Реформа по замене льгот денежными пособиями: плюсы и минусы

Кроме того, принцип, согласно которому льготники разделялись на федеральных и региональных, остался непонятым и населением, и даже региональными властями. Став гарантом обязательств по обслуживанию крупных льготных категорий (ветераны труда представляют собой самую многочисленную группу льготников), регионы столкнулись с ощутимыми финансовыми трудностями.

Еще одним источником противоречий стал п. 2 статьи 153 Закона, согласно которому «при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены». Отсутствие официальной трактовки данного пункта создало многочисленные его интерпретации и в целом затруднило разработку нормативной базы во исполнение закона 122-ФЗ на региональном уровне. Суммируя сказанное, можно сказать, что сигналы, полученные регионами от федерального центра, ни в коей мере не способствовали ни введению адресности, ни переводу наиболее значительных региональных льгот в денежную форму.

Несмотря на то, что для отдельных категорий граждан натуральные социальные льготы могут позволить снизить потребительские расходы и повысить или поддержать жизненный уровень, на сегодняшний день вполне доказано, что система льгот не только не решает социальные проблемы населения России, но и усугубляет их. Из-за негибкости, широкого охвата, категориальности и регрессивности льготы теряют свои компенсационные функции, не содействуют решению проблемы бедности. Они являются нерыночным государственным механизмом перераспределения социальных благ, т.к. не учитывают происшедших после отказа от социалистического пути развития изменений в форме собственности, бюджетных и финансовых взаимоотношений между контрагентами рынка.

Монетизация льгот, предпринятая в 2004;2005гг., могла бы в существенной степени решить названные проблемы. Для этого было необходимо максимально расширить свободу потребительского выбора за счет отказа от натуральных форм предоставления социальной поддержки и перехода к денежным выплатам. Важным условием финансовой устойчивости при этом должен был бы стать переход к адресному принципу предоставления этих выплат, исключительно или главным образом на основе учета уровня нуждаемости в социальной поддержке. Таким образом, обязательства государства было бы проще сделать не только более прозрачными, но и соответствующими рамкам бюджетных ограничений. Экономическая целесообразность такого подхода уже была доказана примером нескольких пилотных проектов реформирования льгот на местном или региональном уровне.

Однако на сегодняшний день проводимая в стране реформа натуральных льгот далека от достижения этих целей. Неизменным остается категориальный принцип предоставления поддержки, никакой адресности в ходе монетизации льгот фактически даже не предполагалось, и лишь незначительная часть регрессивных льгот в реальности была отменена. Фактически нетронутыми оказались льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, и это несмотря на то, что как раз в данной сфере в России внедрена программа адресной социальной защиты тех, кто мог бы пострадать в результате реформирования. Распределение полномочий по финансированию мер социальной поддержки для тех или иных льготных категорий между уровнями государственной бюджетной системы не было обосновано и не базировалось на четких и прозрачных критериях, которые были бы понятны населению или хотя бы органам управления, реализующим социальную политику на местах.

Успехи реформы льгот в России можно оценить как весьма скромные не только сами по себе, но и на фоне стран СНГ, опыт которых также явно не был учтен разработчиками. Например, в Казахстане льготы были переведены в форму денежных выплат— специализированных государственных пособий— еще в апреле 1999 г. для ветеранов войны, инвалидов, жертв аварии на Чернобыльской АЭС, семей погибших военнослужащих, граждан, имеющих государственные награды, жертв политических репрессий и многодетных семей. В Молдове в 2000 г. Парламент принял схему адресных компенсаций, охватывающую категории инвалидов, слепых, семей погибших военнослужащих, ветеранов Второй мировой войны и их супругов, одиноких пенсионеров и многодетных семей. Категории, определенные по профессиональной принадлежности, были при этом исключены из перечня получающих компенсацию. В России же наблюдаются незначительные масштабы как сокращения числа льготных категорий граждан, так и отхода от натуральных форм социальной поддержки.

Льготная" тема еще долго будет оставаться одной из центральных. Естественен вопрос о перспективах реформы по замене льгот денежными компенсациями. По-простому, можно поставить вопрос следующим образом: «Будет ли монетизация доведена до конца?»

Впрочем, то, что — не будет, — стало ясно еще тогда, когда только приняли печально знаменитый 122-й закон. Формально хотя бы потому, что для достаточно многочисленных категорий льготников уже тогда оставили натуральные льготы без изменений. И было бы неправильно думать, что речь идет, прежде всего, о Героях Советского Союза, Героях России и других более чем уважаемых льготниках. Как известно, существенными льготами обладают те же федеральные госслужащие. Их, как известно, пока не трогали.

Одно из главных оснований для отрицательного суждения о перспективах замены натуральных льгот денежными компенсациями — наличие так называемого социального пакета. В него, как известно, было включено: предоставление бесплатных медикаментов при амбулаторном лечении, санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям (плюс бесплатный проезд к месту лечения и обратно), проезд в пригородных электропоездах. Все эти льготы имеют инвалиды, участники Великой Отечественной войны и др.

