Интересно отметить, что с введением нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ две Республики (Северная Осетия — Алания, Калмыкия), напротив, внесли изменения в свое законодательство, согласно которым наименование «Президент Республики» прекращало свое существование — в Конституциях Республик появилось понятие «Глава Республики». В марте 2005 г. в Удмуртии была предпринята попытка проведения референдума по вопросу ликвидации в Республике поста Президента. Депутаты парламента Республики Адыгея также неоднократно заявляли о необходимости упразднения должности Президента Республики Адыгея, в частности при обсуждении вопроса об объединении Республики с Краснодарским краем.
В конце 2004 г., еще в период нахождения схемы наделения полномочиями глав субъектов на стадии законопроекта, Т. Я. Хабриева отмечала, что может встать вопрос об унификации их должностных названий. Как видим, первыми над этим задумались именно в республиках — субъектах Российской Федерации, причем две республики отказались от наименования должности «президент», а одна, наоборот, впервые ввела это понятие в свою Конституцию. Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Ингушетия и Чувашия, в которых высших должностных лиц уже наделили полномочиями по представлению главы государства, согласны видеть во главе республики именно президентов, по крайней мере, законопроекты об их «переименовании» в местные законодательные органы не поступали. Видимо, вопрос о полном отказе от президентства в республиках еще какое-то время останется открытым. В соответствии с п. 6 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах…» субъекты Федерации вправе устанавливать наименование должности высшего должностного лица в своих конституциях (уставах) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.
Что касается возможной унификации наименований должностей во всех субъектах Федерации, на наш взгляд, делать это путем установления в Федеральном законе императивной нормы нецелесообразно. Под лозунгом единства системы исполнительной власти конституционно-правовой статус глав субъектов Российской Федерации и без того максимально привели к «общему знаменателю». Содержание и объем, например, ст. 18, 19 Федерального закона, определяющих статус высшего должностного лица субъекта, уже с трудом вписываются в общую концепцию Закона, называемого «Об общих принципах организации…» .
Существование в настоящий момент в России губернаторов, глав, мэра и президентов не противоречит ни Конституции РФ, ни принципам федеративного устройства. Установление единого наименования должности, по нашему мнению, никаким образом не повлияет на сложившиеся властеотношения, не внесет коррективов в существующую вертикаль исполнительной власти. Думается, что императивное навязывание республикам, привыкшим олицетворять статус высшего должностного лица со своими историческими и национальными традициями (например, имеющиеся отличные от всех статусные атрибуты президентской власти), может негативно сказаться на народных настроениях и даже спровоцировать экстремизм.
Помимо введения в Российской Федерации нового порядка приведения к власти высших должностных лиц субъектов, следующей мерой к выстраиванию вертикали исполнительной власти стало наделение глав регионов дополнительными полномочиями.
В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» высшие должностные лица субъектов были наделены полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и территориальных органов таких ведомств, как Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов.
В п. 2 названного Указа установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Во исполнение Указа Президента РФ N 773 Правительство Российской Федерации Постановлением от 5 декабря 2005 г. N 725 утвердило Положение, устанавливающее механизм взаимодействия и координации деятельности соответствующих органов, в котором также предусмотрены дополнительные полномочия глав субъектов.
Так, в соответствии с п. 5 Положения высшие должностные лица субъектов Российской Федерации «в целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующих субъектов и территориальных органов могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.
Кроме того, высшее должностное лицо субъекта направляет обращения территориальным органам, а также со своей стороны рассматривает предложения и информацию об основных направлениях и результатах деятельности, поступившую от территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (пп. «е», «ж» п. 6 Положения) .
При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями, территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта (п. 8 Положения).
Интересно отметить, что в случае разногласий между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов по вопросам взаимодействия и координации их деятельности, полномочиями по их разрешению, в соответствии с п. 11 рассматриваемого Положения, обладает руководитель федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится соответствующий территориальный орган, а не высшее должностное лицо субъекта.
Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 был издан по результатам проведения главой государства заседания Государственного совета, на котором широко обсуждался вопрос по проведению так называемой реформы губернаторских полномочий. Президентом был предложен согласованный с федеральными органами исполнительной власти перечень из 114 полномочий, которые необходимо передать субъектам Федерации. Это полномочия в сфере водных отношений, охраны окружающей среды, лицензирования, образования, науки, землепользования, жилищного законодательства, социальной защиты инвалидов, занятости населения, здравоохранения и др.
Таким образом, практика применения Федерального закона «Об общих принципах…» (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ) показала, что закрепление новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации оказало существенное влияние на его конституционно-правовой статус.
Во-первых, в республиках — субъектах Федерации наметилась тенденция к изменению наименования должности главы региона, поднимается вопрос об упразднении президентства на уровне субъектов.
Во-вторых, федеральное законодательство наделило высших должностных лиц субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями в сфере исполнительной власти, следовательно, увеличилась и степень ответственности глав регионов непосредственно перед Президентом РФ, который в силу закона вправе отрешить от должности высшее должностное лицо в связи с утратой доверия и за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей (пп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ).
