Эффективное деление на лоты в контрактной системе Российской Федерации

Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет — «Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра управления государственными и муниципальными заказами

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «Эффективное деление на лоты в контрактной системе Российской Федерации»

Студент группы № 59 ГЗ:

А.В. Демьянова Научный руководитель:

д.п.н., проф. И. В. Кузнецова Рецензент: Н. С. Маслова Москва, 2013

Введение

Глава I. Деление на лоты в государственных закупках

1. Специальные термины, использованные в работе

2. Достоинства и недостатки деления на лоты

3. Подходы к делению закупки на лоты в специальной литературе

3.1 Влияние издержек поставщика (подрядчика, исполнителя) на формирование лотов

3.2 Влияние конъюнктуры рынка на деление на лоты (количество и размер поставщиков)

3.3 Влияние формата торгов на эффективность деления на лоты

3.4 Деление на лоты и типы заключаемых контрактов

4. Выводы Глава II. Деление на лоты в законодательстве Европейского Союза, США и России

1. Формирование лотов в рамках законодательства Европейского Союза

2. Формирование лотов в рамках законодательства США З. Законодательное регулирование формирования лотов в России

4. Выводы Глава III. Практика использования лотовых закупок в России

1. Методы исследования

2. Материалы исследования

3. Ограничения и дальнейшие направления развития исследования

4. Результаты проведенного исследования

5. Выводы Глава IV. Оптимизация деятельности государственных заказчиков при формировании лотов

1. Рекомендации по оптимизации используемых подходов деления на лоты

2. Рекомендации на основе «лучших» практик Заключение Список литературы Приложения

На сегодняшний день оптимизация закупочного процесса является широкой сферой для изучения и интересна исследователям многих научных сфер. Это связано с тем, что в процесс государственных закупок сопряжен с множеством рисков, так в соответствии с исследованиями «Экономические основы обеспечения государственных нужд», проведенным НИУ ВШЭ Кузнецова И. В., Маслова Н. С. Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд [Электронный ресурс]// Национальный исследовательский университет: Высшая Школа Экономики [сайт]. URL: http://publications.hse.ru/chapters/52 262 047 (дата обращения: 8.04.2013), выделено около 50 процессных рисков размещения заказа в России. Для минимизации рисков, в Федеральном законе «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ жестко регламентирован процесс размещения государственного (муниципального) заказа, но в то же время, мало внимания уделяется процессу определения предмета контракта на этапе планирования, а именно оптимизации комбинации и объема товаров, работ и услуг, входящих в него.

При описании предмета контракта (лота) в целях достижения наилучшего результата (удовлетворения нужд заказчика при эффективном расходовании бюджетных средств) заказчик должен определить состав закупки, а также объемы закупки, таким образом, чтобы не была ограничена конкуренция. Контроль за соблюдением законодательства в сфере конкуренции, а государственного и муниципального заказа осуществляет Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации Общие сведения. История, функции и полномочия ФАС России[Электронный ресурс]// Федеральная антимонопольная служба Российской федерации [сайт] URL: http://www.fas.gov.ru/about/overview/(дата обращения: 26.05.2013), в результате выявления нарушений законодательства назначающая предусмотренные законодательством санкции.

При определении «допустимости и недопустимости включения в один лот разноименной продукции, работ, услуг… заказчики часто сталкиваются с проблемой неопределенности критериев отнесения различных видов продукции (работ, услуг) к технологически и функционально связанным», Кнутов А. В. О защите конкуренции при размещении государственного и муниципального заказаГосзаказ № 14, 2008 -стр.112−119 объединение которых в один лот законно. По этой причине у заказчиков возникает стимул деления закупки на меньшие лоты, с целью снижения вероятности ограничения конкуренции, что не всегда оправдано.

На сегодняшний день ощущается необходимость разработки рекомендаций по формированию лотов (предметов контракта), позволяющих заказчику учитывать ситуацию на рынке поставщиков конкретного объекта закупки, а также специфики этого объекта, с целью повышения привлекательности лотов для поставщиков. Такие рекомендации необходимы для заказчиков на стадии планирования закупок, которая предусмотрена Федеральным Законом от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее 44-ФЗ).

Важность эффективного деления на лоты обусловлена не только тем, что оно стимулирует рост конкуренции за определенный контракт, повышает эффективность использования средств заказчика, но и позволяет «привлечь к реализации заказов субъекты малого предпринимательства, предотвратить искусственное появление монополий, способствует росту конкуренции в будущем» Гуцелюк Е. Ф. Применение лотовой закупки при расходовании бюджетных средств.- Госзаказ № 11 2008; стр. 76−77.

Итак, при делении общего объема взаимосвязанных товаров, работ, услуг на лоты государственный заказчик должен решает как, «сформировать лот по объему и составу товаров (работ, услуг), входящих в него, так, чтобы это не ограничивало конкуренцию, и не нарушало действующее законодательство в области закупок» Кузнецова И. В., Маслова Н. С., Трефилова Т. Н. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве.- М.:"Деловой двор", 2008 стр. 80.

Влияние формирования лотов на конкуренцию, экономию бюджетных средств определяет

актуальность темы

исследования.

Научная новизна исследования заключается в изучении эффективного формирования лотов с учетом специфики российского законодательства.

Объект исследования — закупки одноименной и комплементарной продукции государственными и муниципальными заказчиками в России (на примере компьютерной техники и технологически и функционально взаимосвязанной с ней продукцией).

Предмет исследования — эффективность деления на лоты в государственных закупках Российской Федерации.

Цель исследования — анализ механизмов эффективного деления закупки на лоты и разработка подходов к повышению эффективности деления на лоты государственными и муниципальными заказчиками в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1. Изучить рекомендации ученых по оптимизации формирования лотов.

2. Рассмотреть международный опыт оптимизации лотовой закупки.

3.Проанализировать законодательное регулирование в сфере формирования лотов в России.

4. Оценить эффективности деления на лоты в России.

5. Предложить направления повышения эффективности деления закупок на лоты в России.

В исследовании были использованы следующие методы:

-метод анализа при изучении законодательства и практики деления на лоты в России;

-методы описания и сравнения при изложении полученных результатов;

-метод моделирования при разработке подхода к делению общего объема закупки на лоты.

Базовая гипотеза исследования: эффективное деление на лоты позволяет повысить конкуренцию за право исполнения контракта, снизить вероятность сговора, стимулировать добросовестное исполнение контракта.

Гипотезы-следствия:

1. Деление на лоты зависит от уровня конкуренции на рынке.

2. Деление на лоты зависит от комплементарности объектов закупки.

3. Эффективность деления на лоты зависит от формата закупочных процедур, предусмотренных законодательством.

4. Определение состава лотов зависит от доступных для заключения типов контрактов, предусмотренных законодательством.

Структура работы:

В Главе I рассмотрены основные тенденции применения механизма деления на лоты, а также основные подходы к делению на лоты на основе проанализированной научной литературы. В Главе II рассмотрено законодательное регулирование деления на лоты в ЕС, США и России, тенденции формирования лотов в различных странах проанализированы на предмет использования подходов, рассмотренных в первой Главе. В Главе III описаны результаты проведенного автором анализа практики деления на лоты в России. В Главе IV даны рекомендации по усовершенствованию используемых в России подходов к формированию лотов на основе рассмотренных в предыдущих главах подходов.

Глава I. Деление на лоты в государственных закупках

В этой главе описан общий подход к делению на лоты: что подразумевается под механизмом деления на лоты, причины его использования в государственных закупках, основные достоинства и недостатки данного инструмента. Кроме того, в Главе даны определения терминам, использующимся в исследовании. Также рассмотрены подходы к повышению эффективности деления на лоты, разработанные зарубежными ученными.

1. Специальные термины, использованные в работе

В работе использованы следующие понятия: контракт, лот, однолотовая закупка, многолотовая закупка, простая закупочная процедура, сложная закупочная процедура.

Контракт «( государственный контракт, муниципальный контракт) — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» .

Лот — часть закупочной процедуры, в отношении которой заключается отдельный государственный или муниципальный контракт Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235 445/ (дата обращения: 8.04.2013).

Однолотовая закупка — закупочная процедура, по результатам проведения которой может быть выявлен только один победитель (за исключением случаев проведения совместных торгов).

Многолотовая закупка — закупочная процедура, по результатам которой заключается несколько контрактов с победителями.

Простая закупочная процедура — запрос котировок, закупка у единственного поставщика.

Сложная закупочная процедура — все типы торгов (аукционов и конкурсов), а также конкурентные переговоры.

2. Достоинства и недостатки деления на лоты

Под «делением на лоты» на сегодняшний день понимают:

1) определение предмета контракта (товары, работы и услуги, которые будут поставлены совместно, их объемы и порядок поставки);

2) проведение многолотовых закупочных процедур.

Далее в работе понятие «лот» отождествляется с определением «предмета контракта».

При определении предмета контракта государственный заказчик должен решить следующую задачу: как в соответствии с действующим законодательством сформировать предмет контракта так, чтобы он минимизировал издержки заказчика (в том числе и на проведение закупочной процедуры) и стимулировал эффективное исполнение контракта.

Сложность принимаемого решения в том, что не существует универсального подхода к покупке благ, поскольку всё зависит от условий конкретной поставки: срочности, региона, объемов, возможности определить свои потребности в объекте закупки на длительный период и т. д.

Рассмотрим влияние выбора (определения) основных параметров лота: объема и состава.

При определении объема лота действия заказчика можно разделить на: уменьшение (дробление) и укрупнение (объединение). Решение поделить общий объем поставки на более мелкие лоты или закупить различные (технологически и функционально взаимосвязанные, но не одноименные) товары, работы или услуги (далее объекты поставки) в разных лотах имеет ряд преимуществ и недостатков.