Что происходит на региональном уровне — видно уже сейчас. Льготный (бесплатный) проезд на том же городском транспорте возвращается практически повсеместно. Значит, тоже и на региональном уровне происходит сохранение льгот преимущественно в натуральном виде.

Получается, что, затратив почти 300 млрд руб. в годовом исчислении, государство фактически не демонстрировало систему натуральных льгот. И теперь у нас параллельно будут существовать две системы льгот: натуральная и денежная. Это означает, прежде всего, что вместе с известными недостатками прежней системы добавятся новые недостатки.

Заключение

Была недооценена техническая сложность решения столь масштабной задачи, как монетизация. Многие чиновники и целые регионы оказались не готовы к монетизации, не продумали свои действия заранее. Монетизация создает угрозу для ряда чиновников поэтому часть госаппарата не заинтересована в ее эффективном проведении.

Денежные выплаты далеко не всегда компенсировали отмену соответствующих льгот. Хотя в целом монетизация была выгодна населению, но выгоды и потери распределились неравномерно. Например, деревенским жителям (которые льготами почти не пользовались) монетизация выгодна, а льготникам-потребителям дорогостоящих лекарств — нет. Таким образом, определенная прослойка населения реально пострадала от монетизации.

Учитывая слабость методической базы субъектов РФ и муниципальных образований, для успешного внедрения принципов, предлагаемых реформой льгот, важна разработка и распространение Министерством здравоохранения и социального развития методических рекомендаций и типовых положений, касающихся разработки современных программ социальной поддержки, осуществления персонифицированного учета получателей, поэтапной трансформации натуральных форм помощи в денежные и оценки экономической и социальной целесообразности таких решений. Требуется разработка системы методической помощи субъектам РФ по осуществлению учета и анализа предоставления социальной поддержки в различных формах, осуществлению информационного обмена со всеми участниками системы, в т. ч. в формах денежных выплат и социального пакета. Для этого можно использовать, в том числе, опыт внедрения в муниципалитетах РФ технологии «социальные счета» как в оплате ЖКУ, так и в социальной защите.

Кроме того, исследование показало, что законодательство о монетизации льгот не вполне соответствует общим установкам Правительства на социально-экономическое развитие России, в результате чего субъекты федерации вынуждены строить свою социальную политику в условиях противоречивости политики федерального уровня. Это не только затрудняет реформу, но и ставит вопрос о том, чем определяется вектор региональной социальной политики при такой противоречивости.

В целом, проведенное исследование позволяет утверждать, что достигнутые монетизацией на сегодняшний день успехи, в том числе улучшение учета получателей помощи и некоторый прогресс в смысле перехода к денежным выплатам, едва ли стоят той политической и финансовой цены, которую Правительство заплатило, чтобы снизить протестную активность населения, так и не вступив с ним при этом в содержательный общественный диалог. На настоящий момент в текущем году ряд российских регионов готовится продолжать монетизацию, на этот раз в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Предсказать успешность подобных действий, принимая во внимание ход реформы, начиная с 2005 года, практически невозможно. Однако очевидно, что избежать народных волнений и акций протеста не удастся.

Список использованных источников

Варнавский В., Монетизация льгот: интеллектуальная кома власти,

http://rusref.nm.ru/varnavsky.htm

Дейкин А., Невидимые миру льготы,

http://rusref.nm.ru/lgoty.htm#haha

Гриценко Г., В чем ошиблись реформаторы?,

http://www.polit.ru/author/2005/01/26/mistake.html

Николаев И., Монетизация льгот: по уму не получится,

http://www.prognosis.ru/news/society/2005/1/27/nikolaev.html

Монетизация льгот: год спустя,

http://www.tvzvezda.ru/?id=93 241

Монетизация на удовлетворительно, портал «Газета. Ру»,

http://www.gazeta.ru/2005/12/05/oa_180 449.shtml

Монетизация льгот: основные факторы, влияющие на решение регионального руководства, альманах Ассоциации независимых центров экономического анализ, выпуск № 9,

http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/arett/arett200702081501/arett200702081501_p₀₁₁.htm#HL₂

Электронная версия бюллетеня Население и общество, Советское наследие, № 17, апрель 2001,

http://www.demoscope.ru/weekly/017/tema01.php

Электронная версия бюллетеня Население и общество, Советское наследие, № 17, апрель 2001,

http://www.demoscope.ru/weekly/017/tema01.php

Монетизация льгот: основные факторы, влияющие на решение регионального руководства, альманах Ассоциации независимых центров экономического анализ, выпуск № 9,

http://www.budgetrf.ru/Publications/Analysis/arett/arett200702081501/arett200702081501_p₀₁₁.htm#HL₂

Георгий Гриценко, В чем ошиблись реформаторы?,

http://www.polit.ru/author/2005/01/26/mistake.html

Монетизация на удовлетворительно, портал «Газета. Ру»,

http://www.gazeta.ru/2005/12/05/oa_180 449.shtml

Николаев И., Монетизация льгот: по уму не получится,

http://www.prognosis.ru/news/society/2005/1/27/nikolaev.html