Бюджетное устройство Германии

Доходы, распределяемые между бюджетами бюджетной системы ФРГ: подоходный налог; налог с корпораций; налог с оборота.

В РФ распределение налоговых доходов бюджетов разных уровней производится по нормативам, утвержденным БК РФ. Распределяются как федеральные налоги и сборы, так и налоги и сборы субъектов РФ.

Распределение неналоговых поступлений также регулируется БК РФ путем установления нормативов распределения.

3.

2. Применение опыта Германии в совершенствовании бюджетного устройства России.

Германский опыт для реформирования российской системы межбюджетных отношений особенно интересен, поскольку Россию и Германию объединяет, прежде всего, общность модели бюджетного федерализма как таковой. Базовыми моделями бюджетного федерализма являются германская или кооперативная и американская или децентрализованная. Для американской модели бюджетного федерализма свойственны очень высокая степень самостоятельности властей штатов (субъектов федерации) за региональные финансы. В США все налоги делятся по принципу «один налог — один бюджет» (т.е. нет налогов, которые в определенных пропорциях делятся между бюджетами разных уровней), у штатов значительные полномочия в налоговой сфере (в т.ч. в части установления региональных налогов), собственные налоговые службы, которые эти налоги собирают. Но и ответственность властей штатов за состояние бюджетной сферы также велика. Финансовой помощи из федерального бюджета региональным (бюджетам штатов) практически нет, федеральные власти не занимаются выравниванием бюджетной обеспеченности штатов, а если и оказывают территориям помощь, то, скорее, в рамках социальных программ.

Для германской модели бюджетного федерализма, напротив, свойственны относительно скромные полномочия земель (субъектов федерации) в налоговой сфере, наличие совместных налогов (налогов, делящихся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней) и значительные масштабы перераспределения бюджетных денег между субъектами федерации, сильно нивелирующие различия между землями в уровне их бюджетной обеспеченности.

Совершенно естественно, что в России в начале 90-х гг. пошли по пути построения именно кооперативной модели федерализма. Сказались и традиции (было бы странно, если бы после централизованной экономики стали бы строить сразу децентрализованную модель федерализма), и наличие огромных различий в уровне социально-экономического развития регионов (не позволяющих игнорировать перераспределение бюджетных доходов). Однако при общности в России и Германии многих черт межбюджетных отношений, свойственных кооперативной модели (в т.ч. налогов, делящихся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней), в России, тем не менее, далеко не все взяли на вооружение из германского опыта. В каких-то случаях это было оправдано российской спецификой, в каких-то не поддавалось объяснениям и привело к возникновению целого ряда проблем.

Более того, у России есть уже пример неудачного копирования опыта Германии. Речь идет о распределении налогов между бюджетами разных уровней. В начале 90-х в России, как и в Германии, появились налоги, которые делятся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней. Ежегодно пересматривались пропорции разделения налогов между бюджетами разных уровней и, как следствие, невозможность нормального бюджетного планирования на региональном уровне. Причиной этого были российские модификации германской модели налоговой системы. В Германии совместных налогов всего три, в России — подавляющее большинство, в Германии пропорции разделения двух из трех налогов закреплены в основном законе (конституции) страны, и лишь по одному налогу возможны изменения, в России пропорции разделения налогов менялись ежегодно.

Справедливости ради надо отметить, что в итоге в России приблизились к подлинно германской модели разделения налогов — летом 2004 г. в Бюджетном кодексе закрепили доли бюджетов разных уровней в налоговых поступлениях. Таким образом, на исправление ошибки ушло больше десяти лет.

Приведенный пример является вполне наглядной иллюстрацией того, что в целом ряде случае справедливо говорить не о неприменимости в России зарубежного опыта, а о том, что этот зарубежный опыт плохо изучается и/или трансформируется до неузнаваемости.

