Государственные (муниципальные) земельные ресурсы: формы использования и права на землю

Департамент земельных ресурсов города Москвы обеспечивает ежегодное обновление в срок до 1 октября баз данных мониторинга в части информации о КСЗ по земельным участкам кадастровых кварталов.

Генеральный подрядчик ежегодно проводит анализ тенденций и причин изменения КСЗ с представлением отчета в Департамент земельных ресурсов в срок до 1 декабря.

Динамика КСЗ анализируется с использованием:

— действующих утвержденных УПКСЗ;

— утвержденных ранее УПКСЗ, действие которых отменено;

— результатов ежегодного пересчета УПКСЗ с использованием актуализированных баз исходных данных;

— баз исходных данных для проведения ГКОЗ;

— баз дополнительных данных для расчета КСЗ.

Анализ динамики КСЗ включает в себя:

— определение тенденций изменения ежегодно рассчитываемых УПКСЗ по городу в целом, в разрезе отдельных территорий города и видов функционального использования земель;

— выявление основных факторов, определяющих изменение УПКСЗ;

— расчет средних удельных и суммарных абсолютных значений КСЗ по городу в целом, отдельным территориям города, видам функционального использования земель;

— прогноз поступлений от земельных платежей, исчисляемых исходя из результатов ГКОЗ.

Результаты мониторинга кадастровой стоимости включают в себя:

— актуализированные УПКСЗ и результаты их сопоставления с утвержденными УПКСЗ, включающие вывод о необходимости (отсутствии необходимости) утверждения новых УПКСЗ;

— актуализированные базы дополнительных данных (оснований) для расчета КСЗ в соответствии с утвержденными УПКСЗ, включая данные о разрешенном использовании земельных участков кадастровых кварталов; актуализированные данные о КСЗ земельных участков кадастровых кварталов;

— анализ тенденций и причин изменения КСЗ.

Основой мониторинга является единая база исходных данных и результатов ГКОЗ, а также данных о разрешенном использовании и кадастровой стоимости земельных участков кадастровых кварталов, формируемая генеральным подрядчиком по поручению и при участии Департамента земельных ресурсов города Москвы, непрерывно пополняемая Источниками исходных данных.

Формирование единой базы данных мониторинга КСЗ осуществляется генеральным подрядчиком с использованием современных программных средств систем управления базами данных и геоинформационных систем.

Программное обеспечение единой базы данных должно формироваться на основе программных продуктов, обеспечивающих возможность обмена информацией как с программным обеспечением ГКОЗ, так и с базами данных Государственного земельного кадастра города Москвы.

По мере увеличения объема баз данных мониторинга КСЗ, накопления данных, отражающих тенденции изменения стоимости земель города Москвы за многолетний период, круг задач мониторинга должен расширяться с включением задачи по прогнозированию изменения стоимости городских земель в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Состав участников мониторинга кадастровой стоимости, состав и формат исходных данных мониторинга кадастровой стоимости могут изменяться по мере развития системы государственной кадастровой оценки земель города Москвы.

Управление землей невозможно без наличия необходимой и достоверной информации. Решения в области управления земельными ресурсами в Москве сегодня принимаются на основе информации многих ведомств при доминирующей роли градостроительного кадастра. Однако данные градостроительного кадастра не способны предоставить полную информацию о правах на конкретные объекты недвижимости, количественные и качественные, экономические и прочие показатели, характеризующие эффективность использования городских земельных ресурсов. Источником и механизмом представления такой информации служит государственный земельный кадастр. Однако большинство принципов, в соответствии с которыми функционирует система государственного земельного кадастра (далее по тексту ГЗК), сегодня не работает и нуждается в усилении. Сведения ГЗК, служащие основой для принятия управленческих решений должны быть дополнены показателями, учитывающими социальные, экономические, экологические и другие особенности соответствующего поселения. В свою очередь, совершенствование информационной базы о земельно-имущественном комплексе поселений для целей принятия управленческих решений, по нашему мнению, следует развивать в направлении слияния информационных данных земельного и градостроительного кадастров.

Одним из показателей результатов управления земельными ресурсами считается увеличение налоговых и других поступлений в местный бюджет. На наш взгляд, не менее важным является оперативность принятия решений на основе используемой информации.

