В 1996 г. этот законопроект был рассмотрен и принят в первом чтении. Многократные доработки проекта Федерального закона в соответствии с высказанными в парламенте замечаниями позволили подготовить проект ко второму чтению.
Однако в дальнейшем движение законопроекта затормозилось: за время подготовки его ко второму чтению, которое задержалось более чем на восемь лет, возникла необходимость пересмотра его отдельных концептуальных положений, корреляции данного законопроекта с другими проектами, которые рассматривались Государственной Думой параллельно и имели пересекающуюся сферу правового регулирования. Между тем сама идея Закона по-прежнему оставалась актуальной.
Характеризуя актуальность представляемого законопроекта, важно подчеркнуть, что в ряде зарубежных государств уже многие десятилетия действуют специальные законы и иные нормативные акты по вопросам правотворчества.
Принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» будет способствовать обеспечению единства, согласованности и стабильности системы правовых актов России как регулятора общественных интересов, усилит механизм правотворчества и его взаимосвязь с социальными и иными факторами формирования правовых норм.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» направлен на регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации. Цель разрабатываемого законопроекта — в развитие положений Конституции Российской Федерации о правовой системе законодательно сформировать порядок правотворческой и правоприменительной деятельности: классификация нормативных правовых актов, согласованность всех этапов движения правовых актов — обоснование целей и задач, прогноз результатов принятия и действия, оценка реальной эффективности, порядок разъяснения, порядок внесения изменений и дополнений, порядок отмены нормативного правового акта.
Для достижения указанной цели в проекте впервые на законодательном уровне предполагается дать определение понятия нормативного правового акта и характеристику видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы и особенностей предмета регулирования; предусмотреть связь с социальными, экономическими и иными целями принятия нормативных правовых актов путем закрепления основ программирования и планирования этой деятельности и осуществления мониторинга реализации нормативных правовых актов.
В законопроекте предлагается четкое разграничение регулятивных, координационных и контрольных функций на федеральном и региональном уровнях.
Исходная позиция Закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» — признание приоритетного значения данного Закона в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации. Это позволит регулировать основы правовой системы страны. Речь идет о принципах правотворчества и правоприменения, о базовых нормативных понятиях (терминах), о регулировании всех этапов «движения» Закона, о гарантированном доступе граждан к праву.
Являясь базовым, настоящий Федеральный закон создаст основания для принятия и реализации других актов, регулирующих специальные аспекты правотворчества. Имеются в виду федеральные законы о порядке нормотворческой деятельности федеральных органов, о способах разрешения юридических разногласий и споров внутри Российской Федерации, о конституционных поправках, о ведомственных нормативных правовых актах. Потребуется известная корректировка регламентов палат Федерального Собрания.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В итоге нормативно-правовой акт можно определить как изданный в особом порядке официальный акт — документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права.
Нормативные акты обладают рядом характерных признаков, которыми отличаются от всех иных правовых актов, в частности правоприменительных, носящих индивидуально-определенный характер.
С учетом сказанного можно выделить следующие признаки нормативного правового акта:
1) волевое содержание;
2) официальный характер;
3) входит в единую систему;
4) нормативность;
5) является документом;
6) принимается в специальной процедуре;
7) издается компетентными органами и лицами;
8) регулирует общественные отношения;
9) гарантируется принудительной силой государства.
Таким образом, понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии. Сохраняются основополагающие признаки этого феномена, такие как его связь с органами государственной власти, поддержка принудительной силой государства.
Осуществляемые в стране правовые реформы, направленные на создание основ демократического правового государства, предъявляют высокие требования к действующей правовой системе. Во главу угла поставлена проблема совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности на всех институциональных уровнях, радикального обновления правовых нормативов, улучшения их содержательного качества, функциональной эффективности.
Однако характерными чертами отечественного законодательства давно стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования.
