Актуальность темы
исследования определяется тем, что местное самоуправления является одной из форм народовластия, тем самым отражает важнейшие аспекты конституционного строя Российской Федерации.
Данные социологических исследований убедительно подтверждают, что самой активной и действенной формой участия населения в управлении делами местного сообщества является голосование на выборах. Муниципальные выборы, являющиеся одним из динамично развивающихся институтов народовластия, посредством которого регулируются вопросы периодической смены и формирования органов местного самоуправления, выступают универсальным демократическим способом реорганизации системы местной власти. Основное же назначение местных выборов — это избрание представителей всего населения муниципального образования, через которых могут решаться основные вопросы местной жизни.
Институт муниципальных выборов в том виде, в котором он применяется в настоящее время в Российской Федерации, действует не многим более 10 лет, а соответственно оптимальные модели еще не определены. Поэтому наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания концепции форм реализации народовластия при осуществлении местного самоуправления как комплексной системы научных и практических выводов по совершенствованию нормотворческой деятельности в сфере институтов прямого народовластия, как на государственном, так и на местном уровне. В этом ключе можно сказать, что муниципальные выборы — это один из перспективных институтов демократического развития местного самоуправления в России.
В целом, необходимо отметить, что все вышесказанное диктует необходимость всестороннего исследования института выборов как формы прямой демократии при осуществлении местного самоуправления. Автор провел комплексное исследование теоретических и правовых аспектов института прямого народовластия на уровне местного самоуправления, особенно уделив внимание ряду принципиальных положений о муниципальных выборах как оптимальной формы современного народовластия.
Степень научной разработанности темы. Сложность и многогранность такого института как муниципальные выборы делает его предметом изучения различных наук: социологии, политологии, теории управления, и юриспруденции.
Несмотря на достаточную разработку в последнее десятилетие различных аспектов местного самоуправления, данный институт народовластия применительно к местному уровню еще всесторонне не исследован. Поэтому можно отметить, что в науке муниципального права проблематика выборов в муниципальных образованиях остается мало разработанной.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Б. Э. Нольде, Б. Н. Чичерина, и других, советские и современные авторы продолжили исследование местного самоуправления.
Различные аспекты форм прямой и представительной демократии в том числе применительно и к местному самоуправлению рассматривались в трудах таких российских ученых, как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев,.
A.А.Безуглов, А. А. Белкин, Е. В. Белоусова, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, Ю. А. Веденеев, А. А. Вешняков, Ю. А. Дмитриев, А. Р. Еремин,.
B.Т.Кабышев, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, Г. Н. Комкова, М. А. Краснов. О. Е. Кутафин, А. В. Лагуткин, И. И. Овчинников, В. В. Пылин, А. Е. Постников,.
О.Л.Савранская, А. Я. Слива, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, Е. С. Шугрина, и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная автором тема 4 освещалась только в контексте форм прямой и представительной демократии в основном на федеральном и региональном уровнях.
Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о конкретных путях осуществления местного самоуправления, в частности через муниципальные выборы, а также трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при их проведении. Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и, кроме того, выявить роль и место института муниципальных выборов в реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в свете реформирования всей системы местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является выявление теоретико-правовых предпосылок и практической значимости выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, а также выявление их особенностей.
Указанная цель достигается посредством анализа сущности и содержания законодательства о местном самоуправлении, выборах, практике его применения, перспектив развития отношений, возникающих в процессе реализации права населения муниципального образования на ® местное самоуправление.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
• исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение муниципальных выборов;
• раскрыть сущностные черты категорий «народовластие», «формы прямого народовластия», «муниципальные выборы» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовых актах субъектов Федерации;
• рассмотреть сущность и правовую природу муниципальных.
1 выборов;
• проанализировать отечественный и зарубежный опыт выборов в муниципальных образованиях;
• исследовать наиболее существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании процедур проведения муниципальных выборов;
• предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования института муниципальных выборов.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс апробированных методов познания, выявленных и разработанных юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: логический, сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический, конкретно-социологический, сравнительно-исторический, статистический и другие методы познания. Их применение позволило провести обобщение некоторых важных аспектов правовой действительности, исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции. При написании работы использовался междисциплинарный подход. Автор опирался на современные достижения политологии и социологии, что способствовало комплексному изучению предмета исследования и выработке предложений по оптимизации механизма функционирования институтов прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях 6 избирательных прав и права на участие в референдуме граждан 1 Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан.