3.2 Разработка предложений по повышению эффективности системы управления земельными ресурсами в Москве

В настоящее время органы местного самоуправления на территории Москвы сталкиваются с проблемой выбора вида права при предоставлении земельного участка. В работе предложен алгоритм принятия управленческого решения, связанного с выбором права при предоставлении земельного участка (рис. 4).

Рис. 4 — Алгоритм принятия решения о предоставлении земельного участка в городском муниципальном образовании.

В контексте задач, решаемых органом, осуществляющим предоставление земельного участка, выявлено, что рациональнее всего пользоваться сведениями раздела «Земельные участки» из ЕГРЗ, однако в том виде, в котором он имеется в ГЗК содержание информационного шума для лица, принимающего решение слишком велико (около 75 типов информации). Сделаны предложения по сокращению данных при предоставлении земельных участков, в результате чего на принятие решения понадобится на 65% меньше времени.

Качество принимаемых управленческих решений, скорость его принятия и исполнения во многом зависят от качества, количества и достоверности данных, содержащихся в документах кадастра. Поэтому нами была произведена оценка влияния точности технических кадастровых данных на управление ими и на принятие решения (Рис 5)

Осуществление полного цикла управления земельными ресурсами в Москве занимает значительное время. Автором обоснованы предложения по сокращению ее длительности на примере реализации контрольных функций в области соблюдения сроков отдельных процедур и функции предоставления земельного участка в городе за счет сокращения временных затрат на предоставление сведений ГЗК при формировании объекта. Сроки предоставления сведений ГЗК для целей, связанных с формированием объектов можно сократить до 14 дней, при этом количество кадастровых планов земельных участков, подготовленных по заявлениям о предоставлении сведений существенно возрастет, а организационная эффективность повысится на 45%. Экономический эффект увеличения общего объема платежей за предоставление сведений на территории Москвы также возрастет на 45%, т. е. на 11 млн руб.

Рис. 5 — Изменения условной энтропии территориальных органов Роснедвижимости при изменении точностных характеристик кадастровой документации Организационная эффективность предоставления земельного участка (Эорг) может быть представлена следующей формулой:

Эорг = Тпр — Тф, где Тпр — время, затраченное на реализацию процедуры предоставления земельного участка с учетом предложений автора, Тф — фактическое время, необходимое для полной реализации процедуры предоставления земельного участка.

Значения Тпр и Тф предлагается определять по следующим формулам:

n

Тф = (Тiф;

i=1

n

Тпр = (Тiпр,

i=1

где Тiф и Тiпр — фактическое и проектное время соответственно, необходимое на реализацию отдельных процедур предоставления земельного участка.

Фактическое время, необходимое для полной реализации процедуры предоставления земельного участка по нашим расчетам составляет от 290 дней. Проектное время — от 153 дней (53% от фактической). Предложения автора позволят сократить процедуру предоставления земельного участка на 4 месяца.

Анализ ежегодных отчетов Роснедвижимости и органов государственной регистрации показал, что при постановке земельных участков на государственный кадастровый учет и регистрации прав на объекты недвижимого имущества на примере городов Московской области используется только 70% кадастровых планов земельных участков.

Для реализации «Схемы территориального развития Московской области» необходимо оптимизировать численность работников территориальных органов Роснедвижимости в соответствии с предложениями автора:

DV = (Vc + Dон/n) ;

Vc

Vc = Vcгзк + Vcгку;

Dон = d1+d2+…+di,

где DV — увеличение объемов работ органов Роснедвижимости, выраженное в приращении объектов ГКУ; Vc — среднестатистические показатели выполнения работ Роснедвижимости, выраженное в количестве учетно-кадастровых действий в год; Dон — увеличение объектов кадастрового учета, выраженное в количественных показателях согласно «Схеме территориального планирования в Московской области»; n — расчетный период реализации программы (16 лет); Vcгзк — среднестатистические показатели Роснедвижимости по выдаче сведений ГЗК выраженное в количестве учетно-кадастровых действий в год; Vcгку — среднестатистические показатели Роснедвижимости по проведенному кадастровому учету объектов недвижимости, выраженное в количестве учетно-кадастровых действий в год; d1, d2, di — проектные показатели количества планируемых объектов кадастрового учета по ядрам (каркасам), предусмотренным «Схемой».

Экономическую эффективность, системы управления земельными ресурсами, по нашему мнению, возможно выразить через отношение дохода от деятельности по управлению земельными ресурсами к затратам.