К достоинствам деления на меньшие лоты относится возможность поставщиков выбирать желаемый объем и объект поставки. Более того, деление на лоты позволяет «привлечь нескольких поставщиков к одновременной поставке в рамках размещенного заказа по лотам, что уменьшает риск срыва поставок» Кузнецова И. В., Маслова Н. С., Трефилова Т. Н. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве.- М.:"Деловой двор", 2008.-С.82. В этом случае распределяются риски заказчика, связанные с зависимостью исполнения контракта от одного поставщика. В случае если поставщик не выполняет, предусмотренных контрактом обязательств, государственному заказчику потребуется время на расторжение контракта с таким поставщиком и заключение нового, при этом его нужды не удовлетворяются. В случае разделения общего объема поставки между несколькими поставщикамизаказ не будет «сорван» полностью, из-за оппортунистического поведения одного из них. Кроме того, в сложившейся ситуации у заказчика появляется возможность распределить недопоставленные товары (работы и услуги) между другими поставщиками и получить предмет закупки в срок (в случае, если изменения были предусмотрены условиями контракта).

Еще одним аргументом в пользу деления заказа на более мелкие лоты является повышение конкуренции за счет привлечения фирм меньшего размера, в том числе малого предпринимательства, так как поставка недифференцированной по составу продукции или продукции в меньших объемах способствует участию небольших фирм.

Поддержка субъектов малого предпринимательства (далее СМП), как правило, является частью государственной политики. Таким образом, формирование небольших по размеру и не сильно дифференцированных по составу лотов считается инструментом политики поддержки СМП, которые не способны выполнить крупный заказ самостоятельно. Более того, поддержка малого предпринимательства на конкретный момент времени способствует росту таких фирм и соответственно повышению конкуренции в будущем. Стоит отметить, что распределение лотов между несколькими поставщиками поддерживает конкуренцию и на рынке в настоящий момент времени.

Формирование меньшего числа лотов способствует росту конкуренции за право заключить контракты, снижает вероятность сговора на рынке при большом количестве поставщиков. Крупные лоты более интересны для крупных участников рынка из-за наличия эффекта экономии от масштаба. Вероятность выиграть весь объем поставки при делении на меньшие лоты снижается, так как поставщикам становится сложнее оценить издержки соперников, в результате чего, при соотнесении издержек и выгод крупные поставщики могут принять решение отказаться от участия в закупочной процедуре.

Объединение технологически и функционально взаимосвязанной, но не одноименной продукции, также влияет на привлекательность лота для поставщиков. При этом эффективность такого объединения зависит в большей степени не от размера фирм на рынке, а от дифферецированности их деятельности (без учета возможности субконтрактования).

Многолотовые закупки могут способствовать повышению эффективности формирования лотов заказчиками только в том случае, если они помогают решить проблему асимметрии информации между заказчиками и поставщиками, и у поставщиков появляется возможность с большей вероятностью выиграть для поставки желаемый набор товаров, работ и услуг привлекательного для них объема. В других случаях, использование многолотовых процедур приводит к экономии денежных за счет снижения издержек по организации процедур (при наличии квалифицированного персонала, способного провести такую процедуру), а не за счет снижения совокупной цены закупленных объектов.

Итак, деление на большее число отдельных лотов может помочь государственным и муниципальным органам власти:

? стимулировать рост конкуренции как в конкретный момент, так и в будущем;

? распределить риски между поставщиками;

? привлечь малый и средний бизнес и новые фирмы к участию;

Но в то же время может:

· снизить привлекательность лотов для крупных поставщиков;

? увеличить возможность распределения лотов между поставщиками в случае сговора.

3. Подходы к делению закупки на лоты в специальной литературе

Вопрос деления закупки на лоты мало освещен в специальной отечественной литературе, но существует ряд работ, зарубежных авторов по данной тематике. На сегодняшний день не разработан единый подход к формированию лотов, ученые и практики предлагают ряд способов оптимизации такого деления, но эти предложения не являются системными. Далее рассмотрены подходы оптимизации деления на лоты, повышения эффективности лотовых закупок, которые используются в закупках как государственного, так и коммерческого сектора разных стран, предлагаются к применению ведущими мировыми учеными.

Рассмотрены механизмы повышения эффективности деления на лоты: во-первых, за счет определения предмета контракта, основывающегося на оценке количества и размера поставщиков, а также структуры их издержек на выполнение контракта, во-вторых, за счет выбора оптимального формата торгов, в-третьих, за счет выбора типа заключаемого контракта.

3.1 Влияние издержек поставщика (подрядчика, исполнителя) на формирование лотов

Принимая решение о составе лотов заказчик должен прежде всего обращать внимание на структуру издержек поставщика на исполнение контракта (в том числе на производство продукции, поставку Реакция потребителя на изменение цен благ. [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://microekonomika.ru/index/0−18 (дата обращения 11.05.2013)).

В зависимости от структуры издержек на производство и поставку товаров (оказание услуг, выполнение работ) их можно поделить на субституты, комплементы и нейтральные блага. Одноименные и взаимозаменяемые товары являются субститутами и являются вариантами товаров, работ и услуг, которые поставщики могут предложить для поставки в своей заявке на участие в закупочной процедуре, в таком случае поставщик выбирает, наиболее выгодный (или доступный) для него вариант объекта поставки. Технологически и функционально взаимосвязанные товары, работы и услуги, как правило, являются комплементами и их объединение в один лот будет более экономичным по сравнению с их раздельной поставкой. Объединение в один лот нейтральных благ будет дороже, их отдельной поставки. при поставке не равнозначной продукции, когда предмет контракта включает в себя несколько разнородных объектових совместная поставка может оказывать как увеличивать, так и сокращать издержки поставщика.

N. Dimitri, R. Pacini, M. Pagnozzi, G. Spagnolo указали на необходимость учета комплементарности объектов в составе лота, она может быть как положительной, так и отрицательной. «Контракты с положительной комплементарностью — для поставщиков выгоднее поставить объекты совместно, а не по отдельности» Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo.-Cambridge University Press, 2006, — P.89, по этой причине совместная закупка таких объектов дешевле раздельной. Отрицательная комплементарность обратное явление, совместное присуждение контрактов в таком случае менее выгодно для поставщиковувеличивает цену совместной поставки, по сравнению с раздельной. Таким образом, комплементарность оказывает воздействие на решение поставщика подавать заявку на участие в закупочной процедуре.

Рассмотрим влияние на эффективность закупки наличие положительной комплементарности между объектами. В случае наличия комплементарности между товарами сильное воздействие оказывают постоянные издержки поставщика на выполнение контракта, деление на слишком мелкие лоты может быть невыгодным из-за доминирования постоянных издержек над переменными. При делении заказа на более мелкие лоты, у поставщика появляется риск того, что он не выиграет все желаемые лоты и постоянные издержки лягут на один лот, по этой причине поставщики закладывают всю сумму постоянных издержек в цену одного лота, чтобы не понести издержки в случае выигрыша одного контракта из нескольких возможных.

Таким образом, заказчик при делении на лоты должен оценивать наличие комплементарности между объектами и степень её влияния, пытаться рассчитать оптимальную комбинацию объектов в лоте в соответствии с издержками поставщиков. Стоит отметить, что заказчику редко доступна информация об издержках потенциальных поставщиков, кроме того, у них имеются индивидуальные различия, это усложняет выбор, принимаемый государственным (муниципальным) заказчиком. В такой ситуации заказчик может получить доступ к информации об издержках участника, посредством использования специальных форматов процедур (более подробно это будет рассмотрено в пункте 3 данной Главы).

3.2 Влияние конъюнктуры рынка на деление на лоты (количество и размер поставщиков)

Выбор размера лота зависит от специфики рынка этого объекта. Принимая решение о делении на лоты, заказчик должен учитывать количество и размер потенциальных поставщиков товаров, работ, услуг (данный фактор оказывает воздействие, как при наличие комплементарности между предметами закупки, так и при отсутствии). Заказчик в зависимости от конъюнктуры рынка принимает решение об укрупнении или уменьшении лота.

1) Влияние числа поставщиков на решение заказчика

Adams и Yellen рассмотрели стратегии аукциониста-монополиста, который продает два независимых товара и доказали, что при невысокой конкуренции аукционисту становится более выгодной стратегия объединения лотов Adams W., Yellen J. Commodity bundling and burden of monopoly, Quarterly Journal of Economics. 1976. Vol.90 (3) P 475−498. Этот вывод можно перенести на государственного заказчика, проводящего закупку, что обозначает, что число лотов должно быть меньше количества поставщиков.

Thomas Palfrey, рассматривая рынок с двумя покупателями (аукционист проводит аукцион на повышение) пришел к выводу, что для них предпочтительней закупка, разделенная на лоты, соответственно продавец может выиграть, объединив лоты в один, для повышения конкуренции. Если же на рынке существует более двух покупателей то, многолотовая закупка увеличит выигрыш продавца Palfrey Th. Bundling decisions by a monopolist with complete information. [Электронный ресурс]//IDEAS [сайт]. URL: (http://ideas.repec.org/a/ecm/emetrp/v51y1983i2p463−83.html) (дата обращения 05.04.2013).

К аналогичным выводам о влиянии количества лотов на уровень конкуренции пришли V. Grimm, R. Pacini, G. Spagnolo, M. Zanza в статье «Division into lots and competition in procurement» Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. Cambridge University Press, 2006, — P. 180. При этом ученые сделали акцент на том, что неправильное деление на лоты способствует сговору между поставщиками. Заказчик должен так поделить закупку на лоты, чтобы участникам было сложно их разделить между собой, так как чем выше конкуренция на рынке, тем выше транзакционные издержки участников по вступлению в сговор. Соответственно число потенциальных участников закупочной процедуры должно превосходить число лотов закупки. Также возможна и обратная ситуация, когда при небольшом количестве поставщиков заказ делится на большое количество частей, в таком случае, заказчикам будет сложнее разделить эти части между собой.

Таким образом, государственный заказчик должен использовать при формировании лотов, имеющуюся у него информацию о количестве и размере потенциальных поставщиков.

2) Влияние размера фирм поставщиков на формирование предмета контракта

Государственный заказчик, выбирая размеры одного лота, должен учитывать размеры потенциальных поставщиков, их технологические мощности, кадровое обеспечение, квалификацию и наличие других факторов производства. Более мелкие лоты привлекают меньшие фирмы к участию в торгах, которые исключены из торгов при продаже крупных лотов. В то же время мелкие лоты не привлекательны для крупных фирм.

