Законодательный процесс в РФ

В отечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон, утверждать его дополнительно. Закон, который возвращен и принят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может.

На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному Постановлению Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается непринятым.

Совершенно очевидно, что прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран.

В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ. Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов.

Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.

Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения. Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Неподписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.

Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Введение

норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу.

Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

Заключение

Несомненно, что в ходе законотворческого процесса могут возникнуть и возникают разногласия по рассматриваемым законопроектам. Они могут преодолеваться различными способами: создание согласительной комиссии, институт представителей палат, принятие Советом Федерации рекомендаций (так называемое межпалатное соглашение). Выбор конкретного способа зависит от объективных и субъективных факторов, принципиальности вопроса и иных обстоятельств. Одним из наиболее часто применяемых способов является создание согласительных комиссий. Федеральное законодательство практически не регулирует данный вопрос, и единственными источниками, в которых содержатся соответствующие правовые положения, остаются парламентские регламенты.

Согласно ст. 111 Регламента Совета Федерации согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной второй палатой. В случае отклонения Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии федеральный закон считается отклоненным этой палатой.

Очевидно, что деятельность согласительных комиссий должна быть четко установлена, так как является частью законодательного процесса парламента. Действующая редакция ст. 113 и 114 Регламента Совета Федерации определяет работу согласительной комиссии лишь в общем виде. Поэтому такая регламентация может быть осуществлена как в парламентских регламентах палат, так и в отдельном регламенте (положении) согласительной комиссии, утверждаемом Государственной Думой и Советом Федерации. Создание согласительной комиссии обеих палат парламента, повторное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе можно рассматривать как самостоятельную, но факультативную стадию законодательного процесса.

Библиография Конституция РФ (принята на референдуме 12.

12.1993 года). М., 1993.

Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебн. курс: В 2 т. М., 2007. Т. 2. — 608 с.

Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. — 342 с.

Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. — 453 с.

Баглай М. В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. — 784 с.

Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. М.: Омега-Л, 2007. — 607 с.

Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.

и доп. М.: Проспект, 2008 — 417 с.

Конституционное право России: Учебник для вузов / Под ред. Кокотова А. Н., Кукушкина М. И. М.: Норма, 2008. — 544 с.

Конституция РФ: Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорина. М., 2006. — 587 с.

Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004. — 497 с.

Ларин А. Ю. Конституционное (государственное) право России: Учебник. М: Книжный Мир, 2006. — 348 с.

Мушинский В. О. Конституционное право. М., 2006. — 417 с.

Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. — 428 с.

Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей. Дис. … канд. юрид. наук: 12.

00.02. М., 2003.

Озиев Т. Т. Конституционное право: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити-Дана, 2008. — 287 с.

Постников А. Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2007. — 284 c.

Прудников А. С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. — 387 с.

Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей. Дис. … канд. юрид. наук: 12.

00.02. М., 2003

Ткаченко В. Г. Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2000. N 11; Селезнев Г. Н. Законотворчество на рубеже веков // Журнал российского права. 2001. N 4.

Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М.: Издание Государственной Думы, 1997.

Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. Т. 1. Социология права. М.: Современный гуманитарный университет, 2001. С. 119.

См., например: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. В 3 т. СПб., 1875 — 1883; Гессен В. М. Основы конституционного права. Петроград, 1918; Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003; Керимов Д. А. Законодательная деятельность Советского государства (Основные принципы и организационные формы). М.: Госюриздат, 1955. С. 5 — 33; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации.

М., 1996. С. 115; Законотворчество как вид социального прогнозирования // Журнал российского права. 1997. N

3; Чернобель Г. Т. Законотворчество и юридическая наука // Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 60.

Конституция РФ (принята на референдуме 12 декабря 1993 года). М., 1993.

Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.

и доп. М.: Проспект, 2008. С. 42.

Впервые такая точка зрения была высказана Н. Г. Мишиным. См.: Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права. Т. 2.

М., 1962. С. 410. Впоследствии она получила развитие в трудах ряда ученых. См., например: Андрианов Н. Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. N

9. С. 62 — 63; Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. N 9. С.

123; Чехарина В. И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // В кн.: Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 91.

Такую позицию, в частности, занимает И. А. Дубов. См.: Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. N 10. С. 34. Аналогичного взгляда придерживается С. В. Бошно.

" Окончанием первой стадии законодательного процесса, — отмечает она, — является регистрация проекта закона уполномоченным органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы". См.: Бошно С. В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2. С. 154.

Постников А. Е. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2008. С. 51.

Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. С. 229.

Прудников А. С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. С. 267.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. С. 342.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2005.

С. 609. Схожая точка зрения у многих других авторов (см., напр.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С.

276 — 277).

N 29. Ст. 3491, N 48 (ч. II). Ст. 5850; 2008. N

5. Ст. 317, N 8. Ст. 650, N 16. Ст.

1624, N 25. Ст. 2918, N 39. Ст. 4370, N 46. Ст. 5255; 2009. N

1. Ст. 64.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. С.

608 — 627; Абрамова А. И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. N 7.

С. 31 — 32.

Чиркин В. Е. Верхняя палата современного парламента: Сравнительно-правовое исследование. М., 2009. С. 81 — 82.

Постановления Конституционного Суда РФ N 1-П от 23 марта 1995 г. и N 10-П от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1995. N

13. Ст. 1207; 1996. N 18. Ст. 2253.

Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 35 — 36.

См., напр.: Стенограмма восемьдесят девятого заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 29 мая 2002 г. М., 2002. С. 57 — 58, 68 — 69.

Вестник КС РФ. 1996. N 3. С. 13.

Ларин А. Ю. Конституционное (государственное) право России: Учебник. М: Книжный Мир, 2006. С. 35.

Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. С. 29.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. С. 142.