Антимонопольная политика и промышленная политика: проблемы взаимодействия

Следует заранее примириться с тем, что всякое решение сомнительно, ибо это в порядке вещей, что, избегнув одной неприятности, попадешь в другую.

Никколо Макиавелли

После изучения данной главы студент будет:

знать

¦ почему государственное регулирование рыночных структур не всегда эффективно;

уметь

¦ оценить, в каких случаях требование общественного благосостояния означает снижение активности политики поддержки конкуренции;

владеть

¦ навыками анализа антимонопольной политики и промышленной политики (когда они дополняют друг друга, а в каких случаях между ними возникает конфликт интересов?).

Практическая ситуация для размышления

Среди отечественных автомобилестроителей компания «АвтоВАЗ» занимает лидирующие позиции с ее долей в 50% рынка. Но среди всех продаж автомобилей в России 55% принадлежит иностранным компаниям. Должно ли государство в целях поддержки национальной автомобильной отрасли поощрять доминирование «АвтоВАЗа» — с риском усиления рыночной власти компании? Или же государству целесообразно развивать конкуренцию, в том числе с участием зарубежных фирм, обладающих в целом более сильными рыночными позициями, что может привести к ликвидации отечественного автопрома?

Дилемма государственного регулирования

Проблема соотношения промышленной политики и антимонопольного регулирования находится в центре внимания теоретических дискуссий и вместе с тем занимает значительно место в практике функционирования различных государственных органов. Основная граница мнений проходит по двум взаимоисключающим крайностям: либо признается довлеющая роль промышленной политики в ускорении темпов экономического роста, в то время как антимонопольная политика, создавая дополнительные и зачастую ненужные ограничения рыночной деятельности фирм, оказывает деструктивное воздействие на экономику; либо ключевая роль в стимулировании конкурентных взаимодействий фирм отводится преимущественно конкурентной политике, а промышленная политика, нацеленная на предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам, лишает их тем самым стимулов к увеличению эффективности производства.

Антимонопольное регулирование ведет к выравниванию условий для конкуренции и созданию стимулов для инвестирования, что благоприятствует экономическому росту, но наряду с этим создает препятствия укрупнению производства и капитала, концентрации в отраслях, что ограничивает возможности фирм к экономическому росту.

Промышленная политика, предоставляя участникам рынка особые преимущества, ведет к ускорению экономического роста, с одной стороны, поскольку экономические агенты получают в свое распоряжение требуемые дополнительные ресурсы, и сопровождается снижением заинтересованности хозяйствующих субъектов в повышении эффективности производства из-за наличия у них искусственно созданных монопольных условий деятельности — с другой.

Эти две крайние точки зрения отражают противоречивость и объективные сложности, связанные с достижением оптимального баланса интересов между двумя видами экономического воздействия государства на поведение рыночных агентов. Задача заключается в том, чтобы найти гармоничное сочетание конкурентной и промышленной политик для обеспечения более общих целей устойчивого экономического роста.

Вопрос для размышления

В достижении каких целей государства конфликт между двумя видами политик будет наиболее и наименее острым?

Конкуренция может рассматриваться в качестве решающего фактора развития экономики, который способствует эффективному перераспределению инвестиционных ресурсов между отраслями и сферами деятельности, повышению качества продукции и расширению ее ассортимента, в том числе благодаря внедрению новых видов товаров и услуг, стимулирует снижение производственных затрат, что делает конкуренцию одним из компонентов экономического роста и повышения благосостояния граждан страны. В рыночной экономике конкуренция выполняет ряд значимых функций, таких как: регулирование аллокации ресурсов, мотивация хозяйствующих субъектов, распределение доходов от экономической деятельности, контроль за издержками. В этой связи политика, направленная на развитие конкуренции, приобретает особо важный характер.

