Однако рекомендуемая федеральным правительством децентрализация далеко не всегда эффективна для субфедерального уровня. В небольших по численности населения субъектах РФ и муниципалитетах, особенно с появлением самостоятельного уровня власти на уровне поселений, целесообразна некоторая централизация бюджетных функций.
Система органов управления бюджетным сектором состоит из следующих звеньев: 1) финансовые органы; 2) бюджетно-бухгалтерские подразделения главных распорядителей и бюджетных средств; 3) бухгалтерии получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений).
Рекомендуемая структура региональных и муниципальных органов управления бюджетным сектором основана на последовательной централизации некоторых функций по мере уменьшения численности населения:
1) Более 1 млн чел. — создание централизованных бухгалтерий бюджетных учреждений в границах поселений по территориальному или отраслевому признаку.
2) 50−1 000 тыс. чел. — централизация бюджетных функций главных распорядителей бюджетных средств в финансовом органе (органах).
3) менее 50 тыс. чел. — централизация функций централизованных бухгалтерий, в т. ч. бухгалтерии органов власти, в финансовом органе (создание единого бюджетно-бухгалтерского органа).
Принципиально новым в этих рекомендациях является предложение о централизации функций главных распорядителей бюджетных средств в финансовых органах. Особую роль в этом случае получает Бюджетная служба, которая возьмет на себя большинство текущих и постоянных бюджетных процедур главных распорядителей, которые наиболее трудоемки (предварительный контроль бюджетных заявок, распределение и доведение бюджетных ассигнований, лимитов и текущих объемов финансирования).
Предусмотренные федеральным законодательством механизмы финансового регулирования местных бюджетов не сформированы в полном объеме. Главное в том, что до сих пор не принят закон о минимальных государственных социальных стандартах, которые должны были составить основу формирования расходов местных бюджетов. В такой ситуации остаются бездействующими нормы Бюджетного кодекса, которыми регламентируется вся методика, основанная на использовании нормативов «минимальной бюджетной обеспеченности» и «нормативов финансовых затрат».
Отсутствие строгих правил в регулировании доходов местных бюджетов делает муниципальные образования полностью зависимыми от администраций регионов, в руках которых сосредоточены практически все средства для финансирования местного самоуправления и по усмотрению которых устанавливаются приоритеты, критерии и все прочие параметры влияния на объем доходов местных бюджетов. Неформализованность внутрирегионального бюджетного процесса является, по нашему мнению, его основным недостатком. Поэтому во внутрирегиональных бюджетных и налоговых отношениях при прочих равных условиях основную роль зачастую играет субъективный фактор, определяемый личностными взаимоотношениями регионального и местного руководства. При благоприятном стечении обстоятельств налаживается нормальный бюджетный процесс, в противном случае возникают остроконфликтные ситуации.
Важнейшим инструментом регионального регулирования местных бюджетов является механизм так называемого бюджетного выравнивания муниципальных образований. Для этого используются технологии, аналогичные тем, которые применяются Минфином РФ для расчета трансфертов, направляемых субъектам Федерации из федерального фонда поддержки регионов. Такие технологии, именуемые нормативно-долевыми методами определения трансфертов, в настоящее время применяются примерно в половине российских субъектов.
Указанные методы в основе своей универсальны и предполагают создание в составе регионального бюджета целевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), определение по формуле долей муниципальных образований в этом фонде, распределение фактически поступивших в данный фонд средств в виде трансфертов муниципальным образованиям. В большинстве регионов (из числа использующих трансфертную методику) объем ФФПМО по аналогии с федеральным бюджетом определяется в размере ежегодно утверждаемой доли (в процентах) от общей величины поступающих в региональный бюджет налогов и платежей за исключением тех из них, которые носят целевой характер (земельный налог, лесные подати, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др.).
В ряде субъектов Федерации источником средств ФФПМО являются не все налоговые доходы регионального бюджета, а только определенные их виды. Субъекты, получающие трансферты из федерального бюджета, как правило, полностью или частично направляют их в ФФПМО. Для определения долей муниципальных образований в региональных фондах их поддержки используются различные методические схемы. В одних регионах расчет ведется по аналогии с использовавшимся до недавнего времени на федеральном уровне методом. Объем поддержки определяется, во-первых, исходя из фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех муниципальных образований региона и душевым бюджетным доходом конкретного муниципального образования, во-вторых, с учетом недостаточности доходов местного бюджета (даже при условии их доведения до среднего по региону уровня) для покрытия его расходов. В других регионах расчет долей производится с учетом только соотношения бюджетных дефицитов во всех муниципальных образованиях региона и в конкретном муниципалитете.
