Разработка и реализация региональных программ антикризисного управления и оценка их эффективности

Летом ситуация на рынке труда стала немного улучшаться и федеральные власти начали уменьшать финансирование поддержки занятости. По сравнению с данными за 8 месяцев в целом за год доля этих трансфертов в доходах бюджетов регионов сократилась почти во всех регионах страны, за исключением Самарской области, где сохраняется кризисное положение на рынке труда. До осени 2009 г. масштабы антикризисной поддержки занятости из федерального бюджета были очень значительными, они достигали 4−7% доходов бюджета Вологодской области (Северо-Запад), Ивановской, Владимирской, Орловской, Ярославской областей (Центр), Кировской, Ульяновской областей, республик Удмуртия и Чувашия (Приволжский ФО), Челябинской, Свердловской и Курганской областей (Урал), Алтайского края и Кемеровской области (Сибирь). Для слаборазвитых республик масштабы федеральной поддержки еще выше, но это следствие не кризиса, а долгосрочных проблем занятости, обусловленных дефицитом новых рабочих мест при растущей численности трудоспособного населения.

Сокращение объемов перечислений на поддержку занятости было обусловлено не только снижением остроты проблемы, но в первую очередь низкой эффективностью существующих форм поддержки (см. первый раздел мониторинга). С ноября 2009 г. безработица вновь стала расти, но в новом бюджетном году не запланировано роста федеральных перечислений на поддержку занятости.

Затратная для федерального бюджета политика перевода безработицы в скрытую форму себя не оправдала. Вполне вероятно, что повышенная безработица в регионах с сильным спадом промышленного производства, особенно в машиностроительных, может приобрести долгосрочный характер.

Данные об исполнении консолидированного бюджета регионов за январь-декабрь 2009 г. позволили пересчитать уровень долга регионов относительно их собственных (налоговых и неналоговых) доходов, т. е. без учета трансфертов из федерального бюджета. Ведь долг приходится отдавать из собственных доходов. Пересчет показал, что география должников изменилась незначительно, но проблема оказалась более масштабной: в трети регионов задолженность превышает 30% собственных доходов бюджета. Для того, чтобы избежать дефолта по долговым обязательствам Московской области, федеральный бюджет в период кризиса несколько раз выделял ей дотации на сбалансированность. Но этот механизм ручного управления не может системно решить проблему долга для инвестиционно активных регионов, бравших кредиты на инфраструктурные инвестиции в особые зоны и технопарки (Калужская, Томская, Калининградская области, республика Татарстан и др.). Попадание в группу долгового риска слаборазвитых республик и Чукотского АО обусловлено эффектом базы — их собственные доходы (без учета трансфертов) низки, поэтому даже небольшой объем долга становится значительным, если соотносить его с собственными доходами региона. Нерешенность проблемы долга усугубляет и без того напряженное положение бюджетов регионов, которым в 2010 г. предстоит адаптироваться к 20%-ному сокращению федеральных трансфертов, изыскивая финансовые ресурсы на выполнение расходных социальных обязательств.

Структурные трансформации расходов консолидированных бюджетов регионов за январь-август 2009 г. были рассмотрены в мониторинге за декабрь. По итогам года в целом по регионам динамика стала еще менее благоприятной: перестали расти расходы бюджетов вследствие сокращения федеральных трансфертов, по той же причине резко сократились расходы на ЖКХ, началось сокращение расходов на здравоохранение, а сохранившийся рост расходов на образование не компенсирует инфляцию, снизились темпы роста социальных выплат, хотя они все равно огромны — почти на треть (рис. 3.3).

Рис 3.3 Динамика расходов консолидированных бюджетов регионов. 2008,2009

По отдельным регионам динамика расходов намного более разнообразна, что еще раз показывает, насколько различаются проблемы и приоритеты субъектов РФ. В целом за год расходы бюджетов выросли в трех четвертях регионов (64 из 83) и более всего там, где кризис почти не ощущался — в Ингушетии (в 1,7 раз), Дагестане, Адыгее и Приморском крае (на треть). Ускоренный рост обеспечен федеральными трансфертами. Высокие темпы роста показали и другие слаборазвитые регионы, а также некоторые среднеразвитые области Центральной России. Максимально сократились расходы в развитых регионах с наиболее сильным снижением поступлений налога на прибыль — в Ханты-Мансийском АО, Тюменской и Челябинской областях (на 16−19%), в Москве (на 12%), С.-Петербурге и Свердловской области (на 9%).