Заключение
В заключении хотелось бы отметить, что обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, заявленное в качестве цели реформы, возможно осуществить и иными способами. При этом подчеркнем, что Президент вправе использовать «скрытые полномочия» лишь в том случае, если их использование направлено на предотвращение узурпации одной ветви власти за счет другой. В данном случае Президент России на основании Конституции вправе провести реформу исполнительной власти. Один из вариантов обеспечения единства исполнительной власти был реализован в нашей стране в виде существования общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств, когда органы исполнительной власти составляли единую иерархизированную структуру, с полным подчинением вышестоящему органу при решении общегосударственных задач; если же вопрос требовал разрешения на местах, предоставлялись максимальные права местным органам власти.
Опыт развития конституционного законодательства в нашей стране (в частности, назначение глав исполнительной власти субъектов Федерации на основании Указа Президента Российской Федерации от 03.
10.1994 N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации») позволяет говорить о том, что назначение высших должностных лиц субъектов не является лучшим механизмом обеспечения единства власти. Указанным актом назначение Президентом России глав субъектов Федерации объявлялось временной мерой (впредь до принятия соответствующих законодательных актов). И только в качестве временной меры Конституционный Суд Российской Федерации признал этот механизм конституционным.
Рассматриваемым законом изменяется лишь механизм легитимации высшего должностного лица, не затрагивая его полномочий. Однако, как представляется, и существующий механизм в достаточной степени обеспечивает легитимность главы субъекта Федерации. Думается, одним из способов усиления единства исполнительной власти может явиться расширение контрольных полномочий федеральных органов власти при последовательном соблюдении принципа неотвратимости наказания за все противоправные деяния, совершенные должностными лицами субъектов Федерации.
Поддерживая цель построения сильного, хорошо организованного государства, нельзя согласиться с методами ее достижения, сводящимися к сужению круга демократических прав и свобод граждан России, сокращению объема прав субъектов Федерации. Показателен такой факт. О стремлении к созданию правового государства в посланиях Президента страны с 2002 г. нет ни слова. Очень жаль, если это отражает реальные политические планы руководства страны. Причина же складывающейся ситуации видится, прежде всего, в несовершенстве норм действующей Конституции России. Закрепив в качестве принципа построения власти разделение властей, Президент РФ Конституцией «выведен» из этой системы. Практически неограниченные полномочия Президента России и установившаяся система власти позволяют реализовать новый этап федеративной реформы страны в предложенном варианте.
Список литературы
Законы и нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.
12.1993
2. Конституция Республики Северная Осетия — Алания (Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г.) (в ред. Закона Республики Северная Осетия — Алания от 19 июля 2000 г. N 10-РЗ, Конституционных законов от 21 февраля 2002 г. N 1-РКЗ, от 25 апреля 2002 г. N 8-РКЗ, от 22 июня 2004 г.
N 2-РКЗ, от 31 мая 2005 г. N 38-РКЗ).
3. Федеральный закон от 06.
10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.
10.1999, N 42, ст. 5005
4. Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603
Об утверждении Положения о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5427
5. Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730
6. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 50. Ст. 5311
Научные статьи
7. Грудцына Л. Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. -№ 11. — С. 28
8. Павлушкин А. В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. -№ 12. — С. 141 — 147
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26.
04.2007 // Российская газета. 2007. N 90
10. Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. — № 12. — С. 21
11. Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. -№ 11. — С. 5
12. Хайретдинов Р. Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. — № 3. — С. 17
Научная литература
13. Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы науч. практич. конф. Саранск: Гос. собр. РМ, МГУ им.
Н.П. Огарева, юрид. фак., 2006. ;
С. 20 — 21
Учебная литература
14. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. — 3-е изд., изм, и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА — ИНФРА-М), 2002. — 800 с.
15. Кутафин О. Е. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // Библиотечка «Российской газеты». 2003. — С. 38
16. Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М., 2006. — С. 193
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26.
04.2007 // Российская газета. 2007. N 90
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.
12.1993
Конституция Республики Северная Осетия — Алания (Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г.) (в ред. Закона Республики Северная Осетия — Алания от 19 июля 2000 г. N 10-РЗ, Конституционных законов от 21 февраля 2002 г. N 1-РКЗ, от 25 апреля 2002 г. N
8-РКЗ, от 22 июня 2004 г. N 2-РКЗ, от 31 мая 2005 г. N 38-РКЗ)
Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. — № 3. — С. 17
Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М., 2006. — С. 193
Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. -№ 11. — С. 28
Павлушкин А. В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. -№ 12. — С. 141 — 147
Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. -№ 11. — С. 5
Хабриева Т. Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. — № 12. — С. 21
Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы науч. практич. конф. Саранск: Гос. собр. РМ, МГУ им. Н. П. Огарева, юрид. фак., 2006.
— С. 20 — 21
Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 об утверждении Положения о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5427
Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. -№ 11. — С. 5
Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730
Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 50. Ст. 5311
Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730