К доходам от деятельности по управлению земельными ресурсами следует отнести следующие: денежные поступления от арендных платежей и земельного налога, а также поступления от продажи муниципальных земельных участков и прав на заключение договоров аренды.

Величину затрат на управление земельными ресурсами на муниципальном уровне можно вычислить, зная долю затрат на управление земельными ресурсами в составе затрат на осуществление государственного управления и местного самоуправления. Экономическую эффективность управления земельными ресурсами города предлагается определять по формуле:

Эузр = (ΣАп + ΣЗН + ΣКП) / (i*З),

где Э — экономическая эффективность управления земельными ресурсами (руб/руб);Дузр — доход от управления земельными ресурсами;

Зузр — затраты на управление земельными ресурсами;ΣАп — сумма, поступлений от арендных платежей;ΣЗН — сумма поступлений от земельного налога;ΣКП — поступления от продажи земельных участков и прав на заключение договоров аренды;

З — затраты на осуществление государственного управления и местного самоуправления муниципального образования;i — доля затрат на управление земельными ресурсами в составе общих затрат на государственное управление и местное самоуправление муниципального образования.

Для определения модельной величины затрат на государственное управление и местное самоуправление с помощью пакета программ Statistica автором был проведен анализ корреляционной зависимости данной переменной от факторов, выявлена тесная связь между ними (коэффициент корреляции равен 0,9), и получено следующее уравнение:

У = -3560,655+77,851*X1+670,564*X2+179,92*X3−0,064*X4−5,535*X5+1601,51* *X6+323,757*X7−1,78*X8+7,092*X9,

где У — модельное значение затрат на осуществление государственного управления и местного самоуправления; Х1 — площадь муниципального образования (тыс га); Х2 — число земельных участков на территории города (тыс ед); Х3 — численность населения (тыс чел); Х4 — объемы перечисленных средств за проведение государственного кадастрового учета в бюджет в месяц (тыс руб); Х5 — среднее количество выданных кадастровых планов земельных учаськов в среднем в месяц (ед); Х6 — число сделок с земельными участками (тыс.

ед); Х7- величина базовой ставки арендной платы (руб); Х8 — средняя кадастровая стоимость 1 кв. м .(на примере земель промышленного и складского комплекса) (руб); Х9- средняя рыночная стоимость 1 кв.м. земли (руб).

Экономическая эффективность предоставления земельного участка может быть определена через определение времени (n), за которое денежные поступления от аренды земель, приведенные к будущей стоимости аннуитетных платежей сравняются с суммой поступлений от продажи органами местного самоуправления земельного участка с приведением к будущей стоимости денежной единицы и земельного налога к будущей стоимости аннуитетных платежей. При n<10 лет аренда считается эффективной, при n>10 лет аренда не эффективна. Расчет эффективности предоставления земельного участка предлагается осуществлять по формуле:

n = log (1+i) ((ЗН-Ап)/(П*i+ЗН-Ап),

где n — время (лет), отражающее эффективность предоставления земельного участка; П — денежные поступления от продажи земельного участка; ЗНn — денежные поступления от ежегодной платы земельного налога; Ап — денежные поступления от ежегодной арендной платы; i — коэффициент индексации.

Мы считаем, что при реализации программы развития управления земельными ресурсами города Москва необходимо ограничить предоставление земель в собственность в зонах, где это является неэффективным и развивать в них арендные отношения, а в периферийных районах Москвы с целью привлечения инвестиций и повышения в них уровня социально — экономического развития стимулировать частную собственность на землю.

Рис. 6 — Зависимость удаленности центров устойчивых систем расселения от города Москвы, арендной платы и рыночной стоимости земельного участка.

В результате проведенного исследования автором были получены следующие результаты и сформулированы предложения:

1. Вопросы организации управления земельными ресурсами поселений на территории Москвы в силу высоких темпов экономического развития, высокой урбанизации, транспортных проблем, постоянно растущей необходимости увеличения ресурсов стоят особенно остро и нуждаются в упорядочении. Основная направленность управленческих решений должна быть социально ориентированной, учитывающей разноименные интересы участников земельного рынка и перспективное развитие устойчивой системы расселения.

2. Совершенствование информационной базы земельно-имущественного комплекса для целей принятия управленческих решений следует развивать в направлении слияния информационных данных земельного и градостроительного кадастров о земельном фонде и объектах недвижимости. Сведения государственного земельного кадастра, служащие основой для принятия управленческих решений должны быть дополнены показателями, учитывающими социальные, экономические, экологические и другие особенности соответствующего городского поселения.