В целях унификации и формализации бюджетного процесса в регионах Минфином России были подготовлены «Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений». Новый подход к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований связан не только с отказом от использования показателя объема фактически собранных в местный бюджет налогов и переходом к оценке налогового потенциала соответствующей территории. По-новому должны оцениваться и потребности муниципалитетов исходя из численности потребителей услуг, финансируемых из бюджета, с учетом некоторых местных особенностей (уровень цен, климатические условия и т. п.), влияющих на удельную стоимость базового набора этих услуг в каждом конкретном муниципальном образовании (то есть удорожающих или удешевляющих среднюю по региону стоимость услуг).
Весьма вероятно, что система местных бюджетов, еще до конца не оформившись в соответствии с уже действующим законодательством, начнет претерпевать серьезные структурные преобразования. Так, в ходе ведущейся подготовки правительственной «Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2010 г.» разрабатываются предложения о введении в ставшую уже привычной трехуровневую бюджетно-налоговую систему страны дополнительного, промежуточного звена между региональными и муниципальными бюджетами. Нововведение, по мнению многих экспертов, может повлечь за собой не только структурные, но и содержательные изменения. В соответствии с намечаемыми мерами местное самоуправление должно будет осуществляться лишь по «поселенческому» принципу и только за этим уровнем должен закрепиться термин «муниципальный». Дополнительный же уровень должен быть представлен административно-территориальными единицами, непосредственно входящими в состав субъектов Федерации и поименованными в их конституциях и уставах. Следовательно, статус муниципальных образований может сохраниться лишь у мелких административных единиц — районных городов, поселков, сельских населенных пунктов. И только для этой категории поселений будут применимы термины «местные бюджеты» и «местные налоги».
При таком варианте нововведений нынешние органы местного самоуправления в городах так называемого областного подчинения и в административных районах получат статус органов местной государственной власти или на переходный период — крупных муниципальных образований. Они должны будут иметь самостоятельные бюджеты и располагать налогово-бюджетными полномочиями по регулированию бюджетов оставшихся муниципальных образований. При этом допускается, что в переходный период новый уровень может быть либо только государственным (третьим, местным уровнем), либо комбинированным, то есть одновременно местным государственным и муниципальным (местного самоуправления), но в перспективе — в основном государственным. Исключение предлагается сделать для крупных городов, за которыми, согласно излагаемой концепции, может быть сохранен «двойственный» статус с предоставлением права иметь два выборных органа власти и два бюджета — местный и муниципальный.
Можно предположить, что изложенная концепция вызовет, мягко говоря, неоднозначное отношение заинтересованных сторон. Негативную реакцию можно прогнозировать только со стороны органов местного самоуправления. Что же касается реакции регионов, то она, вероятно, будет разной. Одни из них будут оппонировать новой идее, другие вполне могут ее поддержать. Многое будет определяться уже сложившейся в том или ином регионе схемой территориальной организации местного самоуправления. Как известно, законодательство допускает организацию местного самоуправления одновременно и по поселенческому, и по транспоселенческому принципу, что порождает непростую проблему разноуровневых муниципальных образований или вхождения одних муниципальных образований в состав других.
Корни этой проблемы лежат в унаследованной от советского периода иерархической структуре населенных пунктов и административно-территориальных единиц, для которой был характерен, например, разный статус городов, расположенных в одном и том же субъекте РФ (города союзного, республиканского, областного, районного значения). В современных условиях это стало проблемой пересекающихся ареалов местного самоуправления, когда одно муниципальное образование находится в границах другого. Создается как бы двухуровневая система местного самоуправления, включающая, например, пары «город — городской район» или «административный район — населенные пункты».
Из возникающей при этом организационной неразберихи есть два выхода.
Первый предполагает четкое разграничение предметов ведения между существующими уровнями. Скажем, за районным уровнем можно закрепить ответственность лишь за те «вопросы местного значения», решение которых нельзя обеспечить в пределах отдельных поселений из-за отсутствия в них всех требуемых для этого условий. Кроме того, за районным уровнем можно было бы оставить вопросы межпоселенческой (общерайонной) транспортной и энергетической инфраструктур и т. п. Однако такой путь нелегок. В частности, необходимо преодолеть законодательную норму о полноте ответственности за решение всех «вопросов местного значения» на каждом уровне местного самоуправления, разделить не только ответственность (что само по себе очень сложно), но и ресурсы и т. п.
Второй путь реорганизации местного самоуправления — переход к одноуровневой системе муниципалитетов. По нему уже пошли во многих субъектах РФ: в одних случаях создается сеть укрупненных муниципальных образований, включающих «города — районные центры» и всю их сельскую округу, в других — местное самоуправление оставлено только на низовом, поселенческом уровне, а районному уровню придан статус органов государственной власти (описанный выше правительственный вариант). При очевидной привлекательности укрупнения муниципальных образований следует учитывать, что оно влечет за собой существенное расширение ареала юрисдикции органов местного самоуправления и связанное с этим отдаление данных органов управления от жителей.