Анализ подзаконных нормативных правовых актов показал, что необходимо поставить четкий «законодательный заслон» для излишне «творческих» решений. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим. Это позволит избежать двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, проходящего под разными названиями. Правило законодательной техники в данной сфере правотворчества должно быть следующим: один документ — одно название; один номер — одна регистрация. Думается, что решение проблемы «форма — содержание» будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов, их иерархичности.
Нормативный правовой акт является ведущей формой российского права. Именно он определяет тип отечественной правовой системы. От него зависят все другие формы права, он определяет их роль и иерархические системные взаимосвязи. Именно нормативные правовые акты составляют систему законодательства. Важность этого понятия требует его закрепления в законодательных актах. Отсутствие законодательной дефиниции нормативного правового акта существенно затрудняет функционирование всех ветвей власти, фактически препятствует осуществлению правосудия и нарушает права граждан.
Все это явно свидетельствует о том, что нужны новые подходы к доктрине нормативных актов. Существует острая потребность придания ей юридической силы. Реальный путь для достижения этого результата видится в принятии федеральных законов, регулирующих законодательный процесс и систему нормативных правовых актов.
Основная цель подготовки проекта федерального закона о нормативных правовых актах будет достигнута, если подготовленные на основе его норм проекты нормативных актов, принятые и одобренные законодательным органом, а также подписанные и обнародованные, станут эффективными в применении, действенными на практике. Конечно, эффективное применение нормативных актов связано не только с качеством исполнения их текстов; оно сопряжено также с дисциплиной и ответственностью органов и лиц, обеспечивающих и гарантирующих выполнение принятого нормативного правового акта. Поскольку правоприменение отнесено к числу основных функций органов исполнительной власти, главными слагающими деятельности органов и лиц, задействованных в реализации законов, должны являться грамотность и дисциплинированность в принятии правоприменительных решений, ответственность за результаты принятия таких решений, контроль за качеством правоприменительных решений.
В связи с вышесказанным вытекает следующее:
Необходимо провести модернизацию законодательства на основе тех задач, которые определены государственной правовой политикой, с опорой на стабильность в законодательном регулировании, обеспечении надлежащего качества законодательства и эффективность законотворчества в целом;
Приведение к строгой согласованности нормативно правовых актов для обеспечения качественного и стабильного функционирования действующих норм права;
Необходимо сформировать более совершенный механизм реализации права для эффективного применения нормативных правовых актов;
На этапе формирования юридического содержания нормативного правового акта следует оценивать ресурсы, от наличия которых будет зависеть действие будущего акта;
Необходимо принять закон «О нормативно-правовых актах». Данный Федеральный закон будет иметь важное значение для правовой системы Российской Федерации, обеспечит ее целостность и органичность, будет способствовать усилению правовой позиции государства и обеспечению стратегических национально-государственных интересов
Конституция Российской Федерации // Российская газета. — от 25 декабря 1993 года. — № 237.
Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 августа 1997 г. N 33 ст. 3895
Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 «О классификаторе правовых актов» // Собрании законодательства Российской Федерации от 20 марта 2000 г. N 12 ст. 1260
Абрамов А. И. Теория права и государства: Понятие реализации функций права. Соотношение понятий «реализация права» и «реализация функций права». /А.И. Абрамов //Правоведение. — 2006. — № 4.
Абрамов А. И. Понятие функции права /А.И. Абрамов // Журнал российского права. — 2006. — № 2.
Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. — Т.
1. — М.: Юридическая литература, 1981. — 361 с.
Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. — М.: Статус, 1999. — 712 с.
Бошно С. В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. N 12. С. 12; 2004. N 1.
Бошно С. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. — 2009. — NN 4, 5, 6
Бошно СВ. Нормативные правовые акты Российской Федерации. — М., 2005. -215с.
Большой юридический словарь /Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. — М.: ИНФРА-М, 1998. — 790 с.
Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987.
Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник /А.Б. Венгеров. — 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 2000. — 528 с.
Гусев А. Н. Постатейные комментарии к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации /А.Н. Гуев. — 2-е изд., доп. и перераб. — М.: ИНФРА-М, 2001. — 784 с.
Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. — М., 2002. — 315с.
Клименко А. В. Теория государства и права: Учебное пособие /А.В. Клименко, В. В. Румынина. — М.: Мастерство, 2002. — 224 с.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /под общ. ред. Л. В. Лазарева. — ООО «Новая правовая культура», 2009. 512с.
Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004;Лившиц Р. З. Теория права: Учебник /Р.З. Лившиц. — М.: БЕК, 1994. — 224 с.
Малько А. В. Теория государства и права: Учеб. /А.В. Малько. — М.: Юристъ, 2001. — 304 с.
Марченко М. Н. Источники права. — М., 2002. — 325с.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник /В.С. Нерсесянц. — М.: НОРМА, 2002. — 552 с.
Основы права: Учебник /Под ред. А. В. Мицкевича. — М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998. — 317 с.
Основы права: Учебник /Под ред. З. Г. Крыловой. — М.: Высшая школа, 2002. — 319 с.
Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. М., 1999.
Проблемы теории государства и права / под ред. В. М. Сырых. — М.: Эксмо, 2008. — 528с.
Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. — СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. — 159с.
Теория государства и права: Учеб. /Под ред. В. В. Лазарева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Право и закон, 2002. — 576 с.
Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2000. — 776 с.
Теория государства и права: Учебник/ Под ред. М. Н. Марченко. — М.: ЗЕРЦАЛО, 2000. — 624 с.
Теория государства и права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. -С. 248.
Теория государства и права: Учебник /под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. — М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998. — 570 с.
Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебное пособие /В.Н. Хропанюк. — 2-е изд., доп. и испр. — М.: Интерстиль, 2001. — 377 с.
Юридический энциклопедический словарь /Под ред. В. Е. Крутских. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2003. — 450 с.
Явич Л. С. Общая теория права /Л.С. Явич. — Л.: Издательство ЛГУ, 1976. — 282.
Проблемы теории государства и права / под ред. В. М. Сырых. — М.: Эксмо, 2008. — С. 233.
Проблемы теории государства и права / под ред. В. М. Сырых. — М.: Эксмо, 2008. — С.
235.
Марченко М. Н. Источники права. — М., 2002. — С.
29.
Теория государства и права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. -С. 248
Бошно СВ. Нормативные правовые акты Российской Федерации. — М., 2005. — С. 9
Теория государства и права: Учеб. /Под ред. В. В. Лазарева. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Право и закон, 2002. — С.
265.
Основы права: Учебник /Под ред. З. Г. Крыловой. — М.: Высшая школа, 2002. — С.
79.
Юридический энциклопедический словарь /Под ред. В. Е. Крутских. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2003. — С.
29.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /под общ. ред. Л. В. Лазарева. — ООО «Новая правовая культура», 2009. С.
49.
Бошно СВ. Нормативные правовые акты Российской Федерации. — М., 2005. -С.
134.
Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. — СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. — С. 45 -46.
Чухвичев Д. В. Некоторые теоретические проблемы процесса кодификации // Гражданин и право.- 2007. — N 11. — С.
3.
Бошно СВ. Нормативные правовые акты Российской Федерации. — М., 2005. — С.
118.
Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. — М., 2002. — С.
49.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /под общ. ред. Л. В. Лазарева. — ООО «Новая правовая культура», 2009. С.
79.
Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. -М., 2002. — С.
43.
Червяков Н. Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества: на материалах МВД: Дисс.: канд. юрид. наук. М., 2000.
Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. М., 1999.
Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987.
Бошно С. Нормативный правовой акт: развитие признаков в правоприменительной практике // Арбитражный и гражданский процесс. — 2009. — NN 4, 5, 6
Текст проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», подготовленный московскими учеными: юристы России ждут закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права. 1997. N 10. С. 156 — 167.
Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004;
Тихомиров Ю. А. Закон о нормативных правовых актах // Журнал российского права. — 2006. — N 5. — С.
3.
