Имплементация международных избирательных стандартов в России предусмотренных в ЕС

Фундаментальный вклад в дальнейшее формирование международных избирательных стандартов был внесен Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года, определившим, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся, в частности, свободные выборы через разумные промежутки времени путем тайного голосования или равноценной процедуры свободного голосования в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мнения избирателями при выборе своих представителей.

Вместе с тем, мы отчетливо понимаем, что, несмотря на всю историческую значимость перечисленных выше документов, международные избирательные стандарты в них были представлены все-таки весьма скупо. В правовом регулировании избирательных стандартов оставалось и, кстати, остается до сих пор немало пробелов. Объективности ради скажем, что в тех исторических условиях, когда эти документы принимались, большего от них ожидать не приходилось. Но сейчас, сталкиваясь с новыми электоральными вызовами, мы начинаем все острее ощущать «правовую тесноту» даже тех исторических документов.

Какие же электоральные вызовы встают перед европейским и мировым сообществом и нами — профессиональными организаторами выборов, специалистами в области избирательного права и избирательных процедур?

С 1990;х годов национальное избирательное законодательство и практика проведения выборов особенно интенсивно развивались в условиях изменяющейся конфигурации на европейском континенте. Как уже было сказано, это привело к значительному обогащению современного избирательного процесса, расширению — особенно подчеркиваю этот аспект — демократического избирательного пространства и вместе с тем к необходимости уточнения действующих и формулирования актуализированных международных избирательных стандартов и обязательств по проведению честных, демократических и свободных выборов.

На наш взгляд, современные электоральные вызовы подразумевают следующее.

Во-первых, создание действительно надежной и, главное, реальной системы гарантий реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина. Скажем без лукавства, что это пока одно из слабых мест современной системы международных избирательных стандартов, причем это касается абсолютно всех государств, независимо от «демократического стажа».

Во-вторых, проведение демократических выборов возможно только в адекватном демократическом политическом климате, при прозрачности и целостности всего избирательного процесса, беспристрастности и профессиональной квалификации избирательных органов, равном доступе кандидатов к средствам массовой информации и, естественно, беспристрастном информационном освещении выборов, эффективности судебных и иных гарантий защиты избирательных прав и свобод участников выборов.

В-третьих, углубление гуманитарного аспекта выборов, то есть повышение электоральной активности, создание равных условий и возможностей участия в выборах, в том числе в качестве кандидатов, для мужчин и женщин, представителей национальных меньшинств и этнических групп, для лиц с физическими недостатками.

В-четвертых, необходимость разумного использования современных технологий и технических средств для обеспечения надежности и прозрачности избирательного процесса и установления результатов выборов, а также в целом — безопасности избирательного процесса как краеугольного камня демократических и свободных выборов.

В-пятых, совершенствование методологии международного наблюдения за выборами и оценки их результатов.

Поиск путей в контексте развития избирательных прав и свобод активно продолжается.

Свою лепту в формирование ответов на эти вызовы вносят разные международные организации и институты, в том числе уважаемые коллеги из Венецианской комиссии, подготовившие документ под названием «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов», который был принят в октябре 2002 года.

Высоко оценивается работа Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и его вклад в развитие проблематики международных избирательных стандартов, в обеспечение единообразия их применения при организации и проведении выборов. Многое делается для выработки актуализированных стандартов выборов, в частности в формате «Копенгаген-плюс», для имплементации государствами-участниками соответствующих рекомендаций Бюро.

Затрагивая судебный аспект, необходимо отметить, что вклад Европейского суда по правам человека в решение проблемы защиты избирательных прав человека и гражданина заслуживает самой высокой оценки. И все же даже такой общепризнанный правозащитный механизм имеет свои ограничения, поскольку в рамках функционирования Европейского суда при такой системе рядовым гражданам зачастую не всегда легко понять, в чем же заключаются их права. Для этого необходим анализ сложного и обширного массива прецедентных норм, что, понятно, под силу только высококвалифицированным юристам.

Кстати, в специальном докладе группы экспертов, подготовленном по заказу Европейской комиссии, в этой связи отмечалось: «Основные права полезны лишь тогда, когда граждане знают об их существовании и о возможности их использования. Следовательно, решающее значение имеет провозглашение и предоставление данных прав, что позволит каждому их узнать и воспользоваться ими». Таким образом, признание и защита избирательных прав в различных актах не снимает, а, напротив, усиливает необходимость кодифицировать эти права в едином источнике, текст которого был бы доступен и понятен каждому человеку.

Поэтому, признавая определенный политический и юридический вес документов в рамках норм, положений и рекомендаций, мы все же считаем, что формат международно-правового документа, носящего обязательный характер, является высшей формой международных обязательств, а конвенциальное закрепление стандартов выборов, избирательных прав и свобод позволяет повысить эффективность их реализации.

