Последующий контроль за исполнением расходов бюджета

Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы.

Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числе прочего громоздкая структура органов ГФК, не позволяющая оптимизировать контроль за поступлением, расходованием и сохранностью государственных средств.

Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало препятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовой системы. Иными словами, успех реформирования ГФК, эффективность и действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов, а точнее — от совершенствования его организационной структуры. При этом, конечно, не бывает такой структуры, которая бы вообще не имела недостатков, как и не бывает ничего идеального. Важно лишь предпочесть структуру с менее значимыми «слабыми местами» и адекватную нуждам управления экономикой.

В целом же оргструктура ГФК должна быть наиболее оптимальной именно для настоящих условий и достаточно гибкой для возможности ее модификации. Исходя из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви не предполагается образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти. В то же время среди специалистов все чаще раздаются мнения, что как раз образование вертикали контроля — первый шаг на пути решения его проблем.

В современных условиях важно наиболее оптимальное соотношение между элементами централизации и децентрализации в структуре системы органов ГФК. С подобными мнениями согласиться трудно, несмотря на кажущуюся их логичность.

Во-первых, системность государственного контроля не обязательно предполагает жестко вертикальную его структуру, т. е. система как таковая отнюдь не означает некую единую или монолитную многоуровневую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала.

Во-вторых, очевидно, что жесткая вертикальная структура не обеспечит контрольной системе способность гибко и оперативно реагировать на многочисленные проблемы в условиях рыночной экономики.

Осуществлять же ГФК по всему спектру его вопросов какому-то одному, «единому» органу в силу их многочисленности весьма проблематично. Более того, так как в России допускается система относительно самостоятельных органов контроля, образуемых по линии ветвей власти, организация высшего контрольного органа по линии какой-либо ветви власти, осуществляющего руководство всеми иными (в том числе органами иных ветвей власти), вызывает еще и сомнения конституционно-правового характера.

В то же время наблюдается некая скрытая конкуренция между виднейшими контрольными органами. К сожалению, их специалисты вовлечены в эту, по меньшей мере бесплодную (а по большому счету тормозящую развитие ГФК) борьбу ветвей власти и в большей степени заняты взаимной критикой (и при том совершенно необоснованной). Естественно, каждый из представителей контрольных органов склонен считать приоритетным именно свой орган, что вполне логично. Значительное внимание специалистов уделяется, фигурально выражаясь, «перетягиванию каната» в сторону своего контрольного ведомства, т. е. борьбе за высшую ступень иерархической лестницы, а не вопросам совершенствования структуры системы органов ГФК в целом.

В принципе, формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно:

1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства;

2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК;

3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле);

4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах;

5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое — систему органов ГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК;

6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством;

7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т. д.;

8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК.

Решение таких вопросов, как место того или иного органа ГФК в оргструктуре их системы, его функциональная направленность, структура, численность и характеристики кадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядка функциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе при наличии у него децентрализованных отделений), а также особенности структуры взаимоотношений органа с другими оргзвеньями ГФК, зависит от многих факторов, в том числе от цели и задач создания органа, государственного устройства, принципов государственного управления, развития государственных систем и т. д. Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т. е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства. Мы описали несколько упрощенную процедуру формирования организационного обеспечения системы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организации государства (или разработки концепции нового государства). Естественно, в существующих условиях необходимо исходить из уже существующей системы, предпринять попытку ее реформирования и совершенствования. Организационно-структурная основа системы ГФК нам представляется 2-х уровневой:

1-й уровень — «ядро» структуры — включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации;

2-й уровень — «периферия» структуры — все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственных управленческих обязанностей.

Заключение

.

Совершенствование системы контрольных органов Минфина России, осуществляемое в течение почти 200 лет, проводится в целях приближения организационной структуры, уровня и форм взаимодействия с другими органами государственной власти к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач. При этом эффективное проведение данной работы возможно только при комплексном проведении контрольных мероприятий и оптимизации соответствующей правовой базы.

Федеральные органы осуществляющие финансовую политику созданы и существуют, чтобы осуществлять непрерывный контроль за использованием бюджетных средств. Их технологии исполнения бюджета в основном позволяют достаточно эффективно контролировать целевое использование бюджетных средств.

Взаимодействие федеральных органов финансового контроля позволит скоординировать проверки таким образом, что повторные проверки станут невозможны, а наиболее сложные проверки могут проводятся совместно по согласованным программам при четком разделении функций специалистов.