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", другие федеральные законы, а также законы субъектов Федерации, касающиеся регулирования проведения выборов в муниципальных образованиях, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в муниципальных образованиях, материалы судебной практики, анализ публикаций периодической печати. Автором проведено анкетирование 27 депутатов представительных органов местного самоуправления, сотрудников аппаратов указанных органов, деятельность которых связана с подготовкой и проведением муниципальных выборов. По отдельным вопросам диссертационного исследования был проведен опрос сотрудников Аппарата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При работе над диссертацией привлекались информационные правовые системы «Консультант-плюс» и «Гарант».
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения муниципальных ® выборов, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление.
Предметом исследования выступают муниципально-правовые нормы, образующие правовой институт муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения 7 института муниципальных выборов как формы прямого народовластия 1 граждан с учетом положений нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ, который для отдельных субъектов РФ вступил в силу с января 2006 года. Это обусловило существование на территории Российской Федерации двух параллельных систем органов местного самоуправления, сформированных на основе положений Федерального закона 1995 и Федерального закона 2003 годов. Данная ситуация позволила выявить достоинства и недостатки каждой из этих моделей.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что природе местного самоуправления в наибольшей степени отвечает сочетание форм косвенного и прямого народовластия (референдум, выборы, сходы, обращения и др.), предполагающие непосредственное участие граждан в процессе принятия решений.
2. Положение о том, что практика проведения муниципальных выборов обусловливает необходимость применения мажоритарной системы определения результатов голосования как наиболее адекватной специфике муниципальных правоотношений.
Введение
пропорциональной системы на местном уровне, особенно в современных российских условиях при неразвитости партийной системы, ® вряд ли оправданно. Это косвенно подтверждается тем фактом, что даже при выборах по одномандатным округам политические партии не способны выдвинуть своих кандидатов в представительные органы местного самоуправления, о чем свидетельствуют данные, представленные в работе.
При использовании мажоритарной системы общественные объединения более ответственно относятся к выдвижению кандидатов в избирательных округах и проведению их избирательной кампании, устанавливают более тесные связи с избирателями, активнее 8 взаимодействуют с избирательными комиссиями, развивают сеть своих местных организаций, чем при использовании любой другой системы. ^ 3. Вывод о том, что необходимо правовое оформление на федеральном уровне института разрешения избирательных споров при проведении муниципальных выборов как универсального средства защиты прав избирателей и кандидатов, нормы которого регулируют конфликты по всему спектру вопросов организации и проведения выборов.
4. Положение о том, что в ведение субъектов Российской Федерации должны быть переданы следующие вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов:
Ф а) установление механизма регистрации кандидатов в зависимости от региональных условий, а именно:
— возможность автоматической регистрации выдвинутых кандидатовбез сбора подписей и внесения избирательного залога:
— возможность установления количества подписей, необходимых для регистрации кандидата в более широких пределах, нежели в настоящее времяб) возможность самостоятельного решения вопроса о предоставлении пассивного избирательного права гражданам Российской Федерации, проживающим вне пределов территории муниципального образования.
5. Вывод о том, что необходимо урегулировать на законодательном # уровне вопросы ведения агитации против участия в выборах. Такого рода ограничения представляют собой чрезмерное ограничение свободы слова и права на распространение информации. Агитация за кандидатов, равно как и агитация против (в том числе и агитация «против всех») является агитацией за участие в выборах. Агитация против участия в выборах не препятствует агитации за участие в выборах, точно так же, как и агитация против отдельных кандидатов (равно как и против всех кандидатов) не л препятствует агитации за других кандидатов.
6. Вывод о том, что на федеральном уровне необходимо закрепить возможность отмены обязанности кандидатов предоставлять финансовые отчеты на муниципальных выборах при условии сохранения доступа избирательных комиссий к информации по избирательным фондам кандидатов.
7. Вывод о том, что норма в федеральном законе, обязывающая кандидата создавать избирательный фонд, нарушает принцип равенства, в частности, ставя осуществление гражданином пассивного избирательного права в зависимость от его финансовой самостоятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. # Положения, теоретические выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам муниципальных выборов, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы избирательных комиссий, муниципальных органов и должностных лиц.
