Закон, который возвращен и принят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может.
На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному Постановлению Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается непринятым.
Совершенно очевидно, что прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран.
В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ. Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов.
Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.
Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения. Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Неподписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.
Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Введение
норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу.
Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.
Заключение
Несомненно, что в ходе законотворческого процесса могут возникнуть и возникают разногласия по рассматриваемым законопроектам. Они могут преодолеваться различными способами: создание согласительной комиссии, институт представителей палат, принятие Советом Федерации рекомендаций (так называемое межпалатное соглашение). Выбор конкретного способа зависит от объективных и субъективных факторов, принципиальности вопроса и иных обстоятельств. Одним из наиболее часто применяемых способов является создание согласительных комиссий. Федеральное законодательство практически не регулирует данный вопрос, и единственными источниками, в которых содержатся соответствующие правовые положения, остаются парламентские регламенты.
Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами.
При дальнейшем совершенствовании механизма взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе рассмотрения ими проектов федеральных конституционных законов полезным могло бы быть использование зарубежной практики регламентирования данного вопроса. Заслуживает, в частности, внимания опыт тех стран, где на конституционном уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного и взвешенного обсуждения конституционных законов. Так, согласно Конституции Италии законы, изменяющие Конституцию, другие конституционные законы принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании. По Конституции Франции проект органического закона также проходит последовательное рассмотрение в обеих палатах парламента при постоянном информировании палатами друг друга о результатах обсуждения проекта и его отдельных статей, что помогает выработке идентичного текста. Сегодня с полной определенностью можно сказать, что порядок рассмотрения и принятия федеральных конституционных законов в практике отечественного парламентаризма нуждается в некотором уточнении посредством внесения необходимых изменений и дополнений в регламенты палат Федерального Собрания.
Согласно Конституции РФ законотворческие полномочия Совета Федерации не ограничиваются рассмотрением и принятием во взаимодействии с Государственной Думой федеральных законов. Как палата Федерального Собрания РФ Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы. Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты. Тем самым повышается ответственность палаты за принимаемое решение. Если в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации подготовлен законопроект по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в качестве обязательного условия признается его направление в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для предоставления ими своих предложений по законопроекту.
Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их рассмотрении Государственной Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. В определенном смысле наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы дает ему дополнительную возможность последовательно проводить свои законодательные идеи в жизнь и тем самым более эффективно влиять на осуществление законодательной политики в стране.
Библиография Конституция РФ (принята на референдуме 12.
12.1993 года). М., 1993.
ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.
12.1997 № 2-ФКЗ. Российская газета, № 245, 23.
12.1997.
ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.
07.1994. № 1-ФКЗ. СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Указ Президента РФ от 23.
05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Российская газета, № 99, 28.
05.1996.
Постановление Правительства РФ от 13.
08.1997 N 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Российская газета, № 161, 21.
08.1997.
Постановление ГД ФС РФ от 22.
01.1998 N 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации». Российская газета, N 37, 25.
02.1998.
Постановление СФ ФС РФ от 30.
01.2002 N 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, 18.
02.2002, N 7, ст. 635.
Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебн. курс: В 2 т. М., 2007. Т. 2. — 608 с.
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. — 342 с.
Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. — 453 с.
Баглай М. В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. — 784 с.
Бошно С. В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2.
Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. М.: Омега-Л, 2007. — 607 с.
Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. N 10.
Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.
и доп. М.: Проспект, 2008 — 417 с.
Конституционное право России: Учебник для вузов / Под ред. Кокотова А. Н., Кукушкина М. И. М.: Норма, 2008. — 544 с.
Конституция РФ: Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорина. М., 2006. — 587 с.
Краснов Ю. К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004. — 497 с.
Ларин А. Ю. Конституционное (государственное) право России: Учебник. М: Книжный Мир, 2006. — 348 с.
Мушинский В. О. Конституционное право. М., 2006. — 417 с.
Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. — 428 с.
Новицкая Т. И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей. Дис. … канд. юрид. наук: 12.
