Всего в Регламенте насчитывается 54 типа таких объектов, на каждом из которых осуществляется до 8 видов лицензируемой деятельности.
Рисунок 2.
Общее число объектов применения лицензируемой деятельности на протяжении последних лет изменяется незначительно и составляет около 7600 единиц. Распределение объектов по типам представлено на рис.
2.
Несмотря на стабильное число объектов, количество выдаваемых Ростехнадзором лицензий возрастает (рис.
2), так что общее количество действующих лицензий доходит до десятков тысяч, причем некоторые организации имеют по несколько десятков лицензий.
Так, например, количество действующих лицензий у ОАО «Концерн Росэнергоатом» (далее — Концерн) за период с 2000 года по 2008 год возросло с 45 (29 блоков) до 84 (31 блок), т. е. практически удвоилось.
В целом за этот период Концерном было получено 308 лицензий и 1314 изменений условий действия лицензий.
Следовательно, в каждую лицензию на протяжении срока ее действия Ростехнадзором вносится в среднем 4 изменения. Это в несколько раз увеличивает трудовые и финансовые затраты организаций, связанные с лицензированием, так как процедура изменения условий действия лицензии во многом идентична процедуре получения новой лицензии.
Помимо Концерна, лицензии обязаны получать и организации-контрагенты, выполняющие работы и предоставляющие ему услуги (НИОКР, проектирование, конструирование, изготовление оборудования и т. п.). При этом расходы на проведение экспертиз, требуемых Ростехнадзором для выдачи лицензий таким организациям, неизбежно включаются в стоимость их работ и услуг.
Большинство лицензий выдается на работы, которые либо не представляют ядерной и радиационной опасности, либо сопряжены только с локальной радиационной (неядерной) опасностью, традиционно регулируемой органами госсанэпиднадзора посредством выдачи санитарно-эпидемиологических заключений.
Лицензии, выдаваемые на эксплуатацию блоков атомных станций и другие ядерно опасные работы на этих наиболее потенциально опасных объектах, составляют менее 1% от общего количества выдываемых Ростехнадзором лицензий.
Примерно также ведется лицензирование и в других эксплуатирующих организациях Госкорпорации «Росатом».
Для лицензий, выдаваемых организациям-контрагентам, характерно установленное Регламентом дробление вида деятельности на отдельные работы, что также увеличивает количество выдаваемых лицензий.
В целом можно констатировать, что при таком количестве лицензий невозможно обеспечить своевременное и качественное проведение оценок безопасности, а также эффективный надзор за их выполнением. Вместе с тем обилие лицензий и процедуры их выдачи и создают условия для коррупции.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что: лицензионная нагрузка (как непосредственно финансовая на оплату различных экспертиз, проводимых по договорам с организациями рекомендуемыми (афелированными) Ростехнадзором, так и затраты рабочего времени специалистов лицензиатов на оформление многочисленных документов) на организации, на протяжении многих лет стабильно работающие в области использования атомной энергии, неоправданно велика и ложится тяжелым бременем на стоимость продукции; это бремя является часто труднопреодолимой преградой для тех небольших организаций, которые хотели бы применить атомные технологии, и препятствует внедрению новейших атомных технологий, устройств и приборов в социальную и хозяйственные сферы экономики России. Особенно это заметно по отставанию использования радиационных и радиоизотопных приборов и препаратов в медицине от даже не очень развитых стран мира; эта нагрузка в лишь в малой мере связана с ядерно опасной деятельностью и может быть существенно снижена без ущерба для безопасности.
При определении видов разрешений, которые должны выдаваться и предоставлять право осуществления определенных видов деятельности в области использования атомной энергии целесообразно опереться на основополагающие принципы МАГАТЭ, изложенные в нормах МАГАТЭ по безопасности:
Структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности.
Эта основополагающая цель безопасности, состоящая в защите — индивидуальной и коллективной — людей и охране окружающей среды, должна достигаться без неоправданного ограничения эксплуатации установок или осуществления деятельности, связанных с радиационными рисками.
Дифференцированное применение требований системы управления с учетом опасности и масштаба потенциального воздействия (рисков) вида деятельности и вида продукции на безопасность, здравоохранение, окружающую среду, качество и экономику.
Для определения сферы охвата и степени детализации оценки безопасности, проводимой в конкретном государстве в отношении конкретной установки или деятельности должен использоваться дифференцированный подход с учетом масштабов возможных радиационных рисков.
