Понятие, принципы и система местного самоуправления в Российской Федерации

В Закон были заложены некоторые механизмы сдержек и противовесов между двумя ветвями власти на местном уровне. Структура местной администрации утверждалась местным Советом по представлению главы администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителями органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в судебном порядке.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решения соответствующего местного Совета в случаях, если решение Совета, по его мнению, противоречило действующему законодательству или другим решениям этого же Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был в праве отклонить протест главы местной администрации, который мог бы быть обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет.

Практика реализации данного Закона повлекла за собой ряд изменений в первоначальной концепции. Вызвано это было разными причинами. Так, разработчики Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» полагали, что все новые законы должны согласовываться с этим Законом. Получилось же наоборот, и вскоре Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной, где регламентировались формы и способы действия органов самоуправления.

В качестве примера можно привести Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», который заметно сузил компетенцию местных Советов в области приватизации по сравнению с Законом о местном самоуправлении. Одновременно с Законом о местном самоуправлении в РСФСР действовали и другие законодательные акты, значительно сужающие права местного самоуправления.

Осенью 1991 г. был принят Закон РСФСР «О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации», который практически продублировал круг полномочий и компетенцию местных Советов.

В силу этого дальнейшее развитие местного самоуправления, основанное на Законе 1991 г. о местном самоуправлении отличалось определенными противоречиями.

Так, соподчиненность администраций в Законе прямо не предусматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы такая соподчиненность была фактически восстановлена. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», а чуть позже, 25 ноября того же года, Президент Российской Федерации подписал Указ «О порядке назначения глав администрации». В соответствии с этими документами главы местной администрации назначались соответствующими главами вышестоящих администраций, что, по сути, ставило их в подчиненное положение. В дальнейшим эти нормы были развиты в Постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 г.

" О главах администрации" и Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администрации». Хотя эти акты в принципе не исключали возможность проведения в определенных случаях выборов глав администраций, в большинстве случаев они назначались на должность вышестоящими органами или должностными лицами.

Деятельность местных Советов также подверглась существенным изменениям. Выше уже подчеркивалось, что в 1989 г. численность местных Советов была значительно сокращена. Однако и в сокращенном виде численный состав Советов был очень многочисленным. При этом большинство депутатов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т. е. совмещали депутатскую деятельность с профессиональной. В силу этого постоянно возникали проблемы обеспечения кворума депутатов, принятие решений местных Советов было затруднено. Для решения этой проблемы в Постановлении Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» было предусмотрено создание так называемых малых Советов. Численность малых Советов составляла обычно одну десятую от численности всего Совета, т. е. от 7 до 20 человек.

Идея создания малых Советов заключалась в том, чтобы организовать малочисленный орган, способный оперативно реализовывать полномочия местного Совета в период между его сессиями. Вместе с тем некоторые вопросы относились к исключительной компетенции только «большого» Совета. Местный Совет был вправе отменить решения малого Совета на своей сессии.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в Российской Федерации еще некоторое время продолжалось по пути реформирования советской системы. 21 апреля были внесены изменения в Конституцию РСФСР. Раздел V Конституции стал именоваться «Местное самоуправление в Российской Федерации». Впервые на конституционном уровне было четко указано, что «местные Советы народных депутатов — районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские — входят в систему местного самоуправления». Таким образом, было окончательно признано, что местные органы власти не только не входят в систему государственной власти, но и представляют собой особый уровень управления обществом — муниципальный.

В конце 1992 — начале 1993 г. в Российской Федерации окончательно сложилась советская система местного самоуправления, базировавшаяся на Законе о местном самоуправлении 1991 г. Возможно, она могла бы просуществовать более длительное время, однако ее крушению способствовали события, развернувшиеся вокруг Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации в 1993 г. Борьба, которая велась между законодательной и исполнительной властью на самом высшем уровне, отразилась и на всех остальных элементах системы государственного и муниципального управления.

Постепенной ломкой советской системы местного самоуправления начался четвертый этап его реформирования. Пребывая в состоянии постоянной конфронтации с Верховным Советом Российской Федерации, Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин обрушивал свой гнев на всю систему Советов.

На этом постулате основывались все его указы, подписанные после 21 сентября 1991 г. и касающиеся местного самоуправления. Как отмечает А. Н. Дементьев, «эти указы постепенно оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливающие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов» .

Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 16 сентября 1993 г. N 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» было утверждено Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это Положение предполагало, что органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления будут объединяться для решения социально-экономических проблем регионов. Их деятельность должна быть основана на уставе и учредительном договоре, в котором должны быть описаны порядок взаимодействия и механизм взаимоотношений по решению тех или иных проблем.

На деле эти «добровольные» объединения органов государственной власти и органов местного самоуправления стали повсеместно создаваться в приказном порядке и способствовали еще большему подчинению органов местного самоуправления государственной власти.

После ликвидации высшего представительного органа Российской Федерации — Верховного Совета та же судьба должна была постигнуть и нижестоящие представительные органы, в том числе и местные. Так и произошло.

9 октября 1993 г., т. е. практически сразу после трагических событий начала октября, принимаются одновременно два Указа Президента Российской Федерации: N 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» и N 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Указом N 1617 было предусмотрено, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация» (п. 4).

Аналогичная норма содержалась в Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. N 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». Ранее назначенные или избранные главы местных администраций должны были впредь именоваться главами местного самоуправления, что должно было обозначить главенствующую роль исполнительной власти на местном уровне. Этим Указом было также утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Представительными органами становились так называемые собрания представителей, которые могли именоваться также «дума», «муниципальный комитет» и т. п. Срок их полномочий был определен в два года. Положение предусматривало, что в малочисленных городских и сельских поселениях представительные органы местного самоуправления вообще не формируются, а их полномочия исполняются собраниями, сходами граждан, а также выборным главой местного самоуправления.