Проанализировав современную систему внутреннего контроля мы пришли к выводу, что реорганизацию ведомственного контроля следует провести следующим образом. На первом этапе ведомственный контрольный орган должен быть административно подчинен главному распорядителю бюджетных ассигнований, а функционально — Министру финансов РФ. Иными словами, соответствующий главный распорядитель бюджетных ассигнований определяет «когда» и «где» использовать контрольный орган, Минфин же с соответствующей профессиональной компетенцией определяет «как» и «что» именно из круга проблем нужно решить. В последствии ведомственный контрольный орган может быть подчинен Минфину России полностью и административно, содержаться за счет ведомства и комплектоваться по численности по общим нормативам, например, исходя из объемов финансирования.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения Российской Федерации, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета или федеральную собственность либо управляют ею, а так же имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Последующий контроль за полнотой и своевременностью перечисления платежей в бюджет и обязательных отчислений в государственные внебюджетные фонды должны осуществлять налоговые органы при проведении комплексных проверок непосредственно в организациях. В связи с чем необходимо значительно сократить штаты в аппаратах государственных внебюджетных фондов, чтобы они не дублировали функции работников налоговых органов.

Счётной палате РФ целесообразно иметь в каждом крупном регионе одного своего представителя (регионального инспектора Счетной палаты Российской Федерации). И для практической помощи работникам Счетной палаты Российской Федерации необходимо в кратчайшие сроки образовать органы парламентского контроля во всех субъектах Российской Федерации.

Отсюда вытекает и другой не менее маловажный фактор повышения эффективности государственного контроля, а именно — координация деятельности всех органов государственного финансового контроля. Ранее эти функции исполняли органы народного контроля, но после их ликвидации и до образования Счетной палаты Российской Федерации никто не имел таких полномочий, утвержденных законодательно.

Поэтому Счетной палате Российской Федерации необходимо шире использовать свои права и привлекать к проводимым ею контрольным мероприятиям другие контролирующие органы. Для этого, правда, надо заранее согласовывать между собой планы контрольно-ревизионной деятельности.

Для этого план работы самой Счетной палаты Российской Федерации на очередной год необходимо принимать поэтапно. При этом сначала нужно согласовать и принять перечень конкретных контрольных мероприятий, которые проводятся совместно с другими органами государственного, финансового контроля. Потом утвердить комплексные ревизии и проверки, которые проводят совместно несколько направлений контроля внутри самой Счетной палаты. Затем утвердить комплексные ревизии и проверки, которые будут проводиться силами одного аудиторского направления. И лишь после этого утвердить план работы Счетной палаты Российской Федерации на год в целом.

Эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности.

Наблюдается в целом уменьшение сумм финансовых злоупотреблений, установленных органами ГФК.

Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.

Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программно-целевой характер должны принимать как исполнение бюджета, так и контроль за его исполнением.

Контроль исполнения бюджета и контроль бюджетных расходов при программно-целевых подходах смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Все это позволит, по нашему мнению, создать, наконец, стройную систему ГФК, уйти от дублирования и создать условия для его подлинной эффективности, а значит и эффективности использования бюджетных средств.

Бюджетный кодекс Российской Федерации: офиц. Текст. — М.: Экзамен, 2011.

Агапцов С. А. Счетная палата Российской Федерации как зеркало бюджетной политики государства. М.: Изд. Дом «Финансовый контроль», 2009.

Васецкий Н.А., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1996−2006). — М.: Издание Госдумы РФ, 2006.

Войтенко Л. В. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля. // Финансовый контроль. 2011. № 1.

Глазунова О.В., Нелюбова Н. Н., Ведомственный контроль в управлении Федерального казначейства// Финансы, № 1/2007.

Гогин А.А. Теоретико-правовые вопросы налоговой ответственности. — Тольятти, 2009.

Емельянов А. С. Правонарушения в сфере налогов и сборов и ответственность за них: сравнительный анализ законодательства о налогах и сборах и законодательства об административных правонарушениях // Налоговый вестник. — 2010. — № 11.

Карасева М.В., Крохина Ю. А. Финансовое право: Краткий учебный курс. — М., 2008.

Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. — М.: Информационно — издательский дом «Филинъ», 2010.

Крохина Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. — 2011. — № 3.

Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. — СПб., 2009.

Романовский М.В. и др. под ред. Романовского М. В., Врублевской М. В., Финансы, денежное обращение и кредит: учебник. — М.: Юрайт-Издат, 2007.

Финансы. Курс лекций./ Миляков Н. В. — Москва, «Инфра-М», 2010 г.