Прежде чем анализировать бюджетную политику регионов в социальной сфере и ЖКХ, обратим внимание на те виды расходов, которые в кризисный период принято сокращать в первую очередь — это расходы на госуправление и национальную экономику. Анализ исполнения бюджетов за январь-декабрь 2009 г. показал, что для регионов это вовсе не обязательно. В целом по стране расходы на госуправление сократились на 4%, но почти в половине регионов (39 из 83) они продолжали расти. Этот рост не связан с обслуживанием долга, т.к. при расчетах выплаты долговых процентов были исключены. Чемпионами расточительности оказались Ингушетия (рост расходов на госуправление в 2,5 раза), Камчатский край (на 52%), республика Карачаево-Черкесия (36%), за ними следуют республика Тыва и Санкт-Петербург (24−26%). В Самарской области, несмотря на остроту кризиса и высокие темпы промышленного спада, расходы на госуправление выросли на 17%. Бронированный «Мерседес» губернатора и самолет для еженедельных поездок в Москву на выходные дорого обходятся бюджету. Из других регионов с сильным промышленным спадом резко увеличили расходы на госуправление Новгородская и Тверская область (на 20−22%). В Москве, несмотря на сокращение доходов бюджета почти на четверть, расходы на госуправление почти не изменились по сравнению с 2008 г., на этом власти города не экономили. Только в отдельных развитых регионах с сильным спадом доходов бюджета кризис помог сжать на 15−27% раздутые расходы на бюрократию. Еще одно слабое утешение — почти во всех регионах, которые сохранили положительную динамику расходов бюджета в 2009 г., расходы на госуправление росли медленнее, чем бюджет в целом.

В расходах на национальную экономику другие чемпионы — Дагестан (рост в 2,4 раза) и Приморский край (2,3 раз), в нем бюджетные средства по максимуму вкладываются в подготовку Владивостока к саммиту АТЭС. Далее следуют республики Бурятия, Калмыкия, Ингушетия, Адыгея, Северная Осетия, Чечня (1,5−1,8 раз), а также Ярославская область, которая готовится к 1000-летию Ярославля. Расходы на экономику выросли более чем в половине регионов страны (в 49 из 83). Обошлось безо всяких юбилеев и политических мероприятий — резко возросшие федеральные перечисления стимулировали расточительность. Резкое сокращение этого вида расходов (на 30−40%) произошло только в регионах с сильнейшим спадом доходов бюджета — в Самарской, Челябинской, Свердловской областях, Ханты-Мансийском АО и Москве.

В Омской области и Чувашии резкое снижение расходов на национальную экономику обусловлено высокой долговой нагрузкой, а не с кризисным сжатием бюджета (Чувашия высокодотационна, в Омской области не было сильного спада доходов) Усилилась ли в кризис социальная ориентация бюджетов субъектов РФ? Тенденции по отдельным видам социальных расходов разные. Расходы на образование продолжали расти, динамика по регионам почти не отличалась от динамики всех расходов бюджетов или была более позитивной. Исключений немного. В Приморском крае при росте всех расходов бюджета на треть расходы на образование и здравоохранение оказались «пасынками» и выросли только на 5−7% по сравнению с 2008 г., ниже уровня инфляции.

На Чукотке при росте расходов бюджета на 13% расходы на образование выросли на 3%, а в Красноярском крае даже сократились, несмотря на 11%-ный рост расходов бюджета. Но самый значительный разрыв — в Татарстане, где расходы на образование уменьшились на 21% при росте всех расходов бюджета на 4%. Такие решения региональных властей отражают их реальные приоритеты.

Расходы на здравоохранение оказались жертвой кризиса в большей степени, хотя следует учитывать, что речь идет только о бюджетных расходах без расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования. В наиболее пострадавших от кризиса Самарской, Свердловской и Челябинской областях бюджетные расходы на здравоохранение сократились на четверть. Наоборот, в самых проблемных республиках Северного Кавказа (Чечня, Ингушетия) они выросли в 1,4−1,6 раза, а в некоторых регионах Дальнего Востока — на 25−33% (Чукотский АО, Камчатский край, Амурская область). Для половины регионов РФ рост расходов на здравоохранение в предкризисные годы (в том числе за счет реализации нацпроекта «Здоровье») оказался неустойчивым и сменился спадом. В условиях снижения бюджетных расходов при и так невысоком уровне финансирования здравоохранения трудно рассчитывать на устойчивый рост ожидаемой продолжительности жизни и позитивную динамику других социально-демографических индикаторов.