В городских и сельских поселениях с населением до 50 тысяч человек выборными органами местного самоуправления становились собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации), в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек — собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления. Положением также предусматривалась возможность создания единого органа местного самоуправления нескольких территорий.

Пунктом 3 Положения предусматривалось, что выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации).

Главе местного самоуправления были переданы все важнейшие полномочия местного самоуправления, в том числе право утверждать структуру местной администрации, подписывать (или не подписывать) решения представительных органов.

Представительные же органы должны были решать достаточно важные вопросы (утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, принятие устава местного самоуправления), однако в большинстве случаев только по согласованию с главой местного самоуправления. Впоследствии перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный в данном Положении, был объявлен исчерпывающим.

Таким образом, имелся явный перекос в сторону исполнительной власти. Учитывая, что главы администраций (местного самоуправления) в основном назначались вышестоящими государственными должностными лицами, можно говорить о том, что в данный период местное самоуправление в Российской Федерации было вновь ликвидировано и произошел возврат к системе местной государственной власти.

Ситуация мало изменилась и после издания Указа Президента РФ от 29 октября 1993 г. N 1797 «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления», который устанавливал порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, так как большинство глав местного самоуправления (все главы наиболее достаточно крупных территориальных единиц) оставались назначаемыми.

Последняя попытка этого периода реформировать местное самоуправление указным путем была предпринята Президентом 22 декабря 1993 г., когда им был подписан Указ N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». В этом Указе закреплялись гарантии органов местного самоуправления в отношении формирования муниципальной собственности, устанавливалось право должностных лиц местной администрации (в том числе и главы местного самоуправления) быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления. Также было установлено, что «по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Российской Федерации» (п. 6).

Ситуация конца 1993 г. показала, что самостоятельное местное самоуправление необходимо строить на новой правовой основе. Такой правовой основой должна была стать новая Конституция Российской Федерации.

Принятие новой Конституции положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Заключение

Нельзя не отметить, что, несмотря на наличие в новом Законе целого ряда удачных новелл, весь Закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения прежде всего вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и от органов местного самоуправления муниципальных районов. Оптимизма в этом плане не добавили внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство.

Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Практика реализации переходных положений Закона выявила и еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к 355 тысячам ныне работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тысяч. Между тем работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых займет достаточно продолжительное время. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных 56 тысяч депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, а это является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, ответственность за реализацию муниципальной реформы перекладывается с федеральной власти на региональную.

В ходе реализации подготовительных мер к началу функционирования новой модели местного самоуправления в России в Закон о местном самоуправлении 2003 г. и ранее вносился ряд изменений и дополнений. Некоторые из них носили лишь уточняющий характер, другие же достаточно серьезно меняли саму заложенную в Закон концепцию. Анализ всех внесенных в Закон в 2004 — 2005 гг. изменений показывает, что наиболее серьезные из них следующие:

— подверглись ревизии территориальные основы местного самоуправления, в частности, было изменено понятие городских поселений, произведен отход от жесткого соблюдения критериев транспортной и пешеходной доступности;

— для сельских муниципальных образований произведено отступление от принципа разделения властей;

— значительно расширились полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению реформы.

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.

12.1993).

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.

11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 22.

07.2008).

Федеральный закон от 06.

10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.

06.2008).

Федеральный закон от 28.

08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.

07.2005).

Выдрин И.В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М.: Юрайт, 2007.

Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 1998.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. / Под общей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. — М.: «Юридическая литература», 2006.

Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М.: Юрист, 2005.

Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М.: ИНФРА-М, 2004.

Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М.: ЮНИТИ, 2005.

Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Дело, 1989.

Ожегов С.И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.

Основы нормативно-правового регулирования местного самоуправления. / Под общей редакцией А. Г. Воронина. — М.: Фонд развития местного самоуправления, 2005.

Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М.: ЮНИТИ, 2004.

Стрекозов В.Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России. — М.: Юрист, 2004.

Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 2005.

Широков А. Н. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления. // Городское управление", 2006, № 2, стр.

30−38.

Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М.: Юрайт, 2004.

Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Дело, 1989. С. 78.

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.

12.1993).

Федеральный закон от 28.

08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.

07.2005).

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.

12.1993).

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.

11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 22.

07.2008).

Выдрин И.В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М.: Юрайт, 2007. С. 166.

Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М.: Юрист, 2005. С. 212.

Федеральный закон от 06.

10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 10.

06.2008).

Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М.: ИНФРА-М, 2004. С. 189.

Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 1998. С. 85.

Ожегов С.И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 112.

Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М.: ИНФРА-М, 2004. С. 163.

Выдрин И.В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. — М.: Юрайт, 2007. С. 218.

Стрекозов В.Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России. — М.: Юрист, 2004. С. 179.

Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М.: ЮНИТИ, 2005. С. 225.

Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 2005. С. 177.

Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М.: ИНФРА-М, 2004. С. 188.

Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М.: ЮНИТИ, 2004. С. 204.

Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М.: Юрист, 2005. С. 221.

Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М.: Юрайт, 2004. С. 150.

Фадеев В. И. Муниципальное право России. — М.: Юрист, 2005. С. 131.

Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М.: ЮНИТИ, 2004. С. 162.

Постовой Н. В. Муниципальное право России. — М.: ЮНИТИ, 2004. С. 147.

Стрекозов В.Г., Казанчев Ю. Д. Конституционное право России. — М.: Юрист, 2004. С. 143.

Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М.: Юрист, 2005. С. 116.