С учетом принципа адекватности метода разрешения степени потенциальной опасности деятельности и дифференцированного подхода в определении сферы охвата и степени детализации оценки безопасности целесообразно разделить виды деятельности на несколько групп — направлений деятельности.
Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» установлено, что решение о размещении и о сооружении атомных объектов принимается Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (в зависимости от категории и предполагаемого местоположения объекта).
Такое решение принимается на основе заключений государственных экспертиз, включая экологическую, и в совокупности с этими заключениями представляют собой самодостаточный разрешительный документ, не подлежащий пересмотру в рамках лицензирования.
Кроме того, хотя размещение и сооружение объектов не представляют ядерной или радиационной опасности, в их отношении законодательством предусмотрено применение иных форм регулирования, включая государственный надзор и саморегулирование.
Эксплуатация ядерной установки и обращение с делящимися материалами (рис.
3) является зоной особого внимания МАГАТЭ и международного сообщества, возлагающего ответственность за обеспечение ядерной безопасности на государство, под юрисдикцией которого находиться ядерная установка.
Указанная деятельность и установки представляют собой высшую степень опасности в области использования атомной энергии, что обусловлено возможностью не просто масштабной аварии в рамках региона и государства, но и ее трансграничным, международным влиянием.
Подведем итоги. Естественно, что в данном случае должны применяться высшие степени государственного разрешения и контроля, наиболее жесткие процедуры выдачи разрешения и наибольшая степень ответственности, что предусматривается рядом международных Конвенций.
Заключение
В Российской Федерации следует устранить множественность органов государственного управления использованием атомной энергии и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, ибо большинство из определенных таковыми в настоящее время органов не способно выполнять данные функции.
В этих целях необходимо исключить из Закона об атомной энергии норму, предусматривающую процедуру признание органом государственного управления организации способной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения, и дублирующую процедуру лицензирования, осуществляемую органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. При этом необходимо наделить орган государственного регулирования безопасности полномочиями по надзору за финансово-экономическим состоянием обладателей лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии.
Развитие атомной энергетики вызывает необходимость законодательно разрешить нахождение ядерных материалов и не имеющих оборонного назначения ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов не только в собственности Российской Федерации, но и в собственности хозяйственных обществ, не менее 51 процента акций (долей) которых находятся в федеральной собственности. При этом вместо заключения договоров на передачу ядерных материалов в пользование юридическим лицам, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен выдавать разрешения на совершение сделок с ядерными материалами.
Поскольку в настоящее время допускается нахождение в собственности юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов, необходимо разрешить нахождение в собственности юридических лиц пунктов хранения этих радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
Выявлена необходимость законодательно закрепить обязанность организации, осуществляющей деятельность, в результате которой образуются радиоактивные отходы, гарантировать наличие средств, необходимых для их захоронения и установить санкции в виде лишения лицензии за неисполнение этой обязанности. Надзор за исполнением данной обязанности должен быть возложен на органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», предусматривающие особенности обязательной сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, пунктов хранения и радиационных источников в части подтверждения на соответствие не только требованиям технических регламентов, но и требованиям установленным органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Радиационные источники, в которых генерируется ионизирующее излучение, целесообразно вывести из сферы действия Закона об атомной энергии, поскольку они не обладают специфическими, присущими только объектам использования атомной энергии, свойствами. Лицензирование деятельности, связанной с генерирующими источниками ионизирующих излучений должно осуществляться органами регулирования промышленной безопасности, а не органами регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Органы государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии необходимо в законодательном порядке наделить полномочиями по выдаче обязательных для исполнения предписаний и установить административную ответственность за невыполнение таких предписаний.
Список использованных источников и литературы
Источники
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=2875.
«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.
01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.
12.1995) (ред. от 17.
07.2009). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=89 528.
Федеральный закон от 21.
11.1995 N 170-ФЗ (ред. от 27.
12.2009) «Об использовании атомной энергии» (принят ГД ФС РФ 20.
10.1995). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=95 734.
Федеральный закон от 01.
12.2007 N 317-ФЗ (ред. от 31.
05.2010) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (принят ГД ФС РФ 13.
11.2007). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=100 954.
Федеральный закон от 05.
02.2007 N 13-ФЗ (ред. от 01.
12.2007) «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 19.
01.2007). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=73 012.