В 2002 году по инициативе Российской Федерации в Содружестве Независимых Государств была разработана и принята Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Впервые в мировой практике единые стандарты демократических выборов были оформлены в формате международно-правового акта, носящего обязательный характер для его участников. Это было в первую очередь политическое решение, направленное на обеспечение устойчивости демократического характера ротации государственной власти в странах Содружества.

Таким образом, в форме международных избирательных стандартов, действующих на территории государств-участников СНГ, были юридически закреплены важнейшие электоральные принципы при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства, а именно: периодичность и обязательность, справедливость, подлинность и свобода выборов на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и в целях обеспечения свободы волеизъявления граждан; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина; общественное и международное наблюдение за выборами; гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса.

Конвенция послужила исходной правовой базой для создания дополнительных международно-правовых инструментов обеспечения стандартов демократических выборов, соблюдения избирательных прав и свобод избирателей, участников выборов. Это касается, например, мер общественного контроля за проведением выборов в государствах Содружества, в том числе международного.

Межпарламентской Ассамблеей СНГ были утверждены Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами. Это не только методическое руководство по практическому наблюдению и по выработке адекватных оценок на основании унифицированных критериев, но и ценное пособие для обучения национальных и международных наблюдателей, а также организаторов выборов государств-участников СНГ.

Идея Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств получила своё логическое продолжение. В рамках Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы был подготовлен проект европейской Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод.

Напомним, что в ноябре 2002 года проект был официально передан Парламентской Ассамблее Совета Европы. Обращаю ваше внимание на то обстоятельство, что фактически мы с Венецианской комиссией работали «параллельными курсами», поскольку «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов» был принят в октябре того же года.

30 января 2003 года сессия Парламентской Ассамблеи Совета Европы по итогам дебатов о «Своде рекомендуемых норм при проведении выборов» одобрила резолюцию 1320 (2003), в которой отмечалось, что до сих пор каждая международная организация следовала своим собственным критериям в деле наблюдения за выборами и в оценке их результатов, отсутствовали общепринятые документы, где излагались бы базовые принципы европейской избирательной системы, что не существует постоянного европейского органа, ведающего мониторингом выборов. Кроме того, Парламентская Ассамблея сочла необходимым, что Совет Европы, опираясь на свою особую роль «хранителя» демократии в Европе, должен взять на себя инициативу по кодификации правил проведения выборов.

В связи с этим, Парламентская Ассамблея рекомендовала Комитету Министров Совета Европы предпринять шаги по выработке общеевропейского документа о стандартах выборов, который опирался бы в том числе и на проект Конвенции, подготовленный в рамках Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы.

Такая реакция Парламентской Ассамблеи Совета Европы не могла не вселять конструктивный оптимизм в отношении дальнейшей реализации нашей инициативы. При этом необходимо напомнить еще один факт из «биографии» проекта Конвенции — в марте 2004 года он был одобрен Венецианской комиссией, которая в своем заключении отметила, что «принятие Конвенции может стать важным шагом в деле гармонизации избирательного законодательства во всей Европе в соответствии с принципами европейского электорального наследия».

Но впоследствии, к сожалению, поступательное движение проекта Конвенции застопорилось, поскольку Комитет министров Совета Европы считает, что подобный документ является преждевременным. Подобный подход вызывает недоумение.

Для каких стран Совета Европы он преждевременный?

Ведь проект Конвенции в первую очередь направлен на развитие демократии.

Может быть он преждевременен для Совета Европы как организации?

Но ведь европейские парламентарии сами призывают Совет Европы взять на себя инициативу по кодификации правил проведения выборов. В качестве доказательства позвольте еще раз процитировать известную резолюцию Парламентской Ассамблеи о том, что «Совет Европы, опираясь на свою особую роль „хранителя“ демократии в Европе, должен взять на себя инициативу по кодификации правил проведения выборов».

Может быть проект Конвенции юридически несостоятелен, является отступлением от демократических принципов проведения выборов?

Но ведь есть по нему заключение Венецианской комиссии, в авторитетности которой, надеюсь, никто не сомневается.

Может быть проект просто неактуален?

Но ведь Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы, будучи профессиональной организацией организаторов выборов и располагая на этой основе уникальным опытом практической организации и проведения выборов в соответствии (что очень важно) с требованиями национального законодательства и международных избирательных стандартов, приложила усилия к тому, чтобы проект Конвенции не только являлся инструментом четкого закрепления стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод, гарантий их реализации, но и содействовал развитию современной технологической инфраструктуры избирательного процесса, прозрачности выборов, независимости избирательных органов, честной политической конкуренции и, в конечном счете, дальнейшему стабильному демократическому развитию.

Анализ ситуации в электоральной сфере наглядно демонстрирует, что вопреки всяким попыткам установления неравенства по нехитрому принципу наличия или отсутствия «демократической традиции», можно смело утверждать, что «Свод рекомендуемых норм при проведении выборов», подготовленный Венецианской комиссией, и проект европейской Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, подготовленный АОВЦВЕ, даже с учетом существенного различия в международно-правовой статусности, а также в степени детализации устанавливаемых избирательных норм, имеют по меньшей мере одну общую и самую важную составляющую. Их цель — обеспечить единство подходов к проблеме в контексте развития. И необходимость выработки и установления такой общности носит объективно-исторический характер.