Заключение
.
В работе решены следующие задачи исследования.
Раскрыта сущность бюджета субъекта, она определяется в двух значениях — как инструмент финансового планирования (с этой точки зрения он представляет собой роспись доходов и расходов конкретного субъекта Федерации) и как документ, имеющий строгую форму и принимаемый в соответствии с четким порядком, предусмотренным нормативными правовыми актами РФ и субъектов Федерации. Кроме того, сам бюджет принимается в форме закона субъекта Федерации.
Изучив правовые основы бюджетного устройства РФ и Новосибирской области видно, что бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.
Правовую основу бюджетного устройства и бюджетного процесса в Новосибирской области составляют «Конституция Российской Федерации», «Бюджетный кодекс Российской Федерации», федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, «Устав Новосибирской области», Закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» и иные законы Новосибирской области, регулирующие бюджетные правоотношения.
Поскольку бюджеты субъектов Федерации входят в бюджетную систему Российской Федерации, на них распространяются принципы бюджетной системы. Рассмотрим, как эти принципы реализуются применительно к бюджетам субъектов Федерации.
В результате анализа бюджета Новосибирской области получены следующие результаты:
1) в областном бюджете 11овосибирской области концентрируется 72% доходов консолидированного бюджета Новосибирской области;
2) бюджет Новосибирской области является основным источником финансирования расходов консолидированного бюджета Новосибирской области — 70%, в том числе национальной экономики, социальной политики;
3) бюджет Новосибирской области (в частности бюджет на 2007 год) является важным инструментом регулирования социально-экономического развития области, что проявляется в доли межбюджетных трансфертов в расходах бюджета (53,5%).
1. Конституция Российской Федерации (от 12.
12.1993 г.: с изменениями от 14.
10.2005 г.).
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в редакции от 02.
02.2006 № 19-ФЗ).
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 06.
10.2003 г. № 131-Ф3 (в редакции от 31.
12.2005 г.).
4. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 25.
09.1997 г. № 126-ФЗ (с изменениями от 28.
04.2004 г.).
5. Закон Новосибирской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области» от 29.
06.2006 № 18.
6. О бюджетной классификации РФ: Закон РФ от 15.
08.1996 г. № 115-ФЗ (редакция от 22.
12.2005г.).
7. Устав Новосибирской области в редакции Закона Новосибирской области № 282−03 от 18.
04.2005.
8. Закон Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2005 год» от 19.
10.2006 г. № 29−03.
9. Закон Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2006 год» (в редакции от 13.
11.2006. № 50−03).
10. Закон Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год» от 16.
12.2006 г. № 70−03.
11. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О. В. Врублевская и др.; Под редакцией О. В. Врублевской, М. В. Романовского. — 3-е изд., испр. и перераб. — М: Юрайт-Издат, 2005. — 838с.
12. Государственные и муниципальные финансы / A.M. Бабич, Л. Н. Павлова. — М.: Юнити, 2007.
13. Государственные и муниципальные финансы / И. Н. Мыслякова. — М.: Инфра-М, 2007.
14. Межбюджетные отношения / О. Г. Бежаев. — М.: Экзамен, 2006.
15. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами /В.Б.Христенко. -М: Дело, 2002.
16. Развитие регионов на основе финансовой интеграции / Г. Г. Господарчук. — М.: Финансы и статистика, 2006. — 288 с: ил.
17. Региональная финансовая политика и экономика / Ю. А. Корчагин. -Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 284с. — (Высшее образование).
18. Региональная экономика и управление: Учебное пособие / Е. Г. Коваленко. — СПб.: Питер, 2007. — 288 с: ил. — (Серия «Учебное пособие»).
19. Бюджетный отношения НСО «Советская Сибирь», N 150, 04.
08.2004,.
20. Бюджетный процесс «Ведомости», N 35, 05.
08.2004,.
21. «Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов», N 5(16), август, 2004, стр. 245.
22. Финансы регионов / М. Н. Яндиев. — М.: Финансы и статистика, 2002.
23. Финансы в системе государственного и муниципального управления / Л. А. Батурин. — М.: Мар
Т, 2005.
24. В. В. Леонов. Социально-экономическое развитие региона: проблемы управления // Аваль. — 2006. — № 2. — С.79−82.
25. Финансы Новосибирской области в 2001;2005 гг. Новосибирск: Новосибирскстат, 2006.
26. Новосибирская область в цифрах. (2001;2005 гг.). Новосибирск: Новосибирскстат, 2006.
Указ Президента РФ от 09.
03.2004 г. № 314.