Christopher Avery, Terrency Hendershott доказали, что при разделении крупного лота на более мелкие, необходимо оценивать конкуренцию поставщиков за каждый лот, так как даже в случае, существенного прироста прибыли за счет конкуренции за один из лотов, заказчик может больше проиграть из-за сокращения конкуренции за второй Avery Ch., Hendershott T. Bundling and Optimal Auctions of Multiple products — review of Economic Studies [Электронный ресурс] Harvard University [сайт]. URL: http://www.hks.harvard.edu/fs/cavery/Bundling%20and%20Optimal%20Auctions%20of%20Multiple%20Products.pdf (дата обращения 27.03.2013).

V. Grimm, R. Pacini, G. Spagnolo, M. Zanza советуют заказчикам для привлечения новых поставщиков и малого бизнеса оставлять лот в рамках многолотовой процедуры для СМП Руководство по закупкам [Текст]: Учебное пособие/ под ред. Н. Дмитри, Г. Пига, Дж. СпаньолоЖ пер. М. М. Форже, Е. В. Хилинскойпод ред. И. В. Кузнецовой; НИУ «Высшая Школа Экономики». -М.:Изд. Дом Высшей школы Экономики, 2013;695. стр. 231−232. В случае, если заказчик резервирует не конкретный лот, а дает возможность малым предпринимателям выиграть любой лот, при этом остальные поставщики смогут подать заявки на все лоты за исключением одного, это усложнит кооперацию между участниками.

В то же время существует и противоположный взгляд на необходимость уменьшения лотов для привлечения небольших поставщиков, Veronika Grimm (2006) утверждает, что объединение лотов не значительно снижает эффективность закупки, в связи с широко развитой системой субконтрактования, через которую малые фирмы получают доступ к выполнению частей крупного контракта Veronika Grimm «Sequental versus Bundle auctions» [Электронный ресурс]// Ockenfels [сайт]. URL: http://ockenfels.uni-koeln.de/fileadmin/wiso_fak/stawi-ockenfels/pdf/wp_series_download/wp0027.pdf (дата обращения 17.03.2013).

Под субконтрактованием понимается возможность фирм выполнить часть заключенного другой фирмой контракта, а не весь контракт. Kaminien Bertrard M.I. Competition with subcontracting [Электронный ресурс] // JSTOR [сайт]. URL: http://www.jstor.org/discover/10.2307/2 555 733?uid=3 738 936&uid=2&uid=4&sid=21 101 970 770 597 (дата обращения 11.02.2013) Morton I. Kamien, Lode Li, Dov Samet оценили выгодность субконтрактования для заказчиков в рамках двухэтапных торгов и они доказали, что в таком случае оно не выгодно для них. Существует большая вероятность сговора между поставщиками после первого этапа торгов с целью снижения собственных издержек, в результате на втором этапе не произойдет существенного снижения цен — фирмы получат большую прибыль, а издержки заказчика увеличатся.

Таким образом, укрупнение лотов при предоставлении права субконтрактования более выгодно в одноэтапных торгах, а в многоэтапных торгах может привести росту издержек заказчика.

3) Способы учета конкуренции

Для того, чтобы принять в конкретной ситуации решение о формировании лотов заказчику необходимо оценить ситуацию на конкретном рынке. Рассмотрим несколько подходов к оценке конкуренции на рынке.

Для измерения конкуренции на рынке государственного заказа V. Grimm, R. Pacini, G. Spagnolo, M. Zanza предлагают использовать оптимистичный (OR) и пессимистичный (PR) коэффициенты конкуренции.

«OR=n/L;

PR=N/L;

где nожидаемое общее число заявок по всем лотам (заявки на разные лоты одного поставщика учитываются по отдельности — скорректированное число индивидуальных участников),

Nожидаемое количество отдельных участников,

Lколичество лотов" Руководство по закупкам [Текст]: Учебное пособие/ под ред. Н. Дмитри, Г. Пига, Дж. СпаньолоЖ пер. М. М. Форже, Е. В. Хилинскойпод ред. И. В. Кузнецовой; НИУ «Высшая Школа Экономики». -М.:Изд. Дом Высшей школы Экономики, 2013;695. стр. 231−232.

Разница между коэффициентами заключается в том, что оптимистичный коэффициент не учитывает возможность сговора между поставщиками, поэтому учитываются заявки всех поставщиков на все лоты, в то время как пессимистичныйвключает вероятность сговора между участниками, поэтому принимается во внимание число участников, а не количество заявок.

По этим коэффициентам заказчики могут оценить ожидаемую конкуренцию за каждый из лотов, скорректировать количество лотов с целью повышения конкуренции и привлекательности лотов для поставщиков.

Проблема использования этих коэффициентов состоит в том, что не всегда возможно предсказать количество участников закупки в связи с их загруженностью на конкретный момент, изменениями их технологических мощностей, а также из-за разной величины компаний поставщиков.

" В современной экономической теории и практике для измерения конкуренции предложен ряд статистических показателей: коэффициент концентрации производства, коэффициенты ГерфиндаляГиршмана, энтропии, Линда и т. д. Все они оперируют с каким-то одним количественным статистическим признаком, характеризующим предприятия" Цухло С. ОЦЕНКА <�КОНКУРЕНЦИИ> В РОССИЙСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ [Электронный ресурс]// Электронная библиотека [сайт]. URL: http://www.ebiblioteka.ru/browse/doc/3 563 608 (дата обращения 21.04.2013).

Как правило, государственные заказчики не обладают подобной информацией или на ее поиск необходимы слишком высокие временные и финансовые издержки. Кроме того, не смотря на то, что в соответствии с законодательством, любые поставщики, отвечающие законодательным требованиям, могут принимать участие в процедуре, на практике далеко не все участники заинтересованы в участии в государственных закупках: как в связи с большим количеством формальных ограничений, так и в связи с территориальной расположенностью поставщиков, и размерами и способностью справиться с заказами различной величины. Более того, важно учитывать продуктовые границы рынка, это подразумевает одновременное рассмотрение всех товаров заменителей.

Таким образом, оценка состояния рынка заказчиком должна включать как оценку количества, так и оценку размера поставщика. В первую очередь результаты оценки зависят от наличия достоверного источника актуальной информации о поставщиках данного рынка, участвующих в закупочных процедурах государственных заказчиков в конкретном регионе, а также об объемах ресурсов, находящихся в распоряжении поставщиков (возможных объемах поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг).

3.3 Влияние формата торгов на эффективность деления на лоты

В предыдущих частях была обозначена важность учета комплементарности объектов и уровня конкуренции при делении на лоты, а также проблема недостатка информации об этих факторах. Для решения этих проблем, в частном секторе получили распространение комбинаторные торги с правом подачи пакетных заявок. Как правило, такие торги проводятся на основе торгов на повышение, редко используемых в государственном секторе.

Paul Milgram рассмотрел форматы торгов, в рамках которых у участников появляется возможность выбирать выгодные для них пакеты лотов. Поставщики могут подавать заявки как на один лот, так и на совокупности лотов, ранжируя для себя их привлекательность за счет ценовых предложений.

При этом заказчик сам определяет правила торгов: на какое количество лотов может каждый поставщик подавать заявки, на какие комбинации, Milgrаm привел несколько примеров: в одном аукционе поставщик мог торговаться только за отдельные лоты и за один крупный, объединяющий все мелкие лоты, после чего поставщик решал, что для него выгоднее отдельная закупка лотов либо единая, в то время как в другом аукционе (в нем продавались лицензии на использование радиоволн) участники могла бороться за все возможные комбинации лотов, число которых достигло 4095. Paul Milgram `Putting auction theory to work', Cambridge university press, 2004. Р.217

Он отмечает, что заказчику непросто вычленить наиболее оптимальный из предложенных вариантов пакетов, потому что они перекрывают друг друга, в этом случае появляется проблема определения победителя. С другой стороны, вариативность заставляет поставщиков делать максимально честные ставки (участнику торгов становится сложно предусмотреть все возможные варианты ставок соперников) Paul Milgram `Putting auction theory to work', Cambridge university press, 2004.-Р.215.

При рассмотрении комбинаторных аукционов, Cramton выделил ряд связанных с их использованием проблем: сложность оценки всех возможных пакетов заявок, соотнесения всех вариантов для аукциониста, кроме того, он подчеркивает, что не всегда участники придерживаются одной стратегии, что мешает дизайнеру аукциона выстроить его модель закупочной процедуры Peter Cramton, Yoav Shoham, and Richard Steinberg (eds.), Combinatorial Auctions, MIT Press, 2006.-P.350.

James J. Anton и Dennis A. Yao исходя из того, что многолотовая процедура может способствовать распределению лотов между поставщиками (сговору), предложили свою модель многолотовой процедуры закупки. В рамках которой «государственный заказчик предлагает различные объемы поставки, на которые поставщики подают заявки на поставку каждого объема, после этого поставщик выбирает комбинацию лотов, с наименьшими издержками» James J. Anton, Dennis A. Yao Split awards, procurement, andinnovation //RAND Journal of Economies. 1989. Vol. 20. № 4.-P.538−552. Не поставщики выбирают наиболее выгодные для них комбинации объектов, а заказчики определяют спектр рассматриваемых лотов. При этом авторы не описали подход к формированию самих лотов.

Christopher Avery и Terrency Hendershott сравнили закупку товаров крупными и мелкими лотами в торгах на повышение для монополиста. Они утверждают, что при наличии покупателей, заинтересованных в покупке всех типов продукции продавцам выгодно продавать объекты в крупных лотах. При перенесении данного вывода в сферу государственных закупок, это означает, что совместная покупка объектов в одном лоте выгодна, при наличии поставщиков, способных поставить все виды объектов. При сравнении однолотовых закупок и многолотовых с возможностью подачи пакетных заявок Christopher Avery и Terrency Hendershott выявили большую эффективность вторых. Avery Ch., Hendershott T. Bundling and Optimal Auctions of Multiple products — review of Economic Studies [Электронный ресурс] Harvard University [сайт]. URL: http://www.hks.harvard.edu/fs/cavery/Bundling%20and%20Optimal%20Auctions%20of%20Multiple%20Products.pdf (дата обращения 27.03.2013)

Crampton и его коллеги выявили, что одновременная продажа лотов на английском аукционе позволяет заказчику повысить эффективность закупки, так как поставщики снижают цену на комплементарные объекты, опираясь на информацию об издержках их соперников Peter Cramton, Yoav Shoham, and Richard Steinberg (eds.), Combinatorial Auctions, MIT Press, 2006.-P.220.