00.02. М., 2003.
Озиев Т. Т. Конституционное право: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити-Дана, 2008. — 287 с.
Постников А. Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2007. — 284 c.
Прудников А. С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. — 387 с.
Смирнов А. И. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 2007. С. 56.
Постников А. Е. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2008. С. 153.
Конституционное право России: Учебник для вузов / Под ред. Кокотова А. Н., Кукушкина М. И. М.: Норма, 2008. С. 134.
Большой юридический словарь. М., 2005. С. 215.
Озиев Т. Т. Конституционное право: Учебное пособие для вузов. М.: Юнити-Дана, 2008. С. 168.
Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. Т. 1. Социология права. М.: Современный гуманитарный университет, 2001. С. 119.
См., например: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. В 3 т. СПб., 1875 — 1883; Гессен В. М. Основы конституционного права. Петроград, 1918; Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003; Керимов Д. А. Законодательная деятельность Советского государства (Основные принципы и организационные формы). М.: Госюриздат, 1955.
С. 5 — 33; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115; Законотворчество как вид социального прогнозирования // Журнал российского права. 1997.
N 3; Чернобель Г. Т. Законотворчество и юридическая наука // Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С.
60.
Конституция РФ (принята на референдуме 12 декабря 1993 года). М., 1993.
Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.
и доп. М.: Проспект, 2008. С. 42.
Впервые такая точка зрения была высказана Н. Г. Мишиным. См.: Лепешкин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962.
С. 410. Впоследствии она получила развитие в трудах ряда ученых. См., например: Андрианов Н. Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964.
N 9. С. 62 — 63; Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право.
1970. N 9. С. 123; Чехарина В. И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // В кн.: Концепция стабильности закона. М., 2000.
С. 91.
Такую позицию, в частности, занимает И. А. Дубов. См.: Дубов И. А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. N 10. С. 34.
Аналогичного взгляда придерживается С. В. Бошно. «Окончанием первой стадии законодательного процесса, — отмечает она, — является регистрация проекта закона уполномоченным органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации — Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы». См.: Бошно С. В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование.
2004. N 2. С. 154.
Постников А. Е. Конституционное право России: учебник. М.: Проспект, 2008. С. 51.
Козлова Е.И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник.-4.изд., перераб.
и доп. М.: Проспект, 2008. С. 142
Матузов Н.И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник 2-е изд. М.: Юрист, 2007. С. 143.
Прудников А. С. Конституционное право России, 2-е изд. М.: ЮНИТИ, 2008. С. 267.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. С. 342.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2005.
С. 609. Схожая точка зрения у многих других авторов (см., напр.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. С.
276 — 277).
N 29. Ст. 3491, N 48 (ч. II).
Ст. 5850; 2008. N 5. Ст. 317, N 8. Ст.
650, N 16. Ст. 1624, N 25. Ст. 2918, N 39.
Ст. 4370, N 46. Ст. 5255; 2009. N 1. Ст. 64.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. С. 608 — 627; Абрамова А. И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008.
N 7. С. 31 — 32.
Чиркин В. Е. Верхняя палата современного парламента: Сравнительно-правовое исследование. М., 2009. С. 81 — 82.
Постановления Конституционного Суда РФ N 1-П от 23 марта 1995 г. и N 10-П от 22 апреля 1996 г. //
СЗ РФ. 1995. N 13. Ст.
1207; 1996. N 18. Ст.
2253.
Крашенинников П. В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 35 — 36.
См., напр.: Стенограмма восемьдесят девятого заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 29 мая 2002 г. М., 2002. С. 57 — 58, 68 — 69.
Вестник КС РФ. 1996. N 3. С. 13.
Ларин А. Ю. Конституционное (государственное) право России: Учебник. М: Книжный Мир, 2006. С. 35.
Некрасов С.И., Шульженко Ю. Конституционное право России. Курс лекций. М. Проспект, 2008. С. 29.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов Изд. 6-е, изм., доп. М.: Норма, 2007. С. 142.