Наиболее стабильно и масштабно росли расходы на социальную политику и, особенно, на социальные выплаты. Только в трех регионах эти расходы либо сократились (более чем на четверть в Сахалинской области, объяснения такой динамики пока нет), либо не увеличились по сравнению с 2008 г. (С.-Петербург и Ямало-Ненецкий АО) (рис. 18). Уникальная ситуация в Ингушетии — при росте социальных выплат населению в 2,3 раза расходы на социальную политику сократились почти на четверть. Дело в том, что в 2008 г. доля пособий населению в расходах бюджета

Ингушетии на социальную политику составляла только 30% (в других регионах — 70−80%), а в 2009 г. власти республики навели элементарный порядок и повысили эту долю до 88%. Если меньше воровать, то и деньги на социальные выплаты находятся.

Важнейшее место в антикризисной социальной политике занимает поддержка занятости. В анализе доходов бюджетов регионов была рассмотрена динамика федеральных трансфертов, которые обеспечивают более 95% всех расходов на поддержку занятости. Наиболее значительно (в 6−8 раз) выросли трансферты в тех регионах, где кризис резко усилил проблемы на рынке труда. Однако доля расходов по поддержке занятости в бюджете регионов не так явно связана с кризисными проблемами, лидерами остаются слаборазвитые республики с долгосрочными проблемами занятости — Ингушетия и Чечня (6−7% расходов бюджета). Из регионов с кризисным ростом безработицы значительными бюджетными расходами на поддержку занятости (4−5% всех расходов бюджета) выделяются Вологодская, Кировская, Челябинская, Костромская, Ульяновская области и республики Удмуртия и Чувашия. В целом бюджетная политика в сфере поддержки занятости выглядит вполне логичной в региональном разрезе, если не принимать во внимание такой критерий, как ее эффективность. [17;30]

В трансфертах из федерального бюджета на социальные выплаты населению сохранились тенденции, отмеченные еще в декабрьском мониторинге. Во-первых, софинансирование выплат региональным категориям льготников выросло несущественно (на 4−7%) по сравнению с федеральными категориями льготников и с расходами бюджетов регионов на выплаты социальных пособий населению (рис. 3.4). Это означает, что отвечая за «своих» льготников, федеральный центр уже в 2009 г. постепенно перекладывал проблемы поддержки региональных льготников на бюджеты регионов. В 2010 г. из федерального бюджета будут софинансироваться только меры по поддержке самой немногочисленной категории региональных льготников — пострадавших от репрессий.

Рис 3.4 Динамика объема трансфертом 2009 к 2008

Во-вторых, региональная картина достаточно пестрая, хотя в большинстве регионов динамика роста трансфертов федеральным льготникам выше, а снижение трансфертов на жилищные субсидии максимально по сравнению с другими видами. Но есть регионы, в которых федеральные трансферты для выплат жилсубсидий населению увеличились в 2−2,5 раза — это Чукотка, Дагестан, Воронежская и Белгородская области, Забайкальский край. Сам список таких регионов показывает, что ответ в рамках логики искать бессмысленно. Так договорились, это и есть ручное управление. По той же причине выросли в 2−3,5 раза федеральные трансферты на субсидии региональным льготникам в Ленинградской, Вологодской, Самарской областях, республике Татарстан, а на Чукотке рост был девятикратным.

Особо следует остановиться на проблемах социальных расходов бюджета Москвы. Доля расходов на социальную политику в 2009 г. достигла исторического максимума — 16% всех расходов бюджета города, в 2008 г. она была намного ниже — 11%. Это следствие кризисного сокращения на 22% доходов бюджета столицы (с 1,3 трлн руб.

до 1,0 трлн руб.), а также неизбежного роста расходов на социальную политику. В 2009 г. бюджет города потратил на нее 181 млрд руб., в том числе на доплаты пенсионерам (так называемая «московская надбавка» к пенсии) 82 млрд руб. (в 2008 г. ;

61 млрд руб.). Доплаты пенсионерам составили 45% всех расходов на социальную политику или 8% всех расходов бюджета, это очень большие расходы. Отменить доплаты по политическим причинам невозможно, поэтому столичные власти начали искать обходные пути. Сначала с помощью федеральных налоговых органов были выявлены все работающие пенсионеры, которым не положена надбавка к пенсии, чтобы заставить таких пенсионеров вернуть выплаченные надбавки. Попытка закончилась публичным скандалом, к тому же эта мера позволит властям города сэкономить не более 4−5 млрд руб. Затем предпочтение было отдано тихому, но эффективному для бюджета способу. Это постепенное снижение размера прожиточного минимума для столичных пенсионеров, от которого рассчитывается надбавка. Для трудоспособных москвичей прожиточный минимум выше среднего по стране в полтора раза, а для пенсионеров — только на 22%. Пример Москвы показывает, что популистские социальные обязательства, которые к тому же основаны на категориальном принципе, а не на реальной нуждаемости, плохо выдерживают испытание кризисом.