По мнению Mireia Jofre, Bonety Martin Pesendorfer для приобретения комплементарных благ в одном лоте больше подходят аукционы второй цены с закрытыми заявками, либо торги с открытой информацией о заявках других участников в связи с тем, что у поставщика должна быть возможность оценить издержки соперников на одновременную поставку нескольких лотов, что может стимулировать снижение цены за счет комплементарности продукции. Для закупки одинаковой (однородной) продукции больше подходят торги первой цены, с закрытым заявками (конкурсы, в рамках российской практики). Mireia Jofre, Bonety Martin Pesendorfer. Optimal Sequential Auctions (2006) [Электронный ресурс] //LSE [сайт]. URL: (http://econ.lse.ac.uk/staff/mpesend/papers/Sequential_Auctions.pdf) (дата обращения 17.03.2013)

Итак, можно сделать вывод, что заказчик может повысить эффективность распределения лотов за счет использования для закупки одноименной продукции эффективны одноэтапные торги, а для закупки товаров работ и услуг положительной комплементарностьюкомбинаторные торги, многолотовые торги с одновременным присуждением лотов, аукционы второй цены с закрытыми заявками, либо торги с открытой информацией о заявках других участников.

3.4 Деление на лоты и типы заключаемых контрактов

Деление на лоты заказчиками зависит также и от типов контрактов, которые они могут заключить по итогам проведения закупочной процедуры в рамках национального законодательства.

С одной стороны, в контракте могут быть заложены механизмы стимулирования повышения качества исполнения контракта поставщиком (что защищает интересы прежде всего заказчика при закупке долгосрочных, сложных, а также крупных объектов), с другой стороны, в контракте могут быть предусмотрены условия, защищающие поставщика от риска неправильного расчета ценового предложения при исполнении сложных, крупных и долгосрочных проектов, а заказчиков от неправильного выбора объема, сроков и других условий поставки в таких закупках.

Таким образом, «типы контрактов различаются по степени распределения рисков между сторонами контракта. Правильное распределение рисков между заказчиком и экономическим агентом влияет как на издержки сторон, так и на эффективность выполнения контракта Brief 2 Economic issues in public procurement. [Электронный ресурс] // OECD [сайт]. URL: (http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/47 449 548.pdf) (дата обращения 21.03.2013) и повышает привлекательность заключения такого контракта сторонами.

В мировой практике в зависимости от возможности заказчика стимулировать более качественное исполнение контракта, Gian Luigi Albano и его коллеги выделили три основные категории контрактов (контракты с фиксированной ценной, стимулирующие контракты и контракты, покрывающие все издержки поставщика) Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. Cambridge University Press, 2006, — P.89. Рассмотрим их подробнее:

Контракты с фиксированной ценой применимы для ситуации, когда предмет контракта можно описать ex ante (то, есть к инспекционным), по условиям такого контракта поставщику выплачивается фиксированная сумма за исполнение контракта на требующемся уровне качества;

Стимулирующие качество контракты подразумевают оплату предоставляемых поставщиком товаров, работ, услуг, которая состоит из двух частей: фиксированнойза предоставление товаров необходимого (установленного в контракте) качества, за товары худшего или лучшего качества предусмотрены соответствующие изменения цены, они применяются в случаях, если нельзя заранее описать все характеристики предмета контракта. Основной сложностью является определение прозрачных и эффективных критериев оценки качества.

Контракты, покрывающие все издержки поставщика используются для закупки сложных, крупных лотов, заключения долгосрочных контрактов. В данной ситуации все риски переходят на заказчика, у поставщика пропадают стимулы снижать издержки.

Yeon-Koo Che из Колумбийского университета предложил использовать опционные контракты, которые имеют общие черты со стимулирующими контрактами, они заключаются, если качество не поддается точному описанию. В рамках таких контрактов заказчик выплачивает аванс поставщику при заключении контракта, но при этом в случае предоставления товаров, работ, услуг неудовлетворительного качества у него есть право расторгнуть контракт Yeon-Koo Che. Procurement [Электронный ресурс]// Columbia University [сайт]. http://www.columbia.edu/~yc2271/files/papers/Procurement.pdf (дата обращения 01.05.2013) с возмещением аванса.

Опционные контракты не применимы для государственных закупок в чистом виде, в связи с тем, что у государственного заказчика есть как бюджетные, так и временные ограничения, поэтому отказ от выполненных поставщиком работ и расходования государственных средств на выплату аванса будут считаться незаконными. В то же время, опционные контракты могут быть использованы при заказе НИР и НИОКР государственными и муниципальными заказчиками или при использовании закупочных процедур с предквалификацией.

Наиболее гибким типом контракта с точки зрения определения объемов и состава лота является рамочный контракт Рожков М. А., Блаева О. Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: Взгляд заказчика// Госзаказ. 2009. № 18. С.62−73-C.63. Оно заключается «в два этапа: первый этапотбор поставщика (или поставщиков) или подрядчика (или подрядчиков), которые станут стороной (или сторонами) рамочного соглашения с закупающей организацией, и второй этап — для заключения договора о закупках согласно рамочному соглашению с поставщиком или подрядчиком, являющимся стороной данного рамочного соглашения» Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках [Электронный ресурс]// UNCITRAL [сайт]. URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/ML_Public_Procurement_A₆₆_17_R.pdf (дата обращения 21.05.2013).

«Рамочные соглашения используются для закупки продукции, в которой закупающая организация периодически нуждается в течение определенного периода времени, но не знает о точных количествах, характере и сроках потребности». Шадрина Е. В., Кокарева Л. М. Рамочные соглашения: возможно перспективный способ закупки для России// Госзаказ 2012. № 28. C.116−121.-С.118 Кроме того, они широко используются для удовлетворения потребностей, возникающих на безотлагательной основе, например, устранение последствий чрезвычайных ситуаций.

Основным достоинством рамочного соглашения является снижение транзакционных издержек и количества времени, потраченного на проведение закупочных процедур. Рамочные контракты поспособствуют снижению таких транзакционных издержек как издержки на составление контракта Лабазнова Е. В., Красильникова Е. В. Оптимизация транзакционных издержек как механизм повышения эффективности размещения заказов"// Госзаказ. 2010. № 21. C.52−63. С. 55. Рамочные контракты эффективны для оформления длительных взаимоотношений между сторонами. Важно отметить, что к основным рискам рамочных соглашений относят: уменьшение прозрачности процедуры, увеличение вероятности сговора между поставщиком и заказчиком, в связи с укрупнением закупкириск исключения из участия малого и среднего бизнеса. Шадрина Е. В., Кокарева Л. М. Рамочные соглашения: возможно перспективный способ закупки для России// Госзаказ 2012. № 28. C.116−121.-С.118

Можно сделать вывод, возможность использования разных типов контрактов позволяет заказчику закупать более что сложные, специфические и важные предметы закупки в рамках одного контракта, а также одним лотом закупать объекты, объемы и сроки поставки которых не ясны на момент заключения контракта.

4. Выводы

Итак, в Главе было дано представление о делении на лоты как о процедуре определения объема и состава предмета контракта. Данный механизм может использоваться для стимулирования конкуренции, распределения рисков между поставщиками, снижения вероятности сговора, а также привлечения к государственным закупкам СМП. При этом контракты могут присуждаться в рамках однолотовых и многолотовых процедур.

В ходе анализа научной литературы в сфере было выявлено ряд факторов оказывающих влияние на эффективность определения предмета контракта: наличие положительной или отрицательной комплементарности между товарами, работами и услугами, учет уровня конкуренция на рынке товаров и услуг, размер участников этого рынка, а также степень дифференцированности их деятельности. При этом эффективность формирования лотов повышается в случае оценки конкуренции на рынке, на основе расчетов индексов конкуренции, а также при объединении объектов с положительной комплементарностью.

Было доказано, что комбинаторные торги позволяют заказчикам повысить экономию бюджетных средств, в связи с тем, что при подаче пакетных заявок, поставщики раскрывают информацию о своих предпочтениях размера и состава лотов, а возможность заключения стимулирующих контрактов; контрактов, покрывающих издержки поставщика, и рамочных соглашений повышают эффективность исполнения сложных, крупных и длительных контрактов, повышают их привлекательность как для поставщиков.

Выявленные подходы к повышению эффективности деления на лоты будут использованы в следующих Главах для оценки законодательного регулирования данного аспекта в разных странах, а также для выработки рекомендаций по улучшению использования данного инструмента в России.

Глава II. Деление на лоты в законодательстве Европейского Союза, США и России

Соглашениями стран-членов ВТО и ОЭСР не предусмотрены рекомендации относительно деления закупок на лоты, использования такого деления в качестве стимулирующего механизма Trade Organization. Agreement on Government Procurement. «[Электронный ресурс]// WTO [сайт]. URL: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94₀₁_e.htm (дата обращения 11.05.2013). Это не обозначает, что в странах-членах этих международных организаций не уделяется внимание данному вопросу, эта сфера может регулироваться национальным законодательством. В Главе рассмотрено законодательное регулирование формирования лотов в Европейском Союзе, США и в России. Во этой Главе выявлены положения законодательства, определяющие формирование лотов в ЕС, США и России, при этом рассмотрено применение на практике рассмотренных в предыдущей главе рекомендаций научного сообщества. При этом проанализированы положения как действующего 94-ФЗ, так и недавно принятого 44-ФЗ, определяющих формирование лотов в России.

1. Формирование лотов в рамках законодательства Европейского Союза

Публичные закупки в Европейском Союзе регулируются Директивой Европейского Парламента и Совета Европы от 18 марта 2004 о выполнении работ, оказании услуг, поставке товаров для публичных нужд (Directive 2004/18/EC of the European parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts) (далее Директива). В Директиве установлено требование поддерживать конкуренцию, ограничивающее объединение в один лот невзаимосвязанных товаров, работ и услуг. Отдельное внимание уделяется закупке услуг разработки дизайна проекта строительных работ и самих строительных работ, в таком случае заказчикам предоставляется выбор: закупать их совместно или раздельно.