В России имеет место целый ряд проблем, связанных с зачислением налогов в бюджеты разных уровней и, соответственно, с работой Федеральной налоговой службы. Это и уплата налога на прибыль по месту фактической деятельности компаний, и отсутствие статистических данных по налоговым поступлениям в разрезе всех муниципальных образований (в настоящее время ФНС оказалась не в состоянии обеспечить потребности муниципалитетов в налоговой статистике). Зачисление подоходного налога (налога на доходы физических лиц) производится по месту жительства граждан, а не по месту их работы. Сразу скажем, что в Германии этот принцип соблюдается: налог изначально собирается по месту работы граждан (как и в России), а далее налоговым ведомствам предписывается перераспределять платежи по подоходному налогу в бюджеты тех территорий, которые являются местом жительства граждан.

Мотивация введения зачисления подоходного налога в региональные и местные бюджеты по месту жительства граждан активно поддерживается регионами по вполне очевидным мотивам. Для России очень типичной является ситуация, когда город и его пригороды являются независимыми образованиями, со своими бюджетами. На уровне субъектов Федерации — это Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область. На местном уровне — городские округа и муниципальные районы. Общераспространенной ситуацией являются поездки жителей пригородов в город на работу. При существующей налоговой системе получается, что, например, жители Подмосковья ездят на работу в Москву, подоходный налог платят в бюджет Москвы, а социальные расходы в отношении этих жителей несет, прежде всего, бюджет Московской области. Дети работающих в Москве учатся в большинстве случаев в школах по месту жительства, за медицинской помощью работающие в Москве обращаются также по месту жительства, поддержка жилищно-коммунального хозяйства осуществляется, естественно, за счет средств областного бюджета. За счет московского бюджета осуществляется, пожалуй, только определенная поддержка транспортной инфраструктуры, но транспорт (в отличие от образования, здравоохранения) все же не бесплатен, и расходы на него несопоставимы с социальными расходами.

Однако, несмотря на логичность перераспределения подоходного налога, как и в германской модели, по месту жительства граждан, идея эта с трудом находит поддержку у федеральных властей. Осенью 2005 г. министр финансов России А. Л. Кудрин ясно высказался против перехода на уплату налога на доходы физических лиц по месту регистрации работника. А. Л. Кудрин не отрицал, что в ряде стран практика уплаты подоходного налога по месту жительства существует, потому что «большая часть расходов концентрируется там, где человек проживает». Однако в России подобная практика нецелесообразна, поскольку «если перейти на уплату налога по месту жительства, то налоговому инспектору придется идти в каждую квартиру или просить заполнить декларацию, а мы знаем, что у нас не все живут по месту регистрации», «в этой ситуации собрать такой налог будет существенно сложнее, к тому же понадобиться дополнительная численность налоговых инспекторов». В России все же целесообразно учесть зарубежный опыт и ввести уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан.

Основой построения всех межбюджетных отношений является проведение количественной оценки расходных потребностей как бюджетов разных уровней в целом (для распределения налогов между ними), так и отдельных регионов и муниципальных образований (для построения системы финансовой помощи нуждающимся). Представляется, что одной из ключевых проблем межбюджетных отношений в России является как раз отсутствие такой оценки.

Решение проблемы количественных оценок расходных потребностей бюджетов разных многими виделось и до сих пор видится в минимальных государственных социальных стандартах. Причины отсутствия минимальных государственных социальных стандартов и нормативов их финансирования называются разные: сложность и даже невозможность расчета таких стандартов (особенно для отдельных субъектов Федерации, учитывающих объективно существующие между ними различия); противоречие между идеями нормирования тех или иных расходов и повышением их эффективности (в случае установления количественных параметров тех или иных расходов органы власти разных уровней могут потерять стимулы к сокращению неэффективных расходов); крайне низкий уровень бюджетного финансирования социальных расходов, чрезмерная централизация средств в федеральном бюджете и, как следствие, нежелание признавать эти факты (они могли бы стать очевидными в случае обнародования минимальных государственных социальных стандартов).

В результате в условиях отсутствия сколько-нибудь обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней обычная ситуация при разработке параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год — заявления Минфина России о том, что расходы региональных бюджетов обеспечены доходами, и заявления регионов о том, что это не так, доходов региональных бюджетов не хватает на реализацию самых необходимых расходов.