Приложения.

Приложение 1.

Федеральные органы, осуществляющие финансовую деятельность государства.

Приложение 2.

Сравнительный анализ сумм выявленных финансовых злоупотреблений с 2006 по 2010 гг.

Приложение 3.

Результаты ГФК по контролю за средствами, предоставленными на безвозвратной основе (тыс.

руб.).

Период Наименование органа проводившего проверку Количество проверенных организаций (всего) Количество проверенных организаций, допустивших нарушения

Подлежит возместить в доход федерального бюджета

Возмещено (взыскано) в доход федерального бюджета % взыскания средств по материалам проверок Всего в т. ч. Всего в т. ч. Сумма нецелевого использования Сумма штрафных санкций Сумма нецелевого использования Сумма штрафных санкций 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

2007 ФК 58 627 8 766 303 995,9 218 430,8 85 565,1 58 128,0 39 151,0 18 977,0 19,1% Ф.б.надзор 966 040,2 594 495,3 371 544,9 111 734,0 87 271,0 24 463,0 11,6% Совместно 25 362,3 18 733,2 6 629,1 7 961,5 5 731,0 2 229,8 31,4% Всего: 1 295 398,4 831 659,2 463 739,2 177 824,6 132 154,5 45 670,1 13,7%

2008 ФК 46 767 4 533 342 854,0 306 304,0 36 550,0 54 382,0 43 907,0 10 475,0 15,9% Ф.б.надзор 1 190 511,0 1 012 399,0 178 112,0 176 220,0 158 771,0 16 449,0 14,8% Совместно 50 563,0 30 809,0 19 754,0 8 919,0 7 133,0 1 786,0 17,6% Всего: 1 583 928,0 1 349 512,0 234 416,0 239 521,0 210 811,0 28 710,0 15,1%

2009 ФК 38 107 3 625 275 356,0 267 003,0 8 353,0 37 152,0 35 567,0 1 585,0 13,5% Ф.б.надзор 1 920 287,0 1 555 893,0 346 394,0 153 242,0 150 508,0 2 734,0 8,1% Совместно 23 875,0 23 603,0 272,0 6, 699,0 6 465,0 234,0 28,1% Всего: 2 201 518,0 1 846 499,0 355 019,0 197 093,0 192 540,0 4 553,0 9,0%

2010 ФК 28 668 3 146 270 645,0 270 618,0 27,0 71 714,0 71 710,0 5,0 26,5% Ф.б.надзор 1 813 750,0 1 813 683,0 68,0 315 166,0 315 166,0 17,4% Совместно 29 063,0 29 063,0 7 929,0 7 929,0 27,3% Всего: 2 113 458,0 2 113 364,0 95,0 394 809,0 394 805,0 5,0 18,7%.

Финансы. Курс лекций./ Миляков Н. В. — Москва, «Инфра-М», 2002 г. С. 45.

Ковалева А.М., Финансы и кредит: учеб. пособие. — М.: Финансы и статистика, 2006.-С.334.

Парыгина В.А., Тедеев А. А., Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие. — М.: Эксмо, 2005. С. 253.

Финансы, денежное обращение и кредит: учебник/М.В. Романовский и др.; под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. — М.: Юрайт-Издат, 2007.

Бюджетный кодекс Российской Федерации с приложением нормативных документов. — Ростов н/Д.: Феникс, 2006. С. 198−199, ст. 265.

Бюджетный кодекс Российской Федерации с приложением нормативных документов. — Ростов н/Д.: Феникс, 2006. С. 198−199, ст. 265.

Финансы. Курс лекций./ Миляков Н. В. — Москва, «Инфра-М», 2010 г. С. 17.

Карасева М.В., Крохина Ю. А. Финансовое право: Краткий учебный курс. — М., 2008. С. 111.

Официальный сайт Счётной палаты РФ www.ach.gov.ru.

Андрюшин С. А., Дадашев А. З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля// Финансы. 2002. 4. С. 60.

Пансков В. Г. Формирование системы финансового контроля как стратегическая задача государственного строительства // Российский экономический журнал. — 2002 — № 5−6 — С. 16.

Грачева Е.Ю., Хорина Л. Я. Государственный финансовый контроль — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. — С. 121.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ.

Счетная Палата РФ.

Банк России.

Минфин РФ.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

Федеральное казначейство;

ФНС.

13%.

2001 г.

19%.

2007 г.

14%.

2008 г.

20%.

2009 г.

34%.

2010 г.