Важно отметить, что для привлечения малого и среднего бизнеса заказчикам ЕС рекомендуется разрешать субконтрактование, а не уменьшать размеры лотов.

Заказчики ЕС имеют право выбора типа контракта в зависимости от предмета закупки (товаров, работ или услуг), его специфики, продолжительности контракта. Возможно использование контрактов с фиксированной ценой, стимулирующих контрактов и контрактов, покрывающих все издержки поставщика (далее они будут рассмотрены подробнее), что повышает эффективность исполнения крупных, сложных и долгосрочных контрактов, повышает их привлекательность для поставщиков Brief 4. Public Procurement. Which contracts are covered by the Procurement Directives. [Электронный ресурс] // OECD [сайт]. URL: http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/47 449 966.pdf (дата обращения 21.03.2013).

В п. 5 статьи 9 Директивы установлена возможность проведения многолотовых процедур, но не позволяют выявить предпочтения поставщика о составе и объеме лотов DIRECTIVE 2004/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts Электронный ресурс] // EU [сайт]. URL: http://www.procurement.ie/sites/default/files/Directive%202 004;18-EC.pdf. При поведении многолотовой закупки, в соответствии с Директивой в извещение о закупке необходимо включать информацию обо всех лотах, при этом в отличие от отечественного законодательства, в извещении необязательно указывать цену каждого отдельного лота. В извещении заказчик устанавливает количество лотов, на которое каждый поставщик вправе подавать заявки.

Кроме того, в случае закупки сложной продукции в соответствии со ст. 29 Директивы государственные заказчики могут использовать конкурентные переговоры, в рамках которых заказчик и поставщики определяют предмет закупки и условия исполнения контракта, что позволяет заказчикам ЕС оценить не только наилучшие условия контракта, но способности поставщиков.

Итак, в законодательстве ЕС не предусмотрен учет комплементарности объектов закупки при формировании лотов, также не дается рекомендации о соотнесении уровня конкуренции на рынке с размером лотов, что может снижать эффективность закупок. В то же время, Директивой предусмотрено использование различных типов контрактов, а также процедуры конкурентных переговоров положительно влияющих на эффективность формирования лотов.

2. Формирование лотов в рамках законодательства США

В Федеральном законодательном акте, регулирующем государственные закупки США (Federal Acquisition Requlation, далее FAR), также установлен ряд требований к делению на лоты.

В ст. 10.001 установлена обязанность поставщика проводить исследование рынка закупаемого объекта на стадии планирования закупок. Данное исследование включает не только изучение представленных на рынке товаров (работ и услуг), отвечающих требованиям заказчика, но и оценку размеров и возможностей поставки фирм на конкретном рынке. На основе проведенного анализа принимается решение о размере и составе лота.

Для оценки рынка продукции, а также количества поставщиков и их размеров на рынке заказчикам рекомендуется использовать следующие подходы: «экспертную оценку отрасли, изучить похожие исследования отрасли, проведенные недавно, в том числе государственными заказчиками; публикацию запроса информации в СМИ; использовать информацию с сайта www.contractdirectory.gov, на котором публикуется информацию о закупках публичного и коммерческого секторов» Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013) и несколько других способов.

В законодательстве США деление на лоты прежде всего рассматривается с точки зрения привлечения к участию в государственных закупках малых и средних предприятий в статье 19.202−1 FAR для этого предлагается ряд мер:

? делить закупки на обоснованно меньшие по размеру лоты;

? распределять сроки исполнения контракта и график поставки так, чтобы малые и средние предприятия могли их выполнить;

? дать возможность субподряда, в рамках которого могут привлекаться мелкие поставщики Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013).

При этом государственные заказчики США имеют право укрупнять лоты, но в таком случае они должны предоставить обоснование таких решений в Управление делами малого бизнеса и обанкротившихся предприятий (Office of Small and Disadvantaged Business Utilization). В обосновании они должны указать причины, препятствующие делению на мелкие лоты, организации поставок способом, привлекательным для небольших поставщиков Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013).

В ст. 47.305−8 FAR Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013) устанавливается рекомендация для заказчиков — обращать особое внимание на транспортные издержки, увеличивающие цену контракта. В случаях высоких транспортных издержек в некоторых случаях заказчику выгоднее объединять лоты, взаимосвязанные территориально, для экономии на масштабе поставок.

«В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры: открытые торги, двухэтапные торги, проведение переговоров, упрощенные способы закупок» Международный опыт построения системы госзакупок [Электронный ресурс]. Ассоциация электронных торговых площадок. [сайт]. URL: http://aetp.ru/Html.aspx?ContentType=HtmlItem&ItemId=1229 (дата обращения по ссылке 20.05.2013).

При этом контролируется дробления с целью использования упрощенных закупочных процедур, которые проводятся для некрупных закупок, в рамках которых предоставляются преференции СМП (для их применения установлены ценовые пороги).

Государственные заказчики в зависимости от специфики предмета закупки, необходимых объемов поставки, долгосрочности контракта и т. д. имеют право заключать разные типы контрактов, предусмотренные FAR, при этом перечень таких контрактов в США шире перечня, установленного в ЕС, например, у заказчиков есть возможность заключения контрактов, с неопределенными условиями поставки (indefinite-delivery contracts). В рамках которых изначально может быть установлен объем поставки, но не установлен график поставки в течение определенного периода; установлен максимальный объем поставки, который может быть не полностью выкуплен заказчиком за определенный период времени; установлен минимальный объем закупки заказчика за период, но который может быть превышен (ст. 16.5 FAR) Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013) Такие контракты, направлены на установление долгосрочных отношений между поставщиками и заказчиками, направлены на то, чтобы заказчикам не нужно было проводить одноименные мелкие закупки, в связи с невозможностью определить объемы и сроки поставки ex ante.

Таким образом, государственные заказчики США должны учитывать уровень конкуренции на рынках, размеры фирм-участниц при формировании лотов. Кроме того, уделяется особое внимание стимулированию участия в государственных закупках СМП, а также предусмотрено использование широкого спектра упрощенных процедур для размещения таких заказов. Государственные заказчики в праве использовать различные типы контрактов в зависимости от конкретной ситуации. Комплементарность поставки товаров не учитывается в формировании лотов, но при этом делается акцент на оценки влияния транспортных издержек на ценовые предложения поставщиков.

3. Законодательное регулирование формирования лотов в России

Установленные в национальном законодательстве требования и критерии к формированию лотов и предметов контактов имеют общий характер. В законодательстве «не предусмотрена обязанность определения предмета контракта в точном соответствии с формулировками ОКДП» 9. Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235 445/ (дата обращения: 8.04.2013). Рассмотрим законодательные нормы, определяющие формирование лотов.

Во-первых, деление на лоты в России во многом определяется требованиями законодательства о защите конкуренции, основным условием которого является неограничение доступа к участию в закупочных процедурах поставщиков. По этой причине, в один лот «нельзя объединять закупку технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов» ФЗ- 135 Федеральный закон № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что установлено в п. 3 ст.17 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции (далее 135-ФЗ).

При этом в законе не вводится понятие «технологической и функциональной взаимосвязанности» товаров, работ и услуг, что приводит к наличию различных позиций относительно взаимосвязанности различных работ, товаров и услуг. «Вопрос об объединении разнородной продукции в один лот должен решаться в каждой конкретной ситуации исходя из функциональных характеристик конкретных товаров» Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235 445/ (дата обращения: 8.04.2013). В связи с неодназначностью трактования данного понятия заказчики прибегают к раздельной закупке объектов, для того, чтобы снизить риск нарушения законодательства (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).

Кроме того, с целью «неограничения конкуренции» в российской практике распространено деление на лоты по территориальному признаку, в зависимости от места поставки объекта закупки (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных).

На сегодняшний день в стране не существует доступного для всех заказчиков источника информации о конкурентности отраслей, а также единой базы информации о поставщиках, осуществляющих поставки государственным и муниципальным органам. При определении предмета контракта заказчики могут опираться только на личный опыт размещения подобных заказов, либо на собственные исследования рынка, причем необходимость такого исследования не установлена 94-ФЗ. В Главе 2 44-ФЗ на стадии планирования закупки предусмотрены следующие процессе: планирования закупки, ее обоснование, нормирование, общественное обсуждение закупок, но они также не подразумевают оценки конкуренции между потенциальными поставщиками Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» .

Таким образом, уровень конкуренции в отрасли не влияет на дизайн торгов заказчиками: ни на выбор закупочной процедуры (кроме случаев закупки у единственного поставщика), ни на выбор объемов поставки в рамках одного контракта, ни на сроки поставки.

Во-вторых, на решение заказчика при определении предмета контракта влияет формат процедуры, с помощью которого государственный заказчик планирует закупить товар, работу или услуг. Многолотовый конкурс, предусмотренный пунктом 2.1 статьи 10 94-ФЗ не стимулируют поставщиков раскрывать свои предпочтения об объемах и составе поставки, связанные с экономией от масштабов, а также положительной или отрицательной комплементарностью объектов. Таким образом, применяемая в отечественной практике многолотовая процедура приводит только к снижению издержек на ее проведение.

В соответствии с п. 5 ст.20 94-ФЗ в случае, если закупщики не могут составить техническое задание из-за отсутствия необходимой информации или недостатка квалификации, «заказчик, уполномоченный орган могут разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг. Представленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“». Таким образом, заказчик не только формирует документацию, но и получает информацию о возможностях поставки потенциальных поставщиков. Анализ закупок размещенных на Официальном сайте показал, что такая возможность редко используется заказчиками, на сайте опубликовано только 48 подобных запросов Реестр опубликованных заказов. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов. (http://zakupki.gov.ru).При этом процедура использовалась для закупки различных типов продукции в различных регионах страны в течение последних 3 лет, поэтому сложно оценить эффективность таких запросов.

В статье 24 принятого 44- ФЗ предусмотрена возможность использования многолотовых закрытых аукционов и всех типов конкурсов (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса Федеральный закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Применение двухэтапных конкурсов, может поспособствовать повышению эффективности формирования лотов, за счет получения информации об издержках и возможностях поставщиков.