Динамика расходов на ЖКХ отражает темпы спада доходов бюджетов регионов и степень федеральной поддержки. Сложились две примерно равные группы — получивших крупные трансферты из Фонда содействию реформе ЖКХ или не проявивших особой активности на этом поприще. В 46 субъектов РФ объем расходов на ЖКХ сократился. Кризис может стать стимулом для реформы высокодотационного и неэффективного ЖКХ в федеральных городах. В 2008 г. доля расходов на ЖКХ в расходах их бюджетов была огромной (27−28%). В 2009 г.

объем расходов на эту сферу в Москве и С.-Петербурге буквально рухнул (на 31 и 42% соответственно), существенно снизилась и доля расходов на ЖКХ в структуре бюджета (до 21 и 18% соответственно). Резко сократились расходы на ЖКХ и в других регионах, бюджеты которых сильно пострадали от кризиса (Челябинская область, Оренбургская, Тюменская области, Ханты-Мансийский АО — на 32−40%), а также в Красноярском крае и, как ни странно, в Чечне (на 29−31%). Для Чечни сработал федеральный стимул — объем трансфертов этой республике из федерального бюджета резко сократился во второй половине 2009 г. и в целом за год остался на уровне 2008 г.

Власти республики начали экономить на ЖКХ, как это делали в 1990;е годы все российские регионы.

На этом фоне выделяются регионы с ростом расходов на ЖКХ в разы — республика Ингушетия (в 3,9 раза), Курская область и Чукотский АО (в 1,8−1,9 раза). Доля расходов на ЖКХ в Ингушетии выросла с 12 до 27% всех расходов бюджета, как будто это регион оказался на Крайнем Севере. Меры федеральной поддержки вместо оптимизации способствовали раздуванию неэффективных расходов бюджета этих регионов.

Заключение

Таким образом, главный конфликт — между поддержкой бизнеса и поддержкой населения. Этот конфликт имеет пространственную проекцию, т.к. крупный бизнес концентрируется в более развитых регионах, а 70% населения живет в среднеи слаборазвитых регионах. Масштабная финансовая поддержка бизнеса усиливает риск дефицита федеральных финансовых ресурсов, необходимых для перераспределительной политики, социальной и региональной.

Выбор также зависит от жизнестойкости бизнеса и остроты проблемы населения, занятого в разных отраслях и живущего в разных местах. В федеральных городах с сервисной экономикой объективных возможностей для адаптации больше, хотя новому бизнесу в секторе услуг (торговым сетям, финансовому сектору и деловым услугам) придется пройти через рыночную санацию, спад и поглощения менее эффективных собственников. Для региональных центров процесс будет более болезненным, в них новый бизнес в секторе услуг только формируется и более уязвим. Бюджеты федеральных городов имеют «жировую прослойку», которую придется съедать, а все прочие крупные города давно сидят на голодном бюджетном пайке, будучи муниципальными образованиями. К группам риска во всех крупных городах относится и небедное население — покупатели жилья и малый бизнес. Для решения их проблем нужны в первую очередь институциональные меры поддержки. Легальный малый бизнес вряд ли переживет удары кризиса, и без этого находясь под прессингом неэффективных институтов и коррупционных выплат. Если государство не сможет резко ослабить давление на малых предпринимателей, они вновь уйдут в тень. Но это относится только к торговле и услугам, а нарождающийся инвестиционный малый бизнес без улучшения институтов кризиса вымрет точно.

Активы крупного экспортного бизнеса размещены в основном в более развитых регионах, но чаще это монопрофильные города, которые неизбежно пострадают, как и бюджеты этих регионов, зависящие от налога на прибыль. Крупные компании уже получили финансовые ресурсы от государства, чтобы рассчитаться за срочные кредиты, взятые у западных банков. Эти деньги не попадут в регионы, но все же помогут сохранить рабочие места в монопрофильных городах крупного бизнеса с лучшими активами. Для моногородов с худшими предприятиями (старыми металлургическими заводами и др.) проблемы намного острее, там возможно свертывание производства. В таких моногородах нужны специальные и масштабные меры поддержки населения, прежде всего за счет федеральной помощи, чтобы не допустить критических ситуаций.

