Таким образом, на федеральном уровне и в субъектах РФ существуют немалые различия в содержании парламентских процедур, которые зависят от структуры и способа формирования парламентов, от их полномочий и статуса депутатов.
Глава 3. Основные проблемы, связанные с практической реализацией процедурных институтов и пути их решения в целом и на уровне субъектов
3.1 Основные проблемы реализации парламентских процедур
На значимость проблем парламентских процедур указывают практически все авторы, исследовавшие сущность общероссийского и регионального парламентов. Например, В. А. Лебедев отмечает, что одним из основных признаков законодательного органа является его выборность, другим — осуществление представительным органом законодательной функции. Эти две отличительные черты позволяют именовать выборный орган парламентом.
Типичные характеристики любого парламента — выборность, представительный характер, принадлежность законодательной власти — наиболее полно раскрываются в конституционном статусе законодательных органов субъектов Федерации. К тому же любой парламент действует в системе разделения властей, является профессиональным, работает на постоянной основе при неукоснительном соблюдении парламентских процедур. В. В.
Полянский полагает, что публичная власть, будучи явлением системным, отражающим многообразие публичных интересов различных слоев общества, выраженных в деятельности политических партий, в качестве одной из своих организационных форм реализации опирается на парламентские механизмы, которые, в свою очередь, во многом предопределяются парламентскими процедурами [17].
Исследование специальной литературы позволяет заключить, что в парламентской процедуре необходимо различать форму и содержание. Так, формой процедуры является ее нормативное закрепление в конституции и регламентах парламентов или в регламентах каждой из палат (в странах с двухпалатной системой). Кроме того, процедурные правила могут содержаться и в специальных законах. Например, в Швеции и в ранее действовавшей конституции Финляндии в качестве одного из основных законов выступал Акт о Риксдаге и Акт об Эдускунте соответственно. В Финляндии некоторые процедурные правила содержались также в Акте о праве парламента контролировать законность в деятельности Государственного совета, Канцлера юстиции и Юридического уполномоченного Эдускунты [16,C.322].
В Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие принципы федерализма, в соответствии с которыми субъектам, входящим в состав Российской Федерации, конституционно предоставляется вся полнота государственной власти вне предметов ведения и полномочий РФ и вис предметов совместного ведения Федерации и субъектов. При этом федеративное устройство Российской Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ основано на разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, что реализация данных базовых принципов предполагает не только конкретизацию предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, а также разграничение их полномочий в сфере совместного ведения, но и более углубленное рассмотрение и анализ механизмов функционирования тех властных структур всех уровней, которые на практике, прежде всего, обеспечивают реализацию этих принципов [1].
Т. Ю. Баришпольская выделяет следующие характерные черты процедуры как общественного явления:
Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.
Определенные общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определенных последствиях, будут составлять процедуру.
Третья черта процедуры заключается в том, что система общественных отношений, составляющих процедуру, направлена на достижение конкретного социального результата, выступающего целью процедуры.
Процедура иерархически построена. Одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого [18].
При этом процедура перестает быть общественным явлением и становится правовой процедурой тогда, когда она переносится в правовую среду.
На содержание парламентской процедуры оказывает влияние ряд факторов, среди которых следует назвать избирательную систему, количество палат парламента, партийную систему, характер взаимоотношений органов власти, функции парламента. Конкретные парламентские процедуры обусловлены рядом факторов, среди которых можно выделить такие, которые являются неизменными и проявляющимися в любом парламенте. Таким фактором, например, является природа арламента как единого органа при наличии возможностей каждому народному избраннику воздействовать на принятие парламентских решений. К факторам, содержание которых различно применительно к конкретным государствам, можно отнести: численность парламента, партийную систему, существующую в стране, реальную потребность общества в новом законодательстве в ее качественном и количественном выражении, статус парламента, закрепленный в Конституции страны.
