российской Федерации, как правило, подчеркивают национальный характер своей государственности.

3. Государственная целостность Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности.

Российская Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. № 11. С. 174.

Государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единым гражданством Российской Федерации, отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти Ст.ст. 4, 6, 8 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 6−7.

Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение — одной из важнейших его функций.

Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства Конев Ф. Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 23.

О важности территориальной целостности Российского государства говорит сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции РФ.

4. Единство системы государственной власти Закрепляя принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, Конституция РФ в то же время подчеркивает, что федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.:Норма. 2007. С. 203.

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти означает, что Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъекты Федерации, как бы они ни назывались, имеют право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия Валентей С. Д. Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Гардарика. 2007. С. 12. .

РФ состоит из государств, государственно-территориальных и национально-государственных образований, созданных для достижения общих целей с помощью федеральной власти. Это предполагает стремление субъектов РФ к государственному, политическому и социально-экономическому единству, которое выражается в государственной целостности Российской Федерации Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 7. .

Целостность и неприкосновенность территории является одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение — одной из важнейших его функций.

Единство системы государственной власти — одна из гарантий государственной целостности РФ. Единство системы государственной власти выражается в наличие единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Право. 1996. С. 86. .

Единство системы государственной власти выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В Российской Федерации государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы — Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации Ст. 11 Конституции РФ 1993 года. М.: Омега-Л. 2010. С. 8.

Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию РФ и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов РФ обеспечивают единство системы государственной власти в РФ Барциц И. Н. О единстве государственной власти в Российской Федерации // Законодательство. 2001. № 9. С. 20. .

Необходимо отметить, что государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в РФ и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за соблюдение Конституции РФ и законов РФ, за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ.

Единство государственной власти в системе представительных и законодательных органов государственной власти обеспечивается:

— правом участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе; правом участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов РФ; правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ; правом отмены представительными и законодательными органами субъектов Российской Федерации по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию РФ и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.