Указ Президента РФ от 20.
03.2008 N 369 (ред. от 22.
04.2010) «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=100 398.
Указ Президента РФ от 05.
04.2010 N 419 «Некоторые вопросы Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=99 137.
Указ Президента РФ от 13.
03.2009 N 274 «О передаче Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» акций открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс». Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=85 757.
Федеральный закон от 18.
07.1999 N 183-ФЗ (ред. от 07.
05.2009) «Об экспортном контроле» (принят ГД ФС РФ 22.
06.1999). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=87 587.
Агибалов, А. Н. Правовое регулирование радиационной безопасности населения при использовании атомной энергии: Дис. … канд. юрид. наук: / А. Н. Агибалов: Саратов, 2001 — 178 c.
Андреев, В.К. О праве частной собственности в России: (критический очерк)/ В. К. Андреев.
М.: Волтерс Клувер, 2007. 184с.
Братусь, С. Н. Гражданское право: учеб. пособие/ С. Н. Братусь, О. С. Иоффе.
М.: Знание, 1967. 158с.
Бритвин, С. Н. Арендные права в гражданском обороте: вопросы теории и практики: [монография]/ С. Н. Бритвин, А. Н. Садков, С. А. Чаркин; ред. А.
Я. Рыженков; Российская академия государственной службы при Президенте РФ (Москва), ВАГС, Научно-исследовательский институт современного права.
Волгоград: [Альянс], 2006. 160с.
Булаев, Н. И. Правовой статус субъектов научной деятельности в российском законодательстве/ Н. И. Булаев, А. П. Бердашкевич, А. В. Калинин; Федеральное собрание Российской Федерации (Москва), Государственная Дума, Комитет по образованию и науке.
М.: Изд. Гос. Думы, 2006. 240с.
Гражданское право: учебник/ под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого.
М.: Проспект. Т. 2. 2008. 848с.
Грешников, И. П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве/ И. П. Грешников.
СПб.: Юрид. центр Пресс, 2002. 331с.
Иойрыш, А. И. Концепция атомного права/ А. И. Иойрыш.
М.: ЮНИТИ-[ДАНА], 2008. 719с.
Колтышев, М. С. Государственное администрирование в сфере обращения с радиоактивными отходами / М. С. Колтышев // Вестник Российского университета дружбы народов, 2004, № 2. — С. 42−47.
Колтышев М. С. Об органах государственного управления использованием атомной энергии и органах государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии / М. С. Колтышев // Юридические науки, 2006, № 2. С. 303−309.
Левина, Л. Н. Международное отраслевое право: курс лекций: [учеб. пособие]/ Л. Н. Левина, Л. В. Смолина, Л. Н. Терехова.
М.: Экзамен, 2006. 316с.
Михайлов, С. В. Категория интереса в российском гражданском праве/ С. В. Михайлов; ред. В. С. Ем; Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (Москва), Юридический факультет, Кафедра гражданского права, Исследовательский центр частного права.
М.: Статут, 2002. 205с.
Основы права: учеб. пособие для вузов/ под ред. Д. П. Котова.
М.: ЦЕНТР, 1998. 272с.
Пиленко, А. А. Право изобретателя/ А. А. Пиленко; Московский государственныей университет им. М. В. Ломоносова (Москва), Юридический факультет, Кафедра гражданского права.- 2-е изд., испр. и доп.- М.: Статут, 2005. 779с.
Победоносцев, К. П. Курс гражданского права: В 3 т./ К. П. Победоносцев; ред. В. А. Томсинов; МГУ, Юридический факультет.
М.: Изд-во Зерцало.-(Русское юридическое наследие). Т. 1. 2003. 768с.
Советское гражданское право: учеб.: В 2 т./ под обш. ред. О. А. Красавчикова.- 3-е изд., испр.
и доп.- М.: Высшая школа.
Т. 1. 1985. 544с.
Чеговадзе, Л. А. Структура и состояние гражданского правоотношения/ Л. А. Чеговадзе.
М.: Статут, 2004. 542с.
Левина, Л. Н. Международное отраслевое право: курс лекций: [учеб. пособие]/ Л. Н. Левина, Л. В. Смолина, Л. Н. Терехова.
М.: Экзамен, 2006. 316с.
Пиленко, А. А. Право изобретателя/ А. А. Пиленко; Московский государственныей университет им. М. В. Ломоносова (Москва), Юридический факультет, Кафедра гражданского права.- 2-е изд., испр. и доп.- М.: Статут, 2005. 779с.
