Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и переданных им в законном порядке отдельных государственных полномочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государства и муниципалитетов.
Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 29.
12.2006 № 258-ФЗ путем введения списка «прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений» (статьи 14.
1., 15.
1., 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ). Такое решение приоткрывало перечень решаемых муниципалитетами задач, но:
органы местного самоуправления полагались не только субъектами полномочий, предоставленных им муниципальным образованием для действий в его интересах, но также и носителями неких самостоятельных прав;
окончательно стерло грань между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и полномочиями, некими новыми правами государственных и муниципальных органов. На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований и выполнения государственных полномочий (например, по ведению капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19−21 Федерального закона № 131-ФЗ, т. е. без государственного финансирования;
побудило государственные органы рассматривать вопросы местного значения как обязанности органов местного самоуправления, даже безотносительно к практической возможности их осуществления (скажем, требовать создания лечебно-оздоровительных зон в некурортных местах, вынуждать их создавать добровольные противопожарные формирования и т. п.).
Реальные компетенции местного самоуправления на практике определяются не законодательством или правовыми актами муниципальных образований, а субъективным усмотрением контролирующих органов (которые требуют выполнения и наказывают за невыполнение полномочий в силу собственного, порой весьма своеобразного понимания), региональных властей (которые разрешают или не разрешают муниципалитетам работать по вопросам местного значения, в т. ч. используя механизмы бюджетного регулирования), а также самих органов местного самоуправления (которые хотят или не хотят решать те или иные вопросы).
Чтобы разрубить «гордиев узел» накопившихся в этой части проблем, как представляется, необходимо последовательно провести в жизнь три ключевых решения:
1. Исключить из числа вопросов местного значения несвойственные муниципалитету функции. Необходимо четкое понимание, какие из возлагаемых сегодня параллельно и на государство, и на муниципальные образования задач являются по природе своей государственными. Такие функции могут возлагаться на муниципалитеты только в качестве отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием (пример — вопросы безопасности, которые будут рассмотрены ниже).
2. Разделить вопросы местного значения поселений, районов и городских округов на списки обязательных и факультативных вопросов. Такой подход известен в зарубежной практике: в частности, он реализован в Германии, на опыте которой во многом построена нынешняя законодательная модель местного самоуправления в России. При этом в обязательном перечне должны остаться только базовые функции муниципальных образований. В факультативный же список необходимо перевести и значительную часть ныне закрепленных в законе вопросов местного значения, и основные права органов местного самоуправления по участию в исполнении государственных полномочий.
Важно отметить, что обязательный список должен быть закрытым, а факультативный, с соблюдением законодательных рамок, — открытым. Уставом муниципального образования, помимо базового перечня вопросов, могут приниматься к решению:
любые вопросы из факультативного списка;
вопросы, которые не отнесены к ведению других уровней публичной власти, и в решении которых есть потребность местного сообщества.
Подобный подход не исключает сохранение органичений по расходованию бюджетных средств для высокодотационных муниципальных образований, при этом предлагается распространять такие ограничения на расходы по факультативным вопросам местного значения, за исключением расходов на содержание сети бюджетных учреждений, созданных для решения факультативных вопросов до введения финансовых ограничений муниципалитета.
Сокращение перечня директивных вопросов местного значения избавит муниципальные органы от необходимости нести ответственность за вопросы, решать которые на данном этапе развития им не под силу. Напротив, факультативный список должен стать ориентиром для перспективного развития муниципалитета, а возможность его дополнения представительным органом местного самоуправления — послужить учету специфических интересов местных жителей.
Таким образом, именно реализация заявленных предложений, создаст условия для более свободного определения спектра оказываемых публичных услуг финансово обеспеченными и передовыми муниципалитетами с одновременной гарантией создания хотя бы минимально достаточных условий для жизни населения депрессивных, экономически и социально отсталых территорий.
3. По вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы «участие в…», «содействие…») необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном, градостроительном и т. д.), обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, району) — например, закрепление в законе статьи под заголовком типа: «Полномочия органов местного самоуправления городского округа по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению (организации транспортного обслуживания населения) в границах городского округа».
Такого рода перечни полномочий целесообразно установить по каждому вопросу местного значения, пересекающемуся с предметами ведения других уровней управления. Фактически речь идет о регламентации федеральными законами решения только тех вопросов местного значения, в которых роль муниципалитета определенного уровня не исключительна. В случаях, когда вопрос находится в «полном ведении» муниципального образования (скажем, благоустройство территории — в ведении поселений и городских округов), такая регламентация избыточна. Следует отметить, что такой подход во многом уже реализуется в законодательстве, особенно с 2007 г.
Заключение
2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне — в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер — они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д. А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.
Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.
Общая направленность проведенной в 2003;2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.
Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.
Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.
Эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.
В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными — даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.
По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов — выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.
Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.
1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении — первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.
3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно — через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.
Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.
4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) — гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.
5. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.
6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире — форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Список использованных источников
Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и исторические решения // Городское управеление. — М., 2009. — № 2. — с. 3−33.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2008. с. 432
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В. П., Мирошниченко Е. В., Ревенко Л. А. // Государство и право. — М., 2008. — № 5. — С. 24- 45.
Административное право РФ / Под ред. Козлова Ю. М., Попова Л. Л. — М.: ЮНИТИ, 2007.
Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Г., Ким-Кимэн А. Н. Административное право: Учебник (с изм. и доп.). М.: ТК Велби, Проспект, 2007. с. 512.
Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2007. с. 497.
Постовой Н. В. Муниципальное право РФ. — М.: Юриспруденция, 2005.
Конституция Российской Федерации (в ред. 2009 г.) (принята всенародным голосованием 12.
12.1993 г.)
Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2005.
Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н. М., Дергаева Л. И., Чирков В. И. и др. — Вологда, 2008.
Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. — М.: МОНФ, 2009.
Основы городского самоуправления. Учебное пособие для муниципальных служащих / Под ред. С. В. Вобленко — М.: ЮНИТИ, 2008
Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов-на-Дону, 2007.
Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2007. № 4.с. 19−21;
Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2007. № 4.с. 19−21.
Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2008 г. с. 304.
ФЗ РФ № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.
12.2009 ФЗ № 365)
Халиков М. И. Основы государственного и муниципального управления. Учебное пособие. — М.: ВЛАДОС, 2007.
Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. — М.: «Юрист», 2003. — 320 с.
Цыганков Д., Смирнова М., «Четвертое поколение методов оценивания». / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I // под ред. Д. Б. Цыганова, М.: 2007. С.95−96.
Шадрин А. Е. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. 2008. № 11. с. 31−36
Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Государство и право. — М., 2009. — № 6. — С. 81−97
Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2008 г. с. 34.
Постовой Н. В. Муниципальное право РФ. — М.: Юриспруденция, 2005.
Цыганков Д., Смирнова М., «Четвертое поколение методов оценивания». / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов Вып. I // под ред. Д. Б. Цыганова, М.: 2007. С.95−96.
Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местное самоуправление» // Государство и право. — М., 2009. — № 6. — С. 81−97
Основы городского самоуправления. Учебное пособие для муниципальных служащих / Под ред. С. В. Вобленко — М.: ЮНИТИ, 2008 с. 122
Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. — М.: МОНФ, 2009. с. 102