3. Предложена методика определения качества управления земельными ресурсами города Москва с помощью следующих взаимоувязанных методов: определения степени соответствия решений состояниям объекта управления, количественно определяемая через условную энтропию, по критерию ценности информации и критерию минимума эвристик. Выявлено, что в блоке информации, используемой для принятия решения содержится до 65% информационного шума.

Предложения автора по реализации процедуры предоставления земельного участка позволит сократить временные затраты на 53%.

4. Предложена методика расчета экономической эффективности управления земельными ресурсами в по окупаемости затрат и произведена группировка поселений. В первую группу вошли города с окупаемостью затрат до 20 руб/руб, во вторую — более 20 руб/руб.

5. Обоснована необходимость сокращения сроков предоставления сведений государственного земельного кадастра для целей, связанных с формированием объектов до 14 дней. Организационная и экономическая эффективность предоставления сведений, выраженная в увеличении числа выданных кадастровых планов и поступлений в бюджеты городов возрастут на 45% и составит 11 млн. рублей.

7. Предложена методика расчета экономической эффективности предоставления земель поселений при выборе вида права, которая учитывает нормативный срок окупаемости инвестиций (расчетное значение принято равным 10 лет), за который денежные поступления от аренды земель, приведенные к будущей стоимости аннуитетных платежей, сравняются с суммой поступлений от продажи муниципальных земель. Выявлены поселения, в которых аренда земель не эффективна с экономической точки зрения, что по нашему мнению обуславливает необходимость продажи муниципальных земель в собственность или повышение базовых ставок арендной платы.

Заключение

Земельные ресурсы, с позиций собственника (в том числе и в первую очередь в условиях РФ, государственного или муниципального собственника), являются одними из важнейших ресурсов, обеспечивающих:

— достижение стратегических целей собственника (стратегических целей государственного и муниципального управления);

— решения главных задач собственника (в том числе, сформулированных в государственных и региональных программах социальных, экономических, экологических и др. преобразований и развития).

Подобная же важная обеспечивающая роль земельных ресурсов имеет место для негосударственных собственников (особенно — для крупных собственников). Среди других типов обеспечивающих ресурсов: финансовые, трудовые, материально-технические, информационные и т. д., а также подобные земельным ресурсам ресурсы типа недвижимости.

Таким образом, цели и задачи управления земельными ресурсами являются вторичными, обеспечивающими в сравнении с главными целями и задачами собственника (соответственно, для государственного и муниципального собственника — декларированными целями и задачами общественно полезного, социально справедливого, национально безопасного, экономически эффективного государственного и муниципального управления).

В числе наиболее часто формулируемых целей и задач управления земельными ресурсами, стоящими перед государственными и муниципальными собственниками, можно отметить экономически эффективное использование и развитие земельных ресурсов (недвижимости) и наполнение бюджета, а также максимальное улучшение положительного бюджетного баланса, рост поступлений и сокращение расходов при выполнении поставленных ограничений, нормативное (экологически, биологически и т. п.) содержание земель.

В Федеральной концепции управления государственным имуществом земельные участки упомянуты в составе управляемого государственного имущества (федеральной недвижимости). Таким образом, сформулированные в Концепции цели максимального увеличения доходности и поступлений в федеральный бюджет за счет операций с государственным имуществом (и, соответственно, федеральной недвижимостью) охватывает и земельные ресурсы. Сегодня определена идея создания и правового урегулирования единых объектов управления, включающих земельные участки и иные объекты недвижимости, единых имущественных комплексов типа «здания — земля — инфраструктура». Цели и задачи оптимизации структуры государственного сектора, имущественных комплексов унитарных предприятий, выявления и приватизации излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению федерального недвижимого имущества в полной мере распространяется на земельные ресурсы, входящие в упомянутые единые объекты и имущественные комплексы.

Задача измерения потенциала развития как потенциала эффективного управления является одной из ключевых. Определение меры и направлений возможных улучшений является необходимым условием для выработки стратегии и тактики эффективного управления.

Применительно к объектам недвижимости типа свободных земельных участков, участков с объектами незавершенного строительства, участков и объектов, возможных или предназначенных для улучшений, задача измерения потенциала развития включает такие компоненты как:

— анализ градостроительного назначения данной территории, данного земельного участка и объекта (если в градостроительных документах, генплане есть информация непосредственно для данного объекта);

— исследование секторов рынка недвижимости, в рамках которых возможно развитие деятельности рассматриваемого объекта и реализация результатов развития;

— оценка реальной осуществимости развития земельных участков по всем аспектам возможной реализации: правовой, физической (производственно-технологической и т. п.), организационно-правовой, и финансовой.

