Это заставляет прокурорас «особым вниманием» относиться к делам, поступившим собвинительным заключением, где, например, следствие пытается апробировать новыесоставы преступлений. И тут попадаем в порочный круг: нет судебной практики — дела в суд не идут, не идут дела — нет судебной практики, в частности кассационной. Это же подвигает государственныхобвинителей согласовывать свою позицию ссудьями, которые, опять же исходя из требований устойчивости приговора, не могут не учитывать мнениестороны защиты. Или, несмотря насобственную правовую позицию в суде, вносить кассационные представления на все без исключения приговоры, особенно по которым поступили кассационные жалобы стороны защиты. Такая позиция прокуроров, несомненно, отражается и на взаимоотношениях прокуроров и органов следствия, начиная состадии возбуждения уголовного дела и до принятия решения об утверждении обвинительного заключения. А такой показатель, как отказ гособвинителя в судеот наиболее тяжкогообвинения? Можно предположить, чторазработчики статистических показателей стремились простимулировать прежде всего точную квалификацию деяния обвиняемого настадии утверждения обвинительного заключения и направления дела в суд. Данным показателем прокуроры, если сказать образно, загнаны в угол. Насколько можно быть уверенным на данной стадии в том, что квалификация, например, покушение на убийство в условияхсостязательного процесса устоит? И вот в результате при минимальном сомнении прокуроры стремятся занизить квалификацию, что, безусловно, к законности никакогоотношения не имеет. Одним из важных элементов статусасовременной российской прокуратуры и прокурорскихработников являются полномочия. В статьях 22, 27, 30, 33 ФЗ «О прокуратуре
РФ" регулируются надзорные полномочия прокурора. Однако ихописание носит поверхностный характер. Статья 30 Закона вообще носит отсылочный характер: в ней закреплено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительноеследствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Полномочия прокурора при участии в рассмотрении дел судами регулируются Арбитражным процессуальным кодексом РФ 2002 года, Гражданским процессуальным кодексом РФ 2002 года, Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 года. При этом нормы разд. IV Закона N 2202−1, посвященныерегулированию данной сферы прокурорской деятельности, досих пор не приведены в соответствиес процессуальным законодательством.
Механизм и проблемы реализации полномочий, как правило, отражаются в правовыхактах Генерального прокурора. Безусловно, важное место в деятельности прокуроров занимает надзорная деятельность. В современной России круг поднадзорных прокуратуреорганов и должностных лиц достаточно широк. Это федеральные исполнительныеорганы государственной власти, законодательные (представительные) и исполнительныеорганы государственной власти субъектов РФ, органы местногосамоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля заобеспечением прав человека в местах принудительногосодержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительногосодержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческихорганизаций. Спорным является вопросо том, возможно ли рассматривать в числе лиц, поднадзорных прокуратуре, Правительство
РФ и граждан, которые в статьях Закона, регламентирующих надзорные функции прокуратуры (статьи 1, 21 и т. д.), не названы? Анализ положений Закона, в частности, егостатей 10, 22, 24, дает основание усматривать элементы надзора в отношении указанныхсубъектов. Согласно ч. 3 ст. 24 Закона
Генеральный прокурор
РФ обязан информировать Президента
РФ о противоречащих Конституции РФ и федеральным законам постановлениях Правительства
РФ. Это предполагает и обязанность Генерального прокурора
РФ выявлять такие правовыеакты Правительства
РФ посредством проверки всех принимаемых Правительством РФ постановлений на предмет ихсоответствия Конституции РФ и федеральным законам. Меры прокурорскогореагирования в отношении граждан связаны с правом прокурора возбуждать в отношении лиц, совершившихадминистративные правонарушения, производствооб административном правонарушении. Статья 21 Закона N 2202−1 обозначает предмет общего надзора и тем самым определяет задачи, стоящие перед прокурором в этой сфере деятельности. Посравнению сранее действовавшим законодательством (советского периода) Закон N 2202−1 сузил пределы надзора, определив, чтообщенадзорные проверки производятся только посигналам о нарушениях законов (ранее предусматривалась возможность проведения плановых проверок) Между тем в литературе высказывается мнениео том, что надзор за законностью правовыхактов должен осуществляться регулярно и независимоот поступления информации о нарушении закона. Более того, в литературе высказываются предложения наделить прокурора правом приостановления действия опротестованного правовогоакта либо ввести правилоо том, что принесение прокурором протестаавтоматически приостанавливает действиеопротестованногоакта, а также установить ответственность за неисполнение и необоснованноеотклонениеактов прокурорскогореагирования. Ещеодной проблемой является то, что в статьях 22 (ч. 2) и 25 Закона N 2202−1, предусматривающих возможность вынесения прокурором постановления о возбуждении производстваоб административном правонарушении, по-разному толкуется понятие «прокурор». В ч. 2 ст. 22 Закона N 2202−1 понятие «прокурор» интерпретируется в узком смысле и включает в себя только прокуроров — руководителей прокуратур.