Очевидно, что для решения проблемы обеспечения расходов региональных и местных бюджетов доходами все же должны быть выработаны какие-то подходы к количественным оценкам расходных обязательств бюджетов разных уровней. При этом необходимо, конечно, принимать во внимание, что существуют совершенно разные типы расходов: подушевые и легко просчитываемые (например, объем денежных выплат отдельным категориям льготников), регламентируемые разного рода стандартами, но без явно выраженных нормативов финансирования (например, школьное образование), совершенно произвольные и зависящие только от региональных властей (например, многие меры по поддержке реального сектора экономики, бюджетное участие в строительстве церквей).

К сожалению, количественные оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней — это тот случай, когда в зарубежном опыте, и в германском в том числе, готовых рецептов найти невозможно. Если говорить конкретно о Германии, то там межрегиональные различия в расходных потребностях практически не учитываются: в этой стране нет серьезных контрастов в природно-климатических условиях, плотности населения и т. д.

Более того, по сравнению с Россией, в Германии сложилась совершенно иная политическая культура. Власти регионов без какого-либо принуждения со стороны федеральных властей стараются закладывать в основу своих бюджетов реалистичные расчеты. Если власти германских регионов занизят расходы, то они рискуют попасть в ситуацию принятия в течение года дополнительного бюджета, что обычно приравнивается к политическому поражению. Если же, наоборот, завысят расходы, то у региональных властей будет слишком мало свободы маневра для осуществления в течение бюджетного года своих собственных политических целей. Конечно, подобных традиций в России нет, поэтому необходимость количественных оценок расходных потребностей является гораздо более актуальной задачей.

Очень важным сюжетом, обсуждаемым в рамках дискуссии о межбюджетных отношениях в России, является сюжет о так называемых отрицательных трансфертах, под которыми имеются в виду перечисления от нижестоящих бюджетов вышестоящим (в отличие от «обычной» финансовой помощи, предполагающей перечисления от вышестоящих к нижестоящим бюджетам). В настоящее время такие отрицательные трансферты уже предусматриваются Бюджетным кодексом для межбюджетных отношений «внутри» субъектов Федерации: предполагается, что из бюджетов наиболее благополучных муниципальных образований (с доходами, превышающими в 1,3 раза средний по муниципалитетам уровень) будут перечисляться субвенции в региональные бюджеты для последующего оказания финансовой помощи проблемным муниципальным образованиям. Вместе с тем обсуждается возможность введения отрицательных трансфертов и для субъектов РФ.

Крайне важно отметить, что, к сожалению, ситуация с введением отрицательных трансфертов в России очень напоминает уже рассмотренный случай неудачного копирования германской налоговой системы. В Германии есть бюджетные потоки, которые в России стали называть отрицательными трансфертами, однако между германской системой межбюджетного перераспределения доходов и озвучиваемыми в России идеями нет практически ничего общего. Во-первых, в настоящее время в России не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что в результате распределения по регионам финансовой помощи регионы, имеющие более высокий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам, не окажутся с более низкой бюджетной обеспеченностью по общему объему бюджетных доходов по сравнению с регионами, имеющими более низкий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам. Во-вторых, при распределении налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами федеральные власти исходят из того, что налоговых доходов в сумме с неналоговыми должно хватать на реализацию расходных обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, средства Фонда финансовой поддержки регионов (основной составляющей финансовой помощи) получает подавляющее большинство регионов — около 75. При этом распределение средств ФФПР устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по другому быть не может). В результате увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, не приводит к адекватному увеличению совокупных доходов региональных бюджетов. В совокупности с предыдущей проблемой это подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики.

Более кардинальный и более правильный вариант изменений — отказ от использования валового регионального продукта и переход к определению налогового потенциала на основе данных по налогооблагаемым базам в регионах. В той или иной форме этот подход используется в ряде стран, в том числе в Германии. При использовании данных по налогооблагаемым базам учитываются реальные различия между регионами в их налоговом потенциале, а поскольку речь идет о налогооблагаемой базе, а не о фактически собранных налогах, у региональных властей сохраняются стимулы собирать налоги. Этот вариант позволяет также решить проблему использования данных предыдущих лет. Однако в этом случае опять же возникает проблема качества работы Федеральной налоговой службы по сбору необходимой статистической информации.