Как отмечает С. А. Авакьян, в исследовании парламентских процедур до последнего времени более пристальное внимание уделяется непосредственно правилам проведения заседаний парламентов или их палат. Вместе с тем, возможно выделить и более широкий круг проблем, фундаментального анализа которых требуют теория и практика парламентских процедур. К ним, в частности относятся, парламентские процедуры, связанные с реализацией представительными органами власти своих полномочии, механизмы законодательного процесса в парламенте, регламентные правила сотрудничества палат на федеральном уровне, процессуальные вопросы, связанные со статусом и порядком деятельности парламентария, роль регламентов как комплексных нормативных актов в деятельности представительных органов власти. Кроме того, по мнению
С. А. Авакьяна, обращает на себя внимание то, что в совершенствовании парламентских процедур представительные органы действуют чаще всего самостоятельно, что свидетельствует о необходимости выработки оправданных правил работы парламентов РФ и субъектов РФ, а также представительных органов местного самоуправления. Сегодняшние изменения порядка формирования исполнительной власти субъекта РФ сделали законодательный (представительный) орган субъекта РФ одним из ключевых участников этого процесса. И, несомненно, такие изменения должны повлечь и соответствующие изменения существующей системы парламентских процедур. Так, например, новое правило — наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ — может оспариваться с позиций ущемления прав граждан как избирателей, но в плане повышения роли представительной власти субъекта РФ значение нововведения очевидно. Однако, здесь существует ряд проблемных вопросов, не получивших еще своего разрешения.
В частности, законодательство, отмечает С. А. Авакьян, не обеспечивает учета мнения парламентской оппозиции, ее права предложить своего кандидата на пост главы исполнительной власти — наряду с кандидатом, представленным Президентом РФ. Предварительного выявления мнения региональных парламентариев, которое сегодня предусматривается законодательством РФ, явно недостаточно. По мнению С. А. Авакьяна, никак нельзя согласиться с тем, что представительный орган субъекта РФ, не согласившийся с мнением Президента, отправляется в отставку, что не соответствует федеративной природе государства.
3.2 Пути совершенствования проблем реализации парламентских процедур в целом и на уровне субъектов
В числе возможных направлений реформирования парламентских процедур на региональном уровне следует назвать: возможности законодательного (представительного) органа субъекта РФ участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта РФ, в частности высказывать мнение по кандидатам на должности в составе администрации субъекта РФ.
Переходный характер политических и экономических преобразований в каждом из субъектов РФ и государстве в целом вызывает интенсификацию нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Особую значимость приобретает своевременный, планомерный и эффективный контроль за реализацией принимаемого законодательства и конкретной практикой его применения, поскольку лишь на основе должного исполнения вырабатываемых законодательных норм возможно реальное достижение стратегических целей запланированных политико-экономических реформ и, как следствие, повышение уровня жизни населения и совершенствование правовой культуры всех органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. При этом следует согласиться с мнением С. Н. Чернова, что вторая составляющая принципа разделения властей — необходимость контроля за осуществлением полномочий друг друга — присутствует на региональном уровне в несколько трансформированном виде, поскольку контроль осуществляется не только со стороны органов по горизонтали (региональный уровень), но и в большей степени федеральными органами государственной власти. Такой контроль обусловлен необходимостью надзора за исполнением федерального законодательства и обеспечением единообразного применения законов на всей территории страны Именно вопросы обеспечения эффективного контроля, как неотъемлемой составной части целостного механизма государственной власти являются наиболее сложной и остро стоящей проблемой законодательной власти на современном этапе.
Совершенствование системы парламентского контроля на региональном уровне следует признать актуальным направлением реформирования системы парламентских процедур и парламентаризма на уровне субъектов РФ. Косвенным подтверждением необходимости дальнейшего реформирования системы парламентских процедур на уровне субъектов РФ является ситуация, сложившаяся к ноябрю 2008 года, когда целый ряд субъектов был вынужден внести изменения в регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти в части процедур утверждения поправок к Конституции РФ. Так, например, в Регламент Ярославской областной Думы глава 13.1 «Порядок рассмотрения Ярославской областной Думой Закона Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации» была введена Постановлением Ярославской областной Думы от 25 ноября 2008 г., в Регламент Курской областной Думы — 24 ноября 2008 г., в Регламент Тульской областной Думы — 13 ноября 2008 г., в Регламент Смоленской областной Думы — 26 ноября 2008 г. (и это результаты случайно выборки среди регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) [17].