На сегодняшний день в связи с наличием возможности использовать простые процедуры (закупки у единственного поставщика и запросы котировок) в рамках установленных лимитов (100 и 500 тысяч, соответственно) Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заказчики склонны дробить закупку на меньшие лоты. При этом, на федеральном уровне такое поведение заказчика не регулировалось, но региональные органы власти вправе установить ограничения, так до 2012 года в соответствии с п. 2.4 Постановления Правительства города Москвы от 13 декабря 2005 г. N 1030-ПП «Тендерный комитет осуществлял согласование возможности и целесообразности дробления государственных заказов», в соответствии с которым заказчики должны были обосновывать проведение нескольких процедур на закупку одноименной продукции за год Постановление Правительства Российской Федерации от 13декабря 2005 г. № 1030-ПП «О совершенствовании порядка размещения государственного заказа».

94-ФЗ установлены денежные лимиты на закупку одноименной продукции с помощью простых процедур (на сумму, не превышающую 100 тысяч с помощью закупки у единственного поставщика, и не превышающую 500 тысяч с помощью запроса котировок). Одноименность товаров, работ и услуг определяется в соответствии с номенклатурой, установленной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273.

На практике некоторые заказчики для упрощения подсчетов закупки одноименной продукции в рамках квартала, разбивают закупку технологически взаимосвязанных (но не одноименных) объектов в разные лоты (в Главе III этот аспект рассмотрен на эмпирических данных) Новое понятие одноименности товаров, работ, услуг для целей проведения запросов котировок и закупок до 100 тыс. руб. [Электронный ресурс]// Портал информационной поддержки медицинских руководителей. [сайт]. URL: http://www.zdrav.ru/articles/practice/detail.php?ID=77 717 (дата обращения: 8.04.2013). Таким образом, одноименность товаров, работ и услуг на данный момент косвенным образом влияет на формирование лотов, в простых закупочных процедурах.

В 44-ФЗ, отсутствует понятие одноименности товаров, работ и услуг, в связи с изменением подхода к использованию процедур запроса котировок и закупки у единственного поставщика. У заказчиков не будет возможности закупать продукцию на сумму менее 100 тысяч с помощью закупок у единственного поставщика. А в соответствии с п. 2 ст. 72 принятого закона, «запросы котировок можно проводить при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей.» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» В 44-ФЗ отсутствует поквартальное ограничение суммы на закупку товаров, работ, услуг с помощью простых процедур, но установлен ценовой порог (10% от совокупных запланированных расходов, не превышающий 100 миллионов рублей в год) на использование запросов котировок. Два внесенных изменения нивелируют воздействие одноименности на формирование лотов с момента вступления в действие 44-ФЗ.

Втретьих, с целью поддержки субъектов малого предпринимательства (далее СМП) в ст. 15 94-ФЗ, предусмотрена обязательная закупка товаров, работ и услуг у СМП на сумму от 10 до 20 процентов от годового объема закупок государственного (муниципального) заказчика Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а соответствии с п. 1 ст. 30 44-ФЗ «Заказчики обязаны осуществлять… закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. «Федеральный закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В связи с этим государственные и муниципальные заказчики проводят закупки, в которых могут принимать участие только субъекты малого предпринимательства. При этом Постановлением Правительства РФ установлен лимит цены для закупок у СМП равный 15 миллионам рублей Постановление Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 237 «Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства», но не смотря на это, заказчики разбивают объемы закупки у СМП на меньшие лоты.

В-четвертых, при закупке с помощью аукциона в электронной форме, на формирование лотов влияет выбор предмета торга: проводит ли заказчик торги на стоимость предмета контракта, цены запасных частей к технике, либо цены единицы услуги и (или) работы по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники (в соответствии с п. 5 ст.41.10 94-ФЗ Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Технически невозможно провести одновременно торги на разные предметы торга в рамках одного лота, поэтому заказчик делит работы на лоты в соответствии с тем, на что будет идти торг.

В-пятых, в законодательстве могут устанавливаться специфические требования в разных отраслях, так например, в п. 6 ст. 33 44-ФЗ устанавливается требование относительно деления закупки на лоты в сфере медицины: «в случае, если объектом закупки являются лекарственные средства, предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарственные средства с различными международными непатентованными наименованиями».

В шестых, в статье 9 94-ФЗ установлено, что цена контракта является твердой и не может изменяться за исключением ряда установленных в законе ситуаций, стимулирующий тип контракта может использоваться для при закупке услуг энергосервиса, а покрывающий все издержки для случаев, установленных пунктом 7.1. ст. 9 ФЗ-94: «при размещении заказа на оказание услуг связи федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся сети связи специального назначения, предназначенные для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка» Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Рамочные контракты также не предусмотрены ни в 94-ФЗ, ни в законе о Федеральной контрактной системе для общего объема закупок, но некоторой альтернативой рамочных соглашений может считаться запрос котировок с предварительным отбором. «В целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера заказчик проводит предварительный отбор участников закупки, квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа могут осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг)» Федеральный закон от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Использование этой процедуры позволяет государственным и муниципальным заказчикам в отсутствие информации об объемах поставки, месте и времени оказание помощи обеспечить высокую вероятность ее оказания.

Таким образом, используемые типы контрактов не способствуют эффективному формированию сложных, крупных лотов, а также долгосрочных контрактов. В случае долгосрочного проекта, условия исполнения которого еще не полностью понятны поставщику и заказчику, в связи с тем, что в отечественном законодательстве используется контракты с фиксированной ценой (с возможностью изменить общий объем товаров, работ и услуг не более, чем на 10% от первоначального размера НМЦК Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»), большая часть рисков в такой ситуации перекладывается на поставщиков, что снижает привлекательность контракта для них и увеличивает вероятность срыва такого контракта.

В связи со сложностью внесения изменений в объемы поставок, заказчикам выгоднее заключать контракты на короткий период времени. Это позволяет заказчикам удовлетворить свои потребности в предмете контракта и минимизировать издержки на хранение товаров, избежать избыточную поставку товаров.

Анализ действующего законодательства и 44-ФЗ (который в скором времени вступит в действие) показал, что на сегодняшний день российское законодательство нацелено на сохранение конкуренции в государственных закупках, но в то же время использующиеся закупочные процедуры, правила из применения, способы привлечения СМП в государственные закупки не оптимизируют формирование лотов заказчиками (эффективность заложенных в законодательстве норм оценена в Главе III).

4. Выводы

Анализ международного законодательства выявил следующие направления использования механизма деления на лоты: использования некрупных лотов, распространенность использования механизма субконтрактования для привлечения малого и среднего бизнеса у участию в процедурах, использования нескольких типов контрактов, а также закупочных процедур, способствующих повышению эффективности деления на лотов. В США проводится анализ рынка потенциальных поставщиков на этапе планирования, учитываются транспортные издержек поставщиков при формировании лотов В российском законодательстве о государственных закупках деление на лоты используется для привлечения к участию малого и среднего бизнеса, поддержания конкуренции за счет функциональной и технической совместимости объектов в лоте, уменьшения размеров лота. Существует тенденция к формированию лотов меньших размеров для использования простых закупочных процедур. В связи спецификой использования понятия одноименности в простых закупочных процедурах функционально и технологически совместимая продукция закупается раздельно.

В российском и международном законодательстве не уделяется внимание оптимизации размеров лотов и их состава в зависимости от характеристик предмета поставки и конъюнктуры соответствующего рынка Закупочные процедуры, предусмотренные 94-ФЗ и 44-ФЗ, не стимулируют снижение стоимости общего объема закупок за счет учета комплементарности объектов. Необходимость использования контрактов с фиксированной ценой для большей части закупок также способствует уменьшать объемы лотов, делению поставки во времени, с целью более точного определения потребностей заказчиков.

Таким образом, можно заключить, что в законодательстве ЕС и США заложено больше механизмов, способствующих эффективному формированию лотов чем в законодательстве России (как в 94-ФЗ, так и в 44-ФЗ).А именно за счет большего числа используемых типов контрактов, форматов процедур и некоторых других элементов, способствующих учету конкуренции на рынке. В то же время не в одном из рассмотренных законодательных актов не было выявлено подходов к учету комплементарности при формировании лотов.

В следующей части работы представлен анализ, выявленных в данной Главе подходов к формированию лотов в Российской Федерации.

Глава III. Практика использования лотовых закупок в России

Как было показано ранее, в связи со спецификой российского законодательства, основной целью деления на лоты является соблюдение принципа конкуренции, предотвращения дискриминации. Целью деления на лоты может быть повышение привлекательности лота для большего количества потенциальных поставщиков, за счет снижения начальной максимальной цены каждого контракта. Постановка таких целей удовлетворяет требованиям антимонопольного законодательства, но не повышает эффективность распределения лотов между поставщиками.

Проведенное исследование было направлено на оценку эффективности используемых в российской практике оснований для деления на лоты, с учетом специфики отечественного законодательства. В ходе анализа российского законодательства, проведенного в предыдущих Главах работы были выявлены следующие основания, определяющие формирование контрактов:

— деление на лоты по территориальному принципу;

— деление общего объема закупки одноименной продукции на процедуры (в том числе и во времени);

— деление на лоты в зависимости от объекта (комбинации объектов), являющегося предметом контракта;

— предоставление преференций СМП.

При этом под показателями эффективности подразумевались:

— конкурентность закупки, а именно количество поданных заявок;

— относительная экономия денежных средств.

В этой главе будет оценена эффективность применения данных принципов на основе собранных данных о закупках компьютерной техники и технологически и функционально связанных с ней товаров (оргтехники, расходных материалов к ней и комплектующих для компьютеров и оргтехники (ОКДП 302 000)). Также будет оценена целесообразность учета комплементарности объектов закупки, а также необходимость учета особенностей конъюнктуры рынка поставщиков (что было рекомендовано к применению учеными) в России.

На основе исследования сделаны выводы по выделенным основаниям.