Еще одним практическим применением материалов исследования может явиться их использование в ходе подготовки и преподавания курса муниципального права, спецкурсов по избирательному праву и процессу.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в трех научных статьях, докладывались на Р семинарах и заседаниях кафедры, научных и научно-практических конференциях, в частности: научно-практической конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» (Москва, 19.12.2002) — научной конференции аспирантов и докторантов Московского Гуманитарного Университета (Москва, 28.11.2003) — научной конференции аспирантов и докторантов Московского Гуманитарного Университета (Москва, 5.12.2004) — научной конференции аспирантов и ф докторантов Московского Гуманитарного Университета (Москва, 18.04.2005).
Материалы диссертации используются при чтении курса Муниципальное право Российской Федерации в Московском Гуманитарном Университете, Государственном университете управления и Международном университете (г. Москва).
Рекомендации по проведению выборов в органы местного самоуправления направлены и применяются в деятельности избирательной комиссии муниципального образования г. Козельска Калужской области.
Структура диссертационного исследования. Цель и основные задачи, поставленные в диссертации, определили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения # и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В настоящей работе рассмотрены наиболее существенные и актуальные с точки зрения автора, аспекты правового института муниципальных выборов. В связи с этим анализируются понятие и принципы муниципальных выборов, стадии избирательного процесса, место муниципальных выборов в структуре общего института выбороввыявляются их особенности, а также исследуются положительные и негативные аспекты избирательного законодательства, в том числе и с учетом зарубежного опыта.
В настоящее время в деле совершенствования правового регулирования муниципальных выборов стоят две задачи. Во-первых, такой задачей является максимально возможная стабилизация избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, а также рамочного федерального избирательного законодательства. Это позволит провести всесторонний и объективный анализ правоприменительной практики и выявить возможные пути совершенствования избирательного законодательства. На наш взгляд, основным направлением такого совершенствования должно стать расширение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования региональных и муниципальных выборов.
По мнению автора в ведение субъектов Российской Федерации, во всяком случае, должны быть преданы следующие вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов:
1. Установление механизма регистрации кандидатов в зависимости от региональных условий, а именно: а) возможность автоматической регистрации выдвинутых кандидатов — без сбора подписей и внесения избирательного залога: б) возможность установления количества подписей, необходимых для регистрации кандидата в более широких пределах, нежели в настоящее время;
2. Возможность самостоятельного решения вопроса о предоставлении пассивного избирательного права гражданам Российской Федерации, проживающим вне пределов территории муниципального образования.
В рамках первой задачи автором также предлагаются иные направления совершенствования федерального избирательного законодательства. В их числе:
— более детальное правовое регулирование вопросов предвыборной агитацииурегулирование вопросов ведения агитации против участия в выборах;
— возможность устранения обязанности кандидатов предоставлять финансовые отчеты при условии сохранения доступа избирательных комиссий к информации по избирательным фондам кандидатоввведение налоговых льгот, стимулирующих финансирование избирательной кампании кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков только через избирательные фондыупорядочивание вопросов оказания политической поддержки кандидатам со стороны лиц, замещающих государственные или муниципальные должности.
Второй задачей является необходимость приведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствие с.
Конституцией Российской Федерации, так как новый федеральный закон.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", являющийся системообразующим для российского избирательного законодательства, не в полной мере вписывается в конституционную систему распределения предметов ведения, необоснованно сокращая компетенцию субъектов.
Российской Федерации в сфере правового регулирования региональных и муниципальных выборов. Для этого потребуется выявить те его.
153 положения, которые относятся к исключительному ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Все прочие вопросы необходимо предать в ведение субъектов Российской Федерации.
Решение двух изложенных задач должно осуществляться постепенно и параллельно. Быстрое и непродуманное перераспределение полномочий в сфере избирательного законодательства может негативно отразиться на реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. С другой стороны, перераспределение законодательных полномочий без учета правоприменительной практики не даст желаемого результата. При приведении Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствие с Конституцией Российской Федерации необходимо не только исключить из него вопросы, относящиеся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации, но и найти новые подходы к осуществлению федерального рамочного регулирования в сфере избирательного права, что невозможно без анализа правоприменительной практики.