Оказание государством поддержки отдельным хозяйствующим субъектам, отдельным отраслям и регионам является важной составной частью государственной экономической политики. В то же время предоставление тех или иных льгот, исключительных прав и привилегий может оказывать существенное влияние на уровень конкуренции и сдерживать необходимые структурные изменения в экономике за счет поддержки неконкурентоспособных и нежизнеспособных производств. Необоснованное предоставление льгот со стороны государства означает нежелательное ограничение действенности конкурентного механизма, ущемление интересов участников рынка, а также создает благоприятную почву для коррупции и растраты экономических ресурсов.

Поэтому по мере развития рыночных отношений и активизации хозяйствующих субъектов всех уровней все более важную роль приобретает согласование разных видов государственного воздействия на экономику.

Для понимания соотношения и областей взаимодействия конкурентной и промышленной политики следует отличать понятие конкуренции — цели конкурентной политики — от понятия конкурентоспособности — цели промышленной политики.

Под конкуренцией понимается «состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» (Федеральный закон «О защите конкуренции»).

Конкурентоспособность товара — «это степень его превосходства, с точки зрения потребителей, над другими товарами аналогичного назначения»^[1].

Достижение превосходства одного товара над другими может сопровождаться как усилением конкуренции между производителями, так и ее ослаблением, созданием монополистических эффектов. Точно так же устранение слабых конкурентов с рынка, поставляющих неконкурентоспособную продукцию, может означать и тенденцию к развитию конкуренции, и тенденцию к монополизации рынка. Поэтому в самих представлениях о целях двух политик содержатся элементы дополняемости и в то же время конфликтности.

Вопрос для размышления

В каких отраслях скорее всего будет проявляться противоречие между конкурентной и промышленной политиками: там, где производятся конкурентоспособные товары, или там, где продукция невысокого качества? Почему?

Важную роль играет правильное понимание терминов, используемых в экономическом анализе. Прежде всего, необходимо провести разграничение между политикой антимонопольного регулирования и конкурентной политикой. Антимонопольная политика понимается как система мер по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности экономических агентов на товарных и финансовых рынках. Монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов может выражаться в злоупотреблении рыночной властью, в антиконкурентных соглашениях между ними, а также в недобросовестной конкуренции.

Понятие конкурентной политики охватывает более широкий спектр проблем. Это в первую очередь меры по поддержке и стимулированию конкуренции, причем не только и не столько ex post, сколько ex ante. Если антимонопольное регулирование по своей природе носит главным образом пассивный характер реагирования на уже сложившуюся ситуацию на рынке, то конкурентная политика наряду с мерами пресечения монополистических действий фирм (и государственных органов) нацелена на активное выявление потенциальных «узких мест» рынков и отраслей, где в силу тех или иных причин конкурентные механизмы могут быть ослаблены и функционировать не в должной мере.

Требует спецификации и понятие «промышленная политика». Как правило, под промышленной политикой понимается узкая категория мероприятий государства по целенаправленному созданию привилегированных условий для определенных отраслей и (или) участников экономического обмена. То есть промышленная политика трактуется как «политика поддержки промышленности». Наряду с этим используется термин «экономическая политика» для описания мероприятий государства по регулированию более широкой сферы отношений (в частности, отношений интеллектуальной собственности, налоговых, экспортно-импортных отношений и др.). С экономической политикой связана в большей степени созидательная роль государства, непосредственная поддержка производящей функции субъектов экономики. Промышленная же политика отражает главным образом перераспределительную роль государства — перераспределение уже созданных результатов деятельности рыночных агентов.

Поскольку конкурентная политика не является нейтральной не только по отношению к узко понимаемой промышленной политике, но и к более широкому направлению государственного регулирования в виде экономической политики, целесообразно трактовать промышленную политику расширительно, как экономическую политику в целом. В последующем изложении промышленная политика и экономическая политика будут рассматриваться как синонимы. Такое широкое понимание промышленной политики как любой деятельности государства, имеющей своим следствием воздействие (перераспределительное и производительное) на экономических агентов рынков, получило большое распространение и в зарубежной практике государственного регулирования.