При этом в ст. 25 Закона N 2202−1 так же, как и в ч. 1 ст. 33 и ч. 3 ст.
27 данного Закона, регулирующих возбуждение производстваоб административном правонарушении при осуществлении надзора за исполнением прав и свобод человека и гражданина и, соответственно, при осуществлении надзора в сфере исполнения уголовных наказаний, понятие «прокурор» используется в широком смысле. Помимо прокуроров в статусеруководителей прокуратуроно включает иные категории прокурорскихработников (помощников прокурора, прокуроров отделов и т. д.). Это противоречие требует устранения путем внесения в Закон N 2202−1 соответствующих поправок и более четкогоразграничения указанных понятий. В Законе N 2202−1 следует детализировать правовую регламентацию прокурорского надзора за законностью деятельности органов, осуществляющихоперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительноеследствие, в частности, установив категории прокурорскихработников, уполномоченныхосуществлять данный вид надзора, и закрепив ихосновные полномочия. Прокурорско-надзорная деятельность тесносвязанас иными направлениями деятельности прокуратуры. Так, онаспособствует полноценной реализации функции участия прокуроров в правотворческой деятельности. Прокурорский надзор за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ позволяет в значительной мере предупреждать принятие данными органами законов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Более того, несмотря на то что на федеральном законодательном уровне для прокуроров не предусмотрено право законодательной инициативы, во многих конституциях и уставахсубъектов Федерации для региональных прокуроров предусматривается право законодательной инициативы нарегиональном уровне. Это позволяет прокурорам субъектов РФ не только противостоять принятию законодательными органами субъекта
РФ неконституционных законов, но и активно участвовать в законотворческом процессе, вносить в законодательные (представительные) органы своегосубъекта, предлагать поправки к уже принятым законам. На данном участке прокурорской деятельности традиционно выявляется множество пробелов и противоречий в законодательстве, несовершенствоотдельных законодательных норм, потребность в принятии новых нормативных правовыхактов. Большое внимание уделяется проверкерегиональных законодательныхактов на предмет ихсоответствия Конституции РФ и федеральным законам. Реализация данной функции усложняется в условияхсовременного интенсивного законотворческого процесса как на федеральном, так и нарегиональном уровнях, развитой структуры органов государственной и муниципальной власти. Повышенную актуальность представляют нормы бюджетного, налогового, социального, трудового, природоохранного законодательства. Активное участие прокуроры принимают в разработке и совершенствовании законодательствао противодействии коррупции, выработке методов борьбы с ней. Вовлеченность прокурорского надзора практически во всесферы правовогорегулирования общественныхотношений, содной стороны, требует от прокуроров глубокого знания норм действующего законодательства, ас другой — дает возможность иметь широкую осведомленность ореальном положении дел в сфересоблюдения Конституции РФ и исполнения законов, выявлять потребности правовой регламентации общественныхотношений. С 2007 года в аппаратах прокуратурсубъектов РФ установлена должность старшего помощника по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местногосамоуправления.
Сотрудники прокуратуры систематически участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативныхактов, осуществляют их правовую экспертизу, входят в состав комитетов, комиссий и рабочих групп при разработке законопроектов. Непосредственное участие прокурора в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти имеет большое значение для предупреждения принятия законопроектов, несоответствующих действующему законодательству. Таким образом, роль органов прокуратуры в правотворческом процессе велика. В целяхобеспечения более эффективной деятельности прокуроров в данной сфере представляется оправданным в Конституции РФ закрепить за Генеральным прокурором РФ и нижестоящими прокурорами (насоответствующем уровне) право законодательной инициативы. В действующем ГПК РФ недостаточно четкоопределены роль и процессуальное положение прокурора, и поэтому остается спорным вопросо правовом статусе прокурора в случаеего участия при рассмотрении судами гражданских дел. Согласно ч. 3 ст.
45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении наработе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иныхслучаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Вместес тем понятие «заключение прокурора» нераскрывается, его процессуально-правовое значение и содержание неопределены. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значениеоно имеет для суда. Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детальнорегламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда. Свои особенности имеет процессуальный статус прокурора при участии в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь тожеесть некоторые проблемы. В частности, в отличиеот ГПК РФ (статьи 18, 19) и УПК РФ (статьи 61, 62, 66), АПК РФ (гл.