Полагаю, что общей тенденцией совершенствования парламентских процедур на уровне субъекта РФ должно становится не повторение моделей, применяемых в Федеральном Собрании Российской Федерации, а учет специфики деятельности региональных парламентов, своевременное реагирование на реформирование системы государственной власти и наиболее адекватное отражение в парламентских процедурах основного предназначения парламента — представительства интересов человека и гражданина.
Заключение
Завершение анализа парламентских процедур в Государственной Думе и субъектах Российской Федерации позволяет сделать ряд общих выводов Парламентские процедуры являются средством, при помощи которого Государственная Дума Российской Федерации осуществляет свои конституционные права и функции. В данном случае материальные нормы и процессуальные нормы по своей иерархичности будут равнозначны. С этих позиций следует отказаться от традиционного подхода, (основанного на том, что парламентские процедуры являются только внутренними парламентскими нормами: они регулируют отношения парламента с другими органами государственной власти в законодательном процессе и в некоторых других отношениях. Таким образом, субъектами парламентских процедур могут быть не только палаты российского парламента, но и иные субъекты, прежде всего органы государственной власти, и др. Это находит отражение в достаточном разнообразии источников парламентских процедур. Парламентские процедуры, основываясь на материальных нормах права, зависят от конституционных функций законодательного органа, от роли и места парламента в системе органов государственной власти, т. е.исходят из принципа разделения властей.
С помощью парламентских процедур происходит формирование не только самих структур парламента, но и иных органов государственной власти (например. Правительства РФ). Основной функцией парламента является законодательная. Парламентские процедуры, содержащие правила по которым осуществляется законодательный процесс, требуют некоторых изменений и дополнений, исходя из практической работы парламента, для более эффективной его работы необходимо внести изменения в регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Следует планировать работу Государственной Думы таким образом, чтобы учитывались возможности нижней палаты и включать в законопроектную работу такое количество проектов, которое она смогла бы реально рассмотреть в период одной сессии, исключив при этом вопросы, которые не относятся к ведению Государственной Думы.
При формировании программы работы и календаря рассмотрения законопроектов на текущий месяц должны рассматриваться только наиболее важные законопроекты, в первую очередь правительственные законопроекты. Следует оптимизировать деятельность Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. Таким образом. Государственная Дума могла бы учитывать приоритеты в планировании законодательной работы — как на год, так и на очередной созыв. Одна из наиболее важных функций Государственной Думы — это рассмотрение и одобрение государственного бюджета на очередной год, однако она не закреплена в Регламенте в качестве процедурных правил. Поэтому следует дополнить Регламент Государственной Думы соответствующей главой, в которой бы была установлена процедура осуществления нижней палатой бюджетных полномочий. В данной главе также следует регламентарно установить процедуру рассмотрения (обсуждения) отчета Правительства об исполнении бюджета. Обращаясь к практике лоббирования законопроектов, следует принять специальный закон или внести соответствующие нормы в регламент нижней палаты для правового регулирования этих отношений, что позволит повысить эффективность законодательной работы.