Крупный импортозамещающий бизнес (ВПК, машиностроение) отнесен к приоритетам финансовой поддержки. Однако при длительном кризисе денег для поддержки низкоконкурентного машиностроения, скорее всего, не хватит. В моногородах этих отраслей ситуация будет ухудшаться, но медленнее и вряд ли завершится санацией худших активов руками государства. Растянутый во времени рост социальных проблем таких моногородов, невысокие доходы населения и уже имеющийся опыт адаптации населения к длительной безработице, накопленный в 1990;е годы, позволяют лучше подготовиться к кризису, используя адекватные программы переобучения, общественных работ и социальной защиты с менее крупными бюджетными расходами.

Основной санирующей функцией кризиса станет резкое торможение масштабных инвестиционных проектов государства, многие из которых весьма спорны с точки зрения потенциальной эффективности, особенно дорогостоящие инфраструктурно-сырьевые проекты на Урале и в восточных регионах страны. Но это не значит, что под нож должны идти все инвестиции — именно в период кризиса были построены автодороги, которыми жители США пользуются до сих пор.

Список литературы

1. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. 127-ФЗ.

2. Антикризисное управление / Под ред. Э. М. Короткова. — М.: ИНФРА-М, 2006. 25 стр.

3. Антикризисное управление / Под. Ред. Г. А. Александрова. — М.: БЕК, 2007. 46 стр.

4. Антикризисное управление: Общие основы и особенности России. Учебное пособие / Под ред. И. К. Ларионова. — М.: Издательский Дом «Дашков и К», 2005., 78 стр.

5. Антикризисное управление предприятиями и банками / Под ред. Г. К. Таня, Г. Б. Юна. — М.: Дело, 2006. 55 стр.

6. Антикризисное управление предприятиями и банками: Учеб.

практ. пособие. — М.: Дело, 2005., 24 стр.

7. Барлинов В. А. Антикризисное управление. — М.: НД ФБК-Пресс, 2007.

8. Бобылева А. З. Стратегия и механизмы антикризисного управления организацией. — М.: Университетский гуманитарный лицей, 2006., 41 стр.

9. Валуйский А. В.

Введение

антикризисное управление и правовые основы банкротства. — Волгоград: Волгоградский Государственный Технический Университет, 2004., 250 стр.

10. Государственное регулирование рыночной экономики / Под ред. В. И. Кушлина, Н. Л. Волгина. — М.: Московская правда, 2006. 46 стр.

11. Грязнова А. Г. Антикризисный менеджмент. — М.: Экмос, 2005.

12. Ковалев А. П. Финансовый анализ и диагностика банкротства. — М.: Экономическая академия Министерства экономики РФ, 2004.

13. Кошкин В. И. Антикризисное управление. — М.: ИНФРА-М, 2006.

14. Кризис вызывали? Технология антикризисного РR-менеджера // http: // www.4p.ru/index.php?page=1289&tmpl=print.

15. Крутик А. Б., Муравьев А. И. Антикризисный менеджмент. — СПб.: Питер, 2007. 178 стр.

16. Леонтьев С. В. Стратегия успеха / С. В. Леонтьев, С. А. Масютин, В. Н. Трепов. — М.: Новости, 2006.

17. Малявина А. В., Попов С. А., Паршина Н. Б. Лизинг и антикризисное управление. Учебное пособие для вузов. — М.: Экзамен, 2005. 30 стр.

18. Основы антикризисного управления предприятием / Под. Ред. Н. Н. Кожевникова. — М.: Академия, 2005.

32 стр.

19. Попов Р. А. Антикризисное управление. — М.: Высшая школа, 2005.

20. Родионова Н. В. Антикризисный менеджмент: Учеб. пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. 74 стр.

21. Сажина М. А. Фирма: управление кризисом. — М.: Деловая литература, 2004. 21 стр.

22. Самоукина Н. Антикризисное управление компанией. — СПб.: Питер, 2007. 47 стр.

23. Стратегия и тактика антикризисного управления фирмой / Под общ. ред. А. П. Градова, Б. И. Кузина. — СПб.: Специальная литература, 2004. 18 стр.

24. Уткин Э. А., Бинецкий А. Э. Аудит и управление несостоятельным предприятием. — М.: ЭКМОС, 2005. 45 стр.

25. Шелепенко Г. И. Антикризисное управление производством и персоналом: Учеб. пособие. / Ростов-на-Дону: МАРТ, 2006.

28 стр.