Заключение

В политической жизни любого современного демократического государства выборы играют ключевую роль, в значительной степени предопределяя характер его дальнейшего развития, обеспечивая стабильность в обществе и его доверие к органам власти. Необходимой предпосылкой для решения этой непростой задачи является наличие сбалансированного избирательного законодательства, демократической практики проведения выборов, их соответствие общепризнанным критериям избирательных прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, можно с полным основанием утверждать, что необходимость установления международных избирательных стандартов продиктована объективной реальностью, так как правовое демократическое государство не может развиваться вне системы свободных демократических выборов, соответствующих общепризнанным критериям.

В качестве общедемократических критериев международные избирательные стандарты представляют собой, образно говоря, универсально-правовой язык. Согласившись в приоритетном порядке использовать этот язык в качестве основы для межгосударственного общения, народы и страны смогут не только лучше понимать друг друга, но и творить собственную историю, находясь при этом в полной гармонии с международным сообществом, без чьих-либо иногда необоснованных обвинений в антидемократичности или в нарушении основополагающих прав и свобод. Избирательные права и международные стандарты по проведению демократических выборов должны стать одной из фундаментальных норм мировой политики и международных отношений в целом. В этом заключается их политико-правовая ценность для государственных институтов, для общества, стремящегося обеспечить права и свободы человека и гражданина.

Немаловажным представляется также и то, что закрепление международных избирательных стандартов в одном международно-правовом документе, имеющем формат обязательной для исполнения Конвенции, возложит на государства дополнительные обязательства по углублению демократического характера избирательного процесса и интеграционному взаимодействию на электоральном поле, повышению электоральной культуры участников выборов, развитию сотрудничества между избирательными органами. Кроме того, будут созданы необходимые условия для стабильности национального избирательного законодательства, для формирования атмосферы взаимного доверия и взаимопомощи, недопущения практики использования «двойных стандартов» при проведении международного наблюдения за выборами. А в иных случаях, будем откровенны, возможно, и для того, что избежать регресса в сфере демократии.

Поэтому, исходя из девиза «к Европе — без разделительных линий», вновь предлагаю объединить усилия в поиске взаимоприемлемых решений на пути развития и применения единых избирательных стандартов. При том понимании, что не только стандарты должны быть едиными, но и практика их применения, и формы общественного контроля должны стать единообразными и универсальными. Если никто не ставит под сомнение саму концепцию проекта европейской Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, а есть только отдельные замечания к отдельным статьям документа — необходимо обсуждать, дорабатывать с тем, чтобы наши государства могли его принять.

Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г. // «Российская газета», N 237, 25.

12.1993.

Вешняков А. А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // «Журнал российского права» № 10 (106). 2005

Волков В.П., Дамаскин О. В., Сеченова Р. Р. Обеспечение конституционной законности избирательного процесса в интересах безопасности государственного строительства. М.: НОРМА, 2007.

Журнал «Итоги». 2007. № 10.

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с Институт выборов в истории России: Библиографический указатель. Калуга; М., 2006.

Красинский В.В. Нормативно-правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации. М., 2005.

Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Монография. — Владивосток. Изд-во Дальневосточного ун-та, 2005. — 160 с;

Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41−44.

Политические институты, избирательное право и процесс в трудах западноевропейских мыслителей XVII — начала XX века: Хрестоматия. М., 2003.

Прокуратура в системе обеспечения законности в государственном строительстве и соблюдения прав человека. М., 2005.

Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов. Аналитический доклад. — М.: Независимый институт выборов, 2005. — 88 с.

Страшун Б. Международные стандарты выборов и избирательное право России // Выборы законодательство и технологии — 2000. — № 11. — С. 52−55.;

Шаран П. Сравнительная политология. Ч.

1. М., 2002. С. 113−114.

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с

Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41−44.

Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41−44.

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с

Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41−44.

Страшун Б. Международные стандарты выборов и избирательное право России // Выборы законодательство и технологии — 2000. — № 11. — С. 52−55.;

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с

Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Монография. — Владивосток. Изд-во Дальневосточного ун-та, 2005. — 160 с;

Князев С. Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Монография. — Владивосток. Изд-во Дальневосточного ун-та, 2005. — 160 с;

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с

Вешняков А. А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // «Журнал российского права» № 10 (106). 2005

Вешняков А. А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // «Журнал российского права» № 10 (106). 2005

Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов. Аналитический доклад. — М.: Независимый институт выборов, 2005. — 88 с.

Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов. Аналитический доклад. — М.: Независимый институт выборов, 2005. — 88 с.

Волков В.П., Дамаскин О. В., Сеченова Р. Р. Обеспечение конституционной законности избирательного процесса в интересах безопасности государственного строительства. М.: НОРМА, 2007.

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с

Иванченко А. В. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. М: Издательство НОРМА, 2006. — 856 с