Необходимо отметить и еще одну, третью проблему существующей системы финансовой помощи — негативные последствия использования в расчетах данных предыдущих лет. Нынешняя логика построения межбюджетных отношений основывается на том, что финансовая помощь региональным бюджетам, прежде всего дотации ФФПР, должна рассчитываться по утвержденной методике преимущественно на основе данных предыдущих лет.

Одним из возможных решений названных проблем неэффективности финансовой помощи мог бы стать переход к системе отрицательных трансфертов по аналогии с германской моделью. Германская модель горизонтального перераспределения доходов между субъектами федерации имеет определенные преимущества: она позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы.

В Германии при горизонтальном перераспределении доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). При этом у «богатых» регионов средства изымаются по прогрессивной шкале. Если в регионе объем доходов на душу населения находится в диапазоне от 100 до 101%, на помощь «бедным» регионам идет 15% излишка (превышения над средним), в промежутке от 101 до 110% - 2/3 излишка, при превышении 110% - 80% излишка. Подобное изъятие средств у «богатых» регионов позволяет доводить уровень бюджетной обеспеченности «бедных» регионов до 95% от среднего. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».

Стоит подчеркнуть два момента. Первый — перераспределение является именно горизонтальным. То есть к этому этапу земли получают столько налогов, что деньги идут от «богатых» земель к «бедным», а из федерального бюджета на этой стадии дополнительные средства не выделяются.

Второй важный момент — перераспределение средств идет по фактически складывающимся доходам регионов и земель, и в результате учитываются реальные различия в бюджетной обеспеченности, а не рассчитанные по данным предыдущих лет.

Таким образом, отрицательные трансферты не могут быть «наложены» на действующую в России систему межбюджетных отношений, они требуют ее кардинального пересмотра и построения по совершенно иным принципам, нежели существующие. Конечно, в «чистом» виде германская модель горизонтального перераспределения в России введена быть не может, нуждаются в обсуждении, прежде всего масштабы перераспределения. При этом масштабы перераспределения, как и внедрение системы горизонтального перераспределения, должны стать результатом компромисса между всеми заинтересованными сторонами — федерацией, регионами-«донорами» и регионами-«реципиентами».

Заключение

По результатам исследования были сделаны следующие выводы.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит в большей степени от способности государства как единого целого преодолеть экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации.

Федеративные государства по-разному решают проблемы выравнивания бюджетных систем. Естественно, этого опыта недостаточно для разработки эффективного бюджетного выравнивания в России. Сравнительный анализ бюджетного устройства Германии и России подтверждает необходимость тщательного и взвешенного подхода к проблеме бюджетных взаимоотношений, использования объективных критериев оценки положения бюджетов разных уровней власти и разработки такого механизма смягчения бюджетных дисбалансов, который в наибольшей степени отвечал бы особенностям российской бюджетной системы.

Подводя итог всему сказанному, необходимо отметить два основных момента. Во-первых, в России еще далеко не исчерпаны возможности использования позитивного зарубежного опыта, в том числе, германского. Во-вторых, зарубежный опыт должен использоваться на основе анализа всех его нюансов, а учет российской специфики не должен менять сути заимствуемых подходов к решению проблем.

Так же и система бюджетного администрирования ФРГ в полном объеме не может быть использована в России. Этому препятствует ряд как объективных (в первую очередь экономических, организационных, географических, технических), так и субъективных факторов (установившиеся нормы и обычаи бюджетного администрирования, сложность в адаптации персонала и т. п.). Тем не менее полагаем, что изучение методологических основ, организационных принципов и модели организации бюджетного администрирования в ФРГ является полезным с точки зрения совершенствования бюджетного процесса в России. В первую очередь речь идет о законодательных и организационных аспектах осуществления бюджетного процесса, принципах построения территориальных органов федеральной исполнительной власти, организации кассового исполнения бюджета, принципах построения взаимоотношений в цепи «бюджетополучатель» — «орган казначейского исполнения бюджета» .