Информационные кадастровые системы в России в последнее время интенсивно развиваются. Расширяется сфера использования кадастровых данных у пользователей различных отраслей (медицина, экология и так далее). Методы создания кадастровых информационных систем совершенствуются. Роль городов в развитии территорий ставит проблему совершенствования городского кадастра в ряд первоочередных задач. Государственный подход к формированию системы городского кадастра требует объединения усилий различных ведомств и централизованного управления его развитием, решения целого ряда организационно-правовых, технологических и социально-экономических вопросов формирования кадастровых систем.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.

10.2001 № 136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.

07.2010 № 167-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.

10.2001, № 44, ст. 4147.

Федеральный закон Российской Федерации от 17.

04.2006 № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон „О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации“, Федеральный закон „О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним“ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Парламентская газета, № 61, 20.

04.2006.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 в ред. от

11 октября 2007 г. N 1359 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717; N 42.

Ст. 5010.

Указ Президента Российской Федерации от 28.

04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в ред. Указа Президента РФ от 13.

05.2010 № 579) // Собрание законодательства РФ, 05.

05.2008, № 18, ст. 2003.

Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418, в ред. Постановлений Правительства РФ от 14 марта 2005 г. N 127, от 19 марта 2005 г.

N 141, от 11 апреля 2006 г. N 206, от 15 ноября 2006 г. N 689 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» // СЗ РФ.

2004. N 34. Ст.

3554; 2005. N 12, Ст. 1042; 2005. N 13. Ст. 1169; 2006.

N 16. Ст. 1744; 2006. N 47. Ст.

4919.

Постановление Правительства Российской Федерации от 03.

04.2008 № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» (в ред. Постановления Правительства от 15.

06.2010 № 435) // Российская газета, № 73, 04.

04.2008.

Амелина Н. Е. Бесплатная приватизация гражданами земельных участков из земель населенных пунктов и проблемы признания права собственности на них: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.

Васильева Ю. Новый закон защищает права собственников// Российская бизнес газета, № 664, 29.

07.2008.

Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2002. С. 8.

Гурова Т. В. Понятие земельного участка в гражданском и земельном законодательстве // Актуальные вопросы правоведения. 2004. N 8. С. 153

Дамурчиев В.Н. О земельных отношениях в Москве. М., 2002.

Крассов О. И. Земельное право современной России. М., 2003. С. 444.

Крюков Ю. А. Земельный кадастр как информационное обеспечение рынка недвижимости. М., 2004.

Лисина Н. Л. Правовой режим земель поселений. М.: Дело, 2004. С. 52.

Мальцев К. В. Системный подход в исследовании формирования и развития земельного рынка, М., 2007.

Минаева А. А. Земельный участок как объект земельных правоотношений, Дисс.

к.ю.н., М., 2007.

Окунев А. И. Оценка деятельности органов местного самоуправления: станет ли эффективнее управление земельными ресурсами? // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2008, № 4.

Опилат Н.И. О тенденциях управления земельными ресурсами // Налоги (газета), 2008, № 24.

Современное многоукладное землепользование. М., 2006. С. 110.

Ширинская Е. Ю. Особенности государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок на основании договора купли-продажи // Юрист, 2006, № 4.

Нынешний доход от использования земельного участка Убытки, потери, вызванные переходом права на объект недвижимости Стоимость реализации решения

Стоимость

Сведения о потенциальном приобретателе объекта недвижимости Планируемые виды деятельности, осуществляемые на земельном участке Соответствие целей потенциального владельца интересам города Обоснование выбора приобретателя с учетом дефицита спроса

Потенциальный субъект

Настоящий правообладатель, Выбор алгоритма предоставления земельного участка Выбор и обоснования вида права, на котором предоставляется участок

Настоящий субъект

Формирование, ГКУ, данные о налоговых поступлениях Вид разрешенного использования, целевое назначение, современное использование Наличие и характеристики объектов связанных с участком, их качественное состояние Поиск планово-картографического материала. Наличие инфраструктуры, коммуникации Ограничения (обременения) в использовании Рельеф, качественное состояние почв

Объект