3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время в силу специфики правовогостатуса прокурора как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лицаорганов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорскогоработника в исходе дела. В связи с этим в действующем АПК РФ необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорскихработников, принимающих участие в рассмотрении дел арбитражными судами. Прокурор, участвующий в деле, вправеобжаловать в порядкеапелляционного производстварешениеарбитражногосуда первой инстанции, не вступившее в законную силу, и в порядке кассационного производстварешениеарбитражногосуда первой инстанции, вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего
АрбитражногоСуда
РФ), и (или) постановлениесудаапелляционной инстанции полностью или в части. АПК РФ предусматривает возможность обжалования судебногорешения только посредством принесения апелляционной и, соответственно, кассационной жалоб, не предусматривая специально для прокурора такихсредств реагирования, как апелляционное и кассационное представления. Данная ситуация принижает статус прокурора в арбитражном процессе и требует законодательного устранения путем внесения в АПК РФ соответствующих дополнений и изменений. Прокуратура является специальным органом государства, в задачи которого входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а потому такой акт, как жалоба, не может являться средством прокурорскогореагирования. Термин «обжалование» применительно к деятельности прокурора в арбитражном процессе целесообразно исключить. Заключение
Таким образом, законодательноеобеспечение деятельности прокуратуры нуждается в совершенствовании на четкообозначенной концептуальной основе. Но необходимоотметить, что в связи с тем, что место прокуратуры определено теперь в Основном Законестраны — этообеспечит стабильность и повысит в конечном итоге эффективность ее деятельности. Необходимо дальнейшеесовершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности. На нынешнем этаперазвития российской государственности прокуратура не может оставаться совершенноодна в выполнении своих задач и функций. Будучи элементом целостной системы государственныхорганов, прокуратура нуждается в их поддержке. мм
Сегодня современноеобщество заинтересовано в грамотной и профессиональной деятельности органов прокуратуры. Очередным этапом развития системы органов прокуратуры можно назвать создание
Следственного комитета
РФ. Создание подобногооргана продиктовано необходимостью осуществления предварительногоследствия на новом профессиональном уровне и подчеркивает особое внимание законодателя к данной проблеме. Таким образом, организация единого ведомства, имеющего централизованную структуру, в современных условиях должнаспособствовать усилению правоохранительной функции уголовного преследования и соблюдению законности на всех этапахрасследования уголовных дел. В результате проводимой судебной реформы существовавший ранее надзор за законностью судебных постановлений заменен на участие прокурора в рассмотрении дел судами. Действующие УПК и ГПК РФ сузили полномочия органов прокуратуры. Участие прокурора в уголовном судопроизводствесводится к поддержанию государственногообвинения и обжалованию незаконныхсудебныхрешений. ГПКРФ ограничил право прокурора наобращениессуд. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин посостоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Библиография
Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.
12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.
12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.
12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.
02.2014 N 2-ФКЗ).Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.
12.2001 N 195-ФЗ. Российская газета, N 256, 31.
12.2001
Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.
12.2001 N 174-ФЗ. Российская газета, N 249, 22.
12.2001
Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.
07.2002 N 95-ФЗ. Российская газета, N 137, 27.
07.2002,Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.
11.2002 N 138-ФЗ. Российская газета, N 220, 20.
11.2002
Федеральный конституционный закон от 21.
07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Российская газета, N 138 — 139, 23.
07.1994
Федеральный закон от 17.
01.1992 N 2202−1 «О прокуратуре РФ». Российская газета, N 229, 25.
11.1995
Федеральный закон от 05.
06.2007 N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ». Российская газета, N 122, 08.
06.2007
Федеральный закон от 28.
12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Российская газета, N 296, 30.
12.2010
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» // СЗ РФ. 2007.
N 24. Ст. 2830; Федеральный закон от 28 декабря 2010 г.
N 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия». Закон РФ от 21.
07.1993 N 5485−1 «О государственной тайне». Российская газета, N 182, 21.
09.1993
Боруленков Ю. П. Место прокуратуры в системе органов уголовного преследования // Уголовное судопроизводство. 2013. N 2.
Быкова Е.В., Парфенова М. В. Современные задачи российской прокуратуры // Российская юстиция. 2013. N 11. Быков В. М. Процессуальная самостоятельность следователя // Уголовный процесс.
2008. N 5. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12.
Винокуров Ю. Е. Характер прокурорско-надзорной деятельности и предпосылки повышения ее эффективности // Административное и муниципальное право. 2013. N 6. Гурулев Д. В. Обеспечение участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве // Законность.
2013. N 12. Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом.
Сравнительное исследование / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2001
Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сб. ст. / Науч. ред., сост. С. М. Казанцев. СПб., 2001
Корниенко В. Т. Предварительное следствие и состязательный судебный процесс в России: конфликт интересов // Уголовный процесс. 2009. N 4. Крюков В. Ф. Прокурорский надзор. М.: Норма, 2009
Манакова
С.Г., Петрова Л. И. Реализация конституционных установлений органами прокуратуры в правотворческой деятельности // Законность. 2013. N 12.
Настольная книга прокурора / Под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус. 2-е изд., перераб. и доп. Серия «Настольная книга специалиста». М.: Юрайт, 2013
Сефиев Д.Р.-оглы. Уголовное законодательство об охране процессуальной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2013. N
7. Шобухин В. Ю. Полномочия прокурора: актуальные проблемы правового регулирования // Современное право. 2013. N 11. Шобухин В. Ю. Прокуратура — основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007.
N 11. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Городец, 2010
Юркевич Н.А. К вопросу о повышении эффективности обвинительной деятельности прокурора // Юридический мир. 2013. N 7.