Список литературы

Бакша Н. В., Гамукин В. В., Свинцова А. П. Аспекты бюджета: императивный, экономический, финансовый, налоговый, расходный, социальный.

М.: Издательство ИПО Профиздат, 2001.

Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2007. С. 11.

Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 2005.

Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов, М. Ю. Орлов. М., 2004

Бюджетная система РФ: Учебник/ О. В. Врублевская и др.; Под ред. О. В. Врублёвской, М. В. Романовского. — 3-е изд., испр. и перераб. — М.: Юрайт — Издат, 2004. — 838 с.

Бюджетный кодекс Российской Федерации Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М.: ИНИОН РАН, 2007.

Горегяд В. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации — М.: Изд-во РАГС, 2002.

Жадобина Н.П., Крупина Т. Л., Рябченюк Ю. В. О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. 1999. № 2

Ермоленко А. С. Бюджетный процесс как объект правового регулирования в зарубежных конституциях. Представительская власть — XXI век: Законодательство, комментарии, проблемы // 2003. N 6 (54).

Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городец-издат, 2002.

История государства и права зарубежных стран Часть 2 Учебник для вузов. 2-е изд. Под общ. ред. Проф. Крашенинниковой Н. А. и проф. Жидкова О. А. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999. — 712 с.

Конституционное право зарубежных стран: Учебник. — 2-е изд. В. Е. Чиркин, Институт государства и права РАН, М.: Юристъ, 2006. — 600 с.

Кузнецова О. В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: Автореф. дис. к.э.н. М., 2006.

Кузнецова О. В. Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией // Казанский федералист. 2006. № 3(19)

Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт: Пер. с англ. М.: Весь мир, 2003.

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. к.ю.н. Г. В. Петровой. СПб., 2003.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.

02.2004 № 51).

Прокофьев С.Е. д. э. н., профессор. Организация исполнения федерального бюджета в ФРГ. // Финансы. 2006. № 9.

Прокофьев С. Е. Бюджетное администрирование в Германии.// Финансы, 2007 г., № 11.

Россия: переход к новому федерализму / Хорхе Мартинес-Васекс и Джеймсон Бо; Пер. с англ. М., 2006.

Рудый К.В. Финансово-кредитные системы зарубежных стран: Учеб. пособие. — М.: Новое знание, 2003. — 301 с.

Соменков А. Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. В 3-х книгах — М., 2006 г.

Толковый словарь современных бюджетных терминов. М., 2006. 385 с.

Трунин И. Межбюджетные трансферты в Российской Федерации. М., Институт экономики переходного периода. 2007 .

Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.

Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для вузов. Под ред. проф. Л. А. Дробозиной — М., Финансы, ЮНИТИ, 2006.

Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2005.

Чиркин В. Е. Модели современного федерализма// Государство и право. — 2004. — № 8−9 С. 15−20.

Швецов Ю. Г. Методологические принципы бюджетного регулирования в РФ // Финансы. 2005. N 11.

Шмакова С. А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Государство и право. — 2007. — № 6−7.

Фадеев Д. Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Финансы. 2006. № 12.

Чиркин В. Е. Модели современного федерализма// Государство и право. — 2004. — № 8−9 С. 15−20

Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М.: ИНИОН РАН, 2007 с.

6.

Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н. И. Химичева.

2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 139.

Прокофьев С.Е. д. э. н., профессор. Организация исполнения федерального бюджета в ФРГ. // Финансы. 2006. № 9

Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М.: ИНИОН РАН, 2007. С. 118.

Прокофьев С.Е. д. э. н., профессор. Организация исполнения федерального бюджета в ФРГ. // Финансы. 2006. № 9

Финансы. Денежное обращение. Кредит: учебник для вузов. Под ред. проф. Л. А. Дробозиной — М., Финансы, ЮНИТИ, 2006

Кузнецова О. В. Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией // Казанский федералист. 2006. № 3(19)