Методы исследования

В связи с тем, что состояние закупочных систем регионов страны отличается (в том числе из-за разницы в региональных законодательствах, регулирующих сферу государственных и муниципальных закупок) и экономика субъектов РФ развита в разной степени были рассмотрены закупки нескольких регионов. При этом в зависимости от анализируемого основания деления для анализа рассматривалась полная выборка или данные по регионам страны по отдельности. Такой подход позволяет сделать выводы об эффективности применения рассматриваемого механизма на рынках с различным уровнем конкуренции, поставщиками различных размеров, отметить большее число общих и отличающихся случаев делений, отразить основные тенденции деления на лоты, в том числе его сильные и слабые стороны.

Изучение практики закупки взаимосвязанных товаров (компьютеров, оргтехники и комплектующих к ней, расходных материалов, и программного обеспечения) в разных по составу лотах (поставка одноименной и разнородной продукции в рамках одного лота) дает возможность ответить на вопрос о роли эффекта комплементарности в закупках. А также оценить распространенность его применения заказчиками страны.

Анализ закупок разной величины дает возможность выявить оптимальные размеры лотов, наиболее привлекательных для поставщиков. Учет преференций малому и среднему бизнесу позволит оценить эффективность предоставляемых группе привилегий.

В ходе исследования применялись методы наблюдение, описания и сравнения, статистического анализа, моделирования.

Метод наблюдения использовался при сборе данных о закупках на Официальном сайте Российской федерации для размещения информации о размещении заказов (zakupki.gov.ru) (далее Официальный сайт) для сбоа релевантных данных.

Метод описания использовался при обобщении количественных и качественных показателей, полученных в результате исследования.

Статистический анализ закупок позволяет оценить наличие взаимосвязей между наблюдаемыми тенденциями. На основе результатов регрессионного анализа, в частности, сделаны выводы о силе влияния конкретного основания деления на лоты на уровень конкуренции за право исполнения государственного и муниципального контракта, и рекомендации органам государственной власти о способах совершенствования закупочной системы.

Метод моделирования использовался при разработке математической модели, позволяющей заказчикам учитывать комплементарность поставки объектов.

2. Материалы исследования

Данные были получены в ходе мониторинга закупок государственных и муниципальных заказчиков на Официальном сайте государственных закупок Российской Федерации (zakupki.gov.ru.). Собранные данные были разделены на три группы:

— государственные закупки по городу Москве

— государственные закупки по городу Санкт-Петербург

— государственные закупки Ростовской области Регион заказчиков выбирался по следующим критериям:

Разный уровень развитости экономики Москва и Санкт-Петербург являются регионами-донорами, в то время, как Ростовская область является дотационным региономФинансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения. [Электронный ресурс]// Капитал страныфинансовое интернет-издание. [сайт]. URL: http://www.kapital-rus.ru/articles/article/176 802 (дата обращения 21.04.2013).

Различная степень централизации/ децентрализации системы государственных закупок.

Система государственных закупок г. Москвы характеризуется наиболее высокой степенью централизации. В соответствии с Постановления Правительства Москвы от 24.02.2012 № 22-ПП выделяют заказы первого и второго уровня. Заказы первого уровня осуществляются централизовано Департаментом города Москвы по конкурентной политике (далее Тендерный комитет), к ним относятся закупки:

— цены, которых равны либо превышают 50 млн. рублей;

— сведения, по которым составляют государственную тайну, а также заказы на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций и т. д.;

— которые размещаются путем совместных торгов на поставку одноименных предметов контракта товаров и начальная (максимальная) цена контрактов по которым равна либо превышает 3 млн. рублей Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 N 67-ПП (ред. от 17.10.2012) «О системе закупок города Москвы» .

Остальные закупки заказчики осуществляют самостоятельнозакупки второго уровня.

Кроме осуществления заказов перового уровня, Тендерный комитет осуществляет методическое обеспечение отрасли, формирует консолидированный План-график заказчиков, анализирует результаты закупочной деятельности заказчиков г. Москвы. Также в закупочной практике г. Москвы распространена закупка для подведомственных учреждений (что также является признаком централизованности системы закупок). Закупочная система г. Москвы является наиболее централизованной из рассмотренных автором.

Закупочная система Ростовской области является централизованной в средней степени. В соответствии с Постановлением Правительства Ростовской области от 13.04.2012 № 285 «Об организации работы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ростовской области и нужд бюджетных учреждений Ростовской области» уполномоченный на размещение государственных заказов орган власти не обязан размещать заказы особо крупных размеров в отличие от Москвы. Но при этом, государственные и муниципальные органы власти должны предоставлять на согласование заявки на закупки с НМЦК, превышающей, 5 миллионов рублей в уполномоченный орган по осуществлению контроля государственного заказаМинистерство экономического развития Ростовской области Постановление Правительства Ростовской области от 13.04.2012 № 285 «Об организации работы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ростовской области и нужд бюджетных учреждений Ростовской области», что является элементом централизации.

С 31.03.2013 Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга «осуществляет полномочия исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов путем проведения конкурсов и аукционов для государственных заказчиков Санкт-Петербурга и бюджетных учреждений Санкт-Петербурга» Сведения о полномочиях Государственного комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга [сайт]. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/fin_kontr/information/polnomoch/ (дата обращения 5.05.2013), на сегодняшний день Комитетом размещен одно извещение на Официальном сайте. До этого момента система государственных закупок Санкт-Петербурга была и на сегодняшний день остается децентрализованной, государственные и муниципальные заказчики всех уровней размещают заказы с любым размером НМЦК самостоятельно.

Заказчики выбирались по следующим критериям:

1)территориальная принадлежность одному из выбранных регионов;

2)подконтрольность 94-ФЗ;

3)размещение нескольких заказов на компьютерную технику в течение одного года (за период 2011;2013), чтобы было возможно отследить одноименные закупки предметов изучения (компьютеров, оргтехники, расходных материалов, комплектующих и программного обеспечения) в течение 2011;2013 годов.

Были собраны данные по закупкам компьютерной техники и связанных с ней товаров в Санкт-Петербурге, Москве, Ростовской области, о 100 закупках каждого региона, всего были рассмотрены закупки 50 заказчиков (см. Приложение № 1).

Объектом исследования была выбрана компьютерная техника и функционально связанные с ней товары по ряду причин. Во-первых, закупка компьютерной техники и расходных материалов необходима для организации процесса жизнедеятельности организации и осуществляется большим количеством заказчиков регулярно, это позволяет отследить частоту закупок и выявить принципы деления данных товаров на лоты. Во-вторых, рынок компьютерной техники является одним из наиболее конкурентных рынков страны. В-третьих, компьютеры, оргтехника, комплектующие и расходные материалы являются функционально и технически взаимосвязанными товарами, но относятся к разным группам номенклатуры: компьютеры и комплектующие (в том числе и запчасти) к 127 группе- «Вычислительная техника», а оргтехника и расходные материалы к 126 группе- «Бытовая техника, офисная техника и электроника». Приказ Минэкономразвития РФ от 07.06.2011 N 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков» Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг. Закупка этих товаров представляет интерес с точки зрения комплементарности групп товаров, и ее учет заказчиками.

3. Ограничения и дальнейшие направления развития исследования

К ограничениям исследования можно отнести рассмотрение механизма деления на лоты только на примере рынка компьютерной техники и технологически и функционально связанной с ней продукции. Формированию более широкого понимания проблемы поспособствует подобное рассмотрение других рынков товаров, работ и услуг, а также рассмотрение закупок большего числа регионов.

Также в исследовании не рассмотрена возможность сговора между сторонами контракта и участниками, в связи с высокой конкурентностью рынка, что тоже может послужить направлением дальнейших исследований.

4. Результаты проведенного исследования

Оценим эффективность деления на лоты по ранее рассмотренным признакам: по территории, по объему закупок и по срокам, предоставлению преференций СМП, по типу продукции.

1)Деление на лоты по территориальному признаку

Проведенное исследование показало, что место поставки не всегда является основанием для деления на лоты. Город Москва рассматривался как одно поселение.

Только 9 заказчиков (или 18%) (3 заказчика г. Москвы, 6 заказчиков Ростовской области) используют территориальный признак при формировании предмета контракта, что значит, что в течение одного года государственный заказчик закупал одноименную продукцию в разных лотах в зависимости от места поставки (см. Приложение № 2).

При этом при рассмотрении заказов места поставки были поделены на 2 категории: в рамках одного поселения и в рамках региона. При анализе победителей контрактов было выявлено, что в случае деления на лоты по адресам одного поселения у 4 из 5 заказчиков право на исполнение контракта выигрывали одни и те же поставщики, в то время как при делении заказов в рамках одного региона все заказы были исполнены разными поставщиками (6 из 6 случаев) (см. Приложение № 3).

4 заказчика (или 8%) (3 заказчика г. Москвы, 1 заказчик Ростовской области) разместили заказы на поставку товаров в больше чем одно место поставки и при этом на каждую процедуру было подано 2 и более заявки, что может судить о том, что это не ограничивает конкуренцию. Стоит отметить, что деление на лоты по территориальному признаку заказчиками г. Москвы и Ростовской области можно трактовать как следствие наличие признаков централизации закупочных систем обоих регионов.

Вывод: Деление на лоты по территориальному признаку используется правильно не всеми рассмотренными заказчиками. Результаты исследования доказали нецелесообразность первого типа деления в рамках одного поселения. Распределение контрактов между различными поставщиками в разных населенных пунктах региона свидетельствует о наличии локальных рынков продукции. Компьютерная техника не сопряжена с высокими транспортными издержками, поэтому их влияние не учитывалось автором.

2) Деление на лоты с точки зрения определения объемов поставки

В исследовании предполагается, что объемы поставки находятся в прямой зависимости с размером начальной максимальной цены контракта.

Выборка была проанализирована на факт дробления закупки одноименной продукции в течение одного года. Установлено, что 16 поставщиков из 50 (36%) делят объемы закупки одноименной продукции в течение квартала и 30 поставщиков из 50 (60%) в течение года (Приложение № 2).

Дробление закупки рассмотренной продукции на лоты во времени может быть вызвано рядом причин:

а) желанием использовать простые процедурызапрос котировок для закупки продукции как в рамках одного квартала, так и в течение года;

б) желанием повысить конкуренцию за счет деления крупных объемов поставки на несколько процедур;

в) необходимостью предоставление преференции малому предпринимательству (32% поставщиков предоставляли преференции малому бизнесу).