Необходимо зафиксировать в Регламенте Государственной Думы процедуру рассмотрения рекомендаций парламентских слушаний по наиболее важным вопросам и утверждения таких рекомендаций на пленарном заседаний Кроме того, повысить эффективность законодательного процесса по спорным вопросам возможно при помощи согласительной комиссии, для, этого необходимо разработать регламент такой комиссии, который содержал бы порядок ведения заседания, процедуры, регламентирующие порядок работы таких комиссий и принятия решения по вопросам, которые рассматриваются в рамках работы согласительной комиссии. Таким образом, для совершенствования и повышения эффективности законодательного процесса, четкой работы палат Федерального Собрания Российской Федерации и их взаимодействия с другими органами государственной власти, необходимо совершенствование и детальная разработка парламентских процедур. Работа законодательного, (представительного) органа государственной власти, обеспечение его деятельности и организации, а также выполнение этим органом своих конституционных функций и полномочий во многом зависит от эффективности парламентских процедур. В свою очередь парламентские процедуры придают правовой характер деятельности парламента и законам, принимаемым им.
Библиографический список литературы Нормативно-правовые акты:
Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Рос. газета. 1993. 25 дек.
Источники:
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. — 3-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА, 2008. — 800 стр.
3. Червонюк В. И. Конституционное право России. — М.: ИНФРА-М, 2008. — 170 стр.
4. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник для студентов высших учебных заведений. — Изд. 3-е, перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2004. — 587 стр.
5. Булаков О. Н., Рязанцев И. Н. Парламентское право. Курс лекций. — Юстицинформ, 2007. — 139 стр.
6.История политических и правовых учений. Учебник для вузов. Под общей редакцией члена-корреспондента РАН В. С. Нерсесянца. — Москва, 2006. — 736 стр.
7. Конституционное право зарубежных стран. Учебно-методический комплекс / Под ред. Малько А. В. — М.: Норма, 2004. — 320 стр.
8. Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Том 4 Часть общая: Учебник / Отв. ред. проф. Б. А. Страшун — 3-е изд., обновл. и дораб. — М.: Издательство Бек, 2000. — 498 стр.
9. Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. — М.: Маркет ДС корпорейшн, 2007. — 633 стр.
10. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 2008. — 528 стр.
11. Муниципальное право: учебник для вузов / Н. А. Игнатюк, А. А. Замотаев, А. В. Павлушкин; под ред. к.ю.н. Н. А. Игнатюк. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2009. — 319 стр.
12. Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России: учебник для студентов высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 2008. — 383 стр.
13. Игнатюк Н. А., А. В. Павлушкин Муниципальное право: учебное пособие. — М.: Юстицинформ, 2008. — 312 стр.
14. Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M. Никитина. — М: Юнити-Дана, Закон и право, 2007. — 439 стр.
15. История государства и права зарубежных стран. Часть 2 учебник / Под общ. ред. проф. Крашенинниковой И. А.
и проф. Жидкова О. А. — М.: Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М, 1999.
— 712 стр.
16. История государства и права зарубежных стран. В 2-х ч. Ч. 1 / Под ред. Крашенинниковой Н. А. и Жидкова О. А. — М.: НОРМА, 2004. — 624 стр.
Периодические издания:
17. Сероус, А. В. Особенности парламентских процедур в законодательных органов государственной власти субъектов РФ [Текст] / А. В. Сероус // Известия высших учебных заведений Уральский регион — 2011 — № 1 — С. 8 — 13
18. Садовников, Г. Д. Роль и значение в обеспечении представительной функции парламента [Текст] / Г. Д. Садовников // Конституционное и муниципальное право — 2009 — № 12 — С. 2 — 7
19. Карханбарьян, А. С. Содержание и сущность, классификация и виды парламентских процедур, их плюсы и минусы [Текст] / А. С. Карханбарьян // Черные дыры в Российском законодательстве — 2009 — № 2 — С. 25 — 27
Электронные ресурсы:
20. Регламент Государственной Думы РФ, принят постановлением государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.
01.1998 г. № 2134 — II ГД. Режим доступа
http://www.duma.gov.ru/about/regulations/ (дата обращения: 26.
03.2013 г.)
21. О статусе депутата Московской городской Думы РФ, закон г. Москвы от 13.
07.1994 г. № 14 — 60. Режим доступа
http://www.lawrussia.ru/texts/legal524/doc52a481×504.htm (дата обращения 26.
03.2013 г.)