Важно отметить, что промышленная (или в более широком смысле экономическая) политика включает только те мероприятия и инструменты, которые используются государством сознательно и целенаправленно для изменения структуры экономики. Если какие-то мероприятия оказывают воздействие на структуру экономики, на конкурентный механизм в той или иной отрасли, но не основаны на осознанном стремлении к изменению в данном направлении, то такие меры нельзя рассматривать как часть промышленной политики. Они скорее являются фоном для проведения политики, но не ее частью.

Господствующее в настоящее время представление о соотношении антимонопольного регулирования и промышленной политики исходит из того, что антимонопольная политика включает в себя правила, запрещающие то или иное поведение на рынке как нарушающее принципы добросовестной конкуренции, и инструменты по поддержанию выполнения этих запретов, т. е. носит преимущественно ограничительно-запретительный характер, в то время как промышленная политика представляет собой методы разрешительного и поощрительного характера, нацеленные на развитие какой-либо особой активности фирм.

Вместе с тем у антимонопольного регулирования и у промышленной политики общий объект воздействия — деятельность фирм на рынках — и одинаковые в принципиальном плане механизмы воздействия — создание и изменение правил поведения. Различия между двумя видами политик наблюдаются в том, какие именно правила поведения участников рыночного процесса считать правильными, а какие — трактовать как нарушения, а также какие механизмы использовать для поддержания выполнения выбранных правил.

Нередко высказывается точка зрения на антимонопольную и конкурентную политику (между которыми в данном случае не делается различия) как на часть промышленной политики государства, которая используется в качестве дополнения, а иногда и замены той или иной политики регулирования. Противоречия, возникающие между ними, замечаются и трактуются в качестве неизбежных сложностей при осуществлении на практике государственного регулирования экономики.

Зачастую цель антимонопольной политики трактуется чрезвычайно ограниченно, исключительно как борьба с негативными последствиями монополий. В то же время все более распространенной становится точка зрения на антимонопольную и конкурентную политики как на взаимодополняющие элементы формирования конкурентных структур рынков или даже как на одно и то же.

Трудности поиска баланса интересов двух видов государственного воздействия на экономику связаны еще и с тем, что конкуренция сама по себе может оказывать противоречивое влияние на экономический рост.

С одной стороны, конкуренция создает стимулы у фирм к сокращению издержек производства и распределения товаров, повышению качества продукции, увеличению товарных марок и наименований товаров и внедрению новой продукции, в большей степени отвечающей запросам потребителей. Конкуренция стимулирует фирмы увеличивать часть прибыли, идущей в производство, как в абсолютном, так и в относительном размере, что составляет финансовую основу для экономического роста. Более конкурентная среда означает улучшение инвестиционного климата, привлечение новых капиталов на рынки и повышение заинтересованности в росте как таковом.

С другой стороны, стимулирующая роль конкуренции может смениться деструктивной. Несмотря на то, что конкуренция поощряет сильных и отметает слабых, тем самым ускоряя экономический рост, высокая конкуренция не всегда означает благоприятную среду для роста. Слишком сильное соперничество фирм может оказать деструктивное воздействие на стимулы и возможности фирм к инвестиционной деятельности. Например, снижение цен (или их более медленный рост), достигаемое и провозглашаемое в качестве одного из важнейших результатов конкуренции, трактуется как положительное явление для потребителей, увеличивающее их благосостояние. В то же время снижение цен, особенно если оно приобретает катастрофический характер падения, подрывает финансовые основы фирмы, лишает компании ресурсов, необходимых для инвестирования и расширения производства, что может обратить экономический рост в кризис производства. Отрицательные последствия данного результата конкурентной борьбы могут перевесить положительное влияние конкуренции для потребителей.

В связи с этим сокращение степени конкуренции на ряде рынков (и не только на рынках естественных монополий) может быть благоприятным для экономического роста.

Представление о том, что конкуренция может быть излишней и уж тем более не всякая конкуренция допустима на рынке, также осложняет взаимодействие между политикой поддержки конкуренции и промышленной политикой.

• [1] Coriat, В. Entre politique de la concurrence et politique commerciale: quelle politique industrielle pour l’Union europeenne? Dans Politique industrielle pour l’Europe / B. Coriat. — P., 2000. — P. 367.