Колтышев, М. С. Государственное администрирование в сфере обращения с радиоактивными отходами / М. С. Колтышев // Вестник Российского университета дружбы народов, 2004, № 2. — С. 42−47.
Иойрыш, А. И. Концепция атомного права/ А. И. Иойрыш.
М.: ЮНИТИ-[ДАНА], 2008. 719с.
Там же.
Левина, Л. Н. Международное отраслевое право: курс лекций: [учеб. пособие]/ Л. Н. Левина, Л. В. Смолина, Л. Н. Терехова.
М.: Экзамен, 2006. 316с.
Колтышев, М. С. Государственное администрирование в сфере обращения с радиоактивными отходами / М. С. Колтышев // Вестник Российского университета дружбы народов, 2004, № 2. — С. 42−47.
Бритвин, С. Н. Арендные права в гражданском обороте: вопросы теории и практики: [монография]/ С. Н. Бритвин, А. Н. Садков, С. А. Чаркин; ред.
А. Я. Рыженков; Российская академия государственной службы при Президенте РФ (Москва), ВАГС, Научно-исследовательский институт современного права.
Волгоград: [Альянс], 2006. 160с.
Бритвин, С. Н. Арендные права в гражданском обороте: вопросы теории и практики: [монография]/ С. Н. Бритвин, А. Н. Садков, С. А. Чаркин; ред.
А. Я. Рыженков; Российская академия государственной службы при Президенте РФ (Москва), ВАГС, Научно-исследовательский институт современного права.
Волгоград: [Альянс], 2006. 160с.
Победоносцев, К. П. Курс гражданского права: В 3 т./ К. П. Победоносцев; ред. В. А. Томсинов; МГУ, Юридический факультет.
М.: Изд-во Зерцало.-(Русское юридическое наследие). Т. 1. 2003. 768с.
«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.
01.1996 N 14-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.
12.1995) (ред. от 17.
07.2009). Режим доступа:
http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=89 528.
Победоносцев, К. П. Курс гражданского права: В 3 т./ К. П. Победоносцев; ред. В. А. Томсинов; МГУ, Юридический факультет.
М.: Изд-во Зерцало.-(Русское юридическое наследие). Т. 1. 2003. 768с.
Основы права: учеб. пособие для вузов/ под ред. Д. П. Котова.
М.: ЦЕНТР, 1998. 272с.
Чеговадзе, Л. А. Структура и состояние гражданского правоотношения/ Л. А. Чеговадзе.
М.: Статут, 2004. 542с.
Булаев, Н. И. Правовой статус субъектов научной деятельности в российском законодательстве/ Н. И. Булаев, А. П. Бердашкевич, А. В. Калинин; Федеральное собрание Российской Федерации (Москва), Государственная Дума, Комитет по образованию и науке.
М.: Изд. Гос. Думы, 2006. 240с.
Гражданское право: учебник/ под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого.
М.: Проспект. Т. 2. 2008. 848с.
Андреев, В.К. О праве частной собственности в России: (критический очерк)/ В. К. Андреев.
М.: Волтерс Клувер, 2007. 184с.
Бритвин, С. Н. Арендные права в гражданском обороте: вопросы теории и практики: [монография]/ С. Н. Бритвин, А. Н.
Садков, С. А. Чаркин; ред. А. Я. Рыженков; Российская академия государственной службы при Президенте РФ (Москва), ВАГС, Научно-исследовательский институт современного права.
Волгоград: [Альянс], 2006. 160с.
Братусь, С. Н. Гражданское право: учеб. пособие/ С. Н. Братусь, О. С. Иоффе.
М.: Знание, 1967. 158с.
Грешников, И. П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве/ И. П. Грешников.
СПб.: Юрид. центр Пресс, 2002. 331с.
Михайлов, С. В. Категория интереса в российском гражданском праве/ С. В. Михайлов; ред. В. С. Ем; Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (Москва), Юридический факультет, Кафедра гражданского права, Исследовательский центр частного права.
М.: Статут, 2002. 205с.
Пиленко, А. А. Право изобретателя/ А. А. Пиленко; Московский государственныей университет им. М. В. Ломоносова (Москва), Юридический факультет, Кафедра гражданского права.- 2-е изд., испр. и доп.- М.: Статут, 2005. 779с.