Рассмотрим все факторы по отдельности и их влияние на эффективность закупки.

а) Деление с целью использовать более простые процедуры.

Стоит отметить, что для закупки рассматриваемой группы товаров заказчики использовали два типа закупочных процедур: запрос котировок (не торги), электронный аукцион (торги). Это обосновано тем, что рассмотренные группы товаров при закупке на сумму более 500 тысяч рублей должны закупаться с помощью электронных аукционов Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме» .

Большая часть поставщиков использует простые закупочные процедуры для закупки продукции, принадлежащей к одной группе номенклатуры, не смотря на их функциональную совместимость (см. Приложение № 2).Это можно объяснить тем, что закупщики стремятся приобретать одноименную продукцию так, чтобы минимизировать вероятность нарушения законодательно установленных ценовых ограничений на закупку одноименной продукции не более чем на 500 тысяч в рамках одного квартала.

Для оценки эффективности определения объемов закупки было проанализировано количество закупок по группам НМЦК, а также процент поданных заявок и процент экономии для каждой группы. Целью было определить наиболее привлекательные с точки зрения экономии и конкурентности объемы поставок. Были рассчитаны, как общие показатели (средневзвешенные), так и показатели по отдельным процедурам (см. Приложение № 4) .

Структура использованных процедур представлена в Приложении № 4, она отображает предпочтения заказчиков. Было выявлено, что НМЦК 50% закупок лежит в диапазоне от 100 до 500 тысяч, что позволяет заказчику в рассматриваемом случае закупать с помощью двух типов закупочных процедур: запросов котировок и электронных аукционов, при этом было выявлено, что эти процедуры в равной степени конкуренты (в среднем 4,1 заявка была подана на участие в запросе котировок и 4,2 на участие в аукционах), но аукционы характеризуются более высоким процентом экономии средств (15,7%-котировки, 20,6%-аукционы). На закупки с уровнем НМЦК до 100 тысяч рублей приходится 20% процедур. Заказчики в соответствии с законодательством имеют право проводить закупку у единственного поставщика на такую сумму, но не смотря на это было проведено 53 запроса котировок и 7 электронных аукционов. При этом с точки зрения конкуренции, электронные аукционы оказались более эффективны по сравнению с котировками (4,8 к 2,4 заявкам соответственно), а с точки зрения, экономии на процедуре они одинаково эффективны (12,4% - котировки, 12,1% электронные аукционы).

Анализ данных показал, что деление на более простые закупки менее выгодно, с точки зрения, экономии бюджетных средств, при этом, как следует, из наблюдений даже не смотря на издержки, связанные с участием поставщиков в электронном аукционе, уровень конкуренции в них не меньше.

Вывод: В данном случае, заказчик при определении способа закупки может руководствоваться собственными издержками, как экономическими на проведение процедуры, так и временными (связанными с большей продолжительностью аукциона) и в зависимости от них делать свой выбор, так как уровень тип процедуры не оказывает влияние на уровень участия.

б) Снижение объемов поставки в рамках одного лота с целью повышения конкуренции.

Наиболее конкурентной и экономически выгодной является группа закупок с НМЦК, превышающей 3 миллиона, при этом на такие закупки приходится только 3% от общего объема рассмотренных заказов. Следующей по конкурентности являются аукционы с НМЦК от 500 тыс. до 1 млн.(5,1 заявка на участие)(см. Приложение № 2).

На рисунке 1 представлены тренды изменения процента экономии и количества заявок по децилям, можно заметить сонаправленность изменений, единственным исключением является 8 дециль, в котором тренды противонаправлены.

На основе графика, можно сделать вывод о наличии прямой зависимости между уровнем конкуренции и процентом экономии. При этом оба тренда отражают, что существует несколько точек экстремума: точки максимума экономии и конкуренции совпадают в 6 дециле (средняя НМЦК которого равна 484 508 рублей, а количество заявок 5) и в 10 дециле, где экономия равна экономии 6, но он характеризуется более высокими показателями конкуренции). Наименьшее значение оба тренда занимают в 1 и 4 децилях. (Рис. 1, Приложение № 6).

Рис. 1 Соотношение НМЦК (в рублях) со средним количеством заявок и средним процентом экономии (в %)

Для более глубокого понимания наличия колебаний в трендах было рассмотрено деление объемов закупки по регионам, в связи с различной степенью развитости рынков в регионах. Результаты анализы представлены на рисунках 2 и 3 (см. Приложение№ 5, Приложение № 7).

Рис. 2 Конкуренция в закупках по регионам, шт Рис. 3 Относительная экономия по закупкам в регионах, шт.

Для подтверждения наличия связи между количеством поданных заявок на участие в процедурах с НМЦК, определенного уровня, с регионом размещения заказа, была проведена проверка на критерий согласия Пирсона (см. Приложение № 5).

Проверяемая гипотеза (Н0): регион, в котором проводятся торги не влияет на количество поданных заявок при НМЦК определенного уровня.

При уровне значимости: б=0,05 и df (количество степеней свободы)=4, чІ теоретическое по таблице распределения чІ= 9,49.

чІ эмпирическое, рассчитанное по формуле:

= 97,65.

Таким образом, чІ эмпирическое находится правее чІ теоретического соответственно, при 5% уровне значимости мы отвергаем гипотезу Н0 об отсутствии воздействия региона на количество заявок. Соответственно, регионы влияют на количество поданных заявок, что доказывает различную развитость рынков компьютерной техники в разных субъектах Федерации.

Вывод: Нельзя дать однозначные рекомендации для всех заказчиков страны, в связи с зависимостью объема закупок от региона размещения заказа. При этом просматривается общая тенденцияпривлекательности средних объемов поставки (500 тысяч- 3 млн.) во всех регионах, высокой привлекательности крупных заказов на высоко развитых рынках Санкт-Петербурга и Москвы. Также наблюдается общий тренд наличия точки экстремума (минимума) в процедурах средних размеров, при этом снижение во всех регионах несущественно.

в) Предоставление преференций малому предпринимательству.

В соответствии с Приложением № 2 16 из 50 заказчиков (или 32%) установили преференции СМП хотя бы в одной из своих закупок. Преференции предоставлялись в рамках 43 закупок (из 300), 25 из них были размещены с помощью запросов котировок, что свидетельствует о тенденции использования простых форматов торгов для предоставления СМП преференций, при этом стоит отметить, что 22 преференции были предоставлены в запросах котировок с НМЦК от 100 до 500 тысяч, еще 11 процедур в этом же интервале были проведены в формате аукционов в электронной форме.

При оценке эффективности уменьшения объемов закупки и использования простых процедур было выявлено, что использование более простых процедур и выделение для СМП лотов меньших размеров неэффективно, в связи с тем, что более крупные лоты, за исключением лотов с НМЦК свыше 3 млн. являются привлекательными для этой группы поставщиков. При этом лоты с НМЦК от 500 тысяч до 1 миллиона, от 1 до 3 миллионов не только привлекательны для поставщиков, но и соответствуют лимитам, установленным к закупкам у СМП равному 15 миллионам рублей Постановление Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 237 «Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства». Для сглаживания погрешности, в связи с небольшим числом выделенных крупных лотов, были рассчитаны средние показатели для всех лотов свыше 500 тысяч, в таком случае среднее число поданных заявок равно 4, а средний процент экономии 10, что свидетельствует о привлекательности таких лотов (см. Приложение № 8).

Вывод: Снижение объемов поставок с целью предоставления преференций малому предпринимательству является неэффективным и не оказывает желаемое стимулирующее воздействие на таких участников рынка.

3) Деление на лоты в зависимости от типа товаров

Исследованные закупки по частоте группировки типов продукции заказчиками в рамках одного лота были поделены на следующие группы:

1. компьютеры (стационарные компьютеры, ноутбуки, планшеты)

2. оргтехника (принтеры, многофункциональные устройства, проекторы)

3. расходные материалы (картриджи)

4. комплектующие к компьютерам и оргтехнике (в том числе запасные части)

5.компьютеры и оргтехника

6.комплектующие и расходные материалы

7. другие сочетания Для каждой группы были рассчитаны следующие показатели: среднее значение НМЦК, среднее количество заявок, средний процент экономии (см. Приложение № 9).

По диаграммам представленным в Приложении № 9 можно сделать вывод о том, что товары разных групп обладают различной привлекательностью для поставщиков, при этом привлекательность товаров и их комбинаций не имеет прямой зависимости с размерами НМЦК. По результатам анализа было выявлено наличие комплементарности компьютеров и оргтехники, расходных материалов и комплектующих, объединенные закупки таких товаров более конкурентны и характеризуются более высоким объемом и процентом экономии.

Так, не смотря на то, что средняя НМЦК закупаемой оргтехники выше, чем в случае объединение в один лот закупки компьютеров и оргтехники, уровень конкуренции и процент экономии во втором случае выше. За счет объединения в один лот закупки расходных материалов и комплектующих существенно повышается количество поданных заявок по сравнению с отдельной закупкой обеих групп товаров.

Важно отметить, что 7 группа, в которую были объединены в основном комбинации 3 типов продукции, характеризуется наибольшей НМЦК, но в то же время наименее привлекательна для поставщиков, что доказывает отрицательную комплементарность в других сочетаниях товаров.

Для того, чтобы оценить влияние рассмотренных факторов уровень конкуренции и проверить сделанные выводы была проведен регрессионный анализ. Отражающий влияние различных факторов (X1- X9) на уровень конкуренции (Y), который является первичным показателем эффективности закупки, так как ранее была доказана прямая зависимость между количеством заявок и процентом экономии.

Была рассчитана линейная зависимость количества поданных заявок (Y) от:

Х1: компьютеры Х2: оргтехника Х3: расходные материалы Х4: комплектующие Х5: оргтехника + компьютеры Х6: комплектующие + расходные материалы Х7: НМЦК Х8: аукционы в электронной форме Х9: преференции малому предпринимательству При этом переменные Х1, Х2, Х3, Х4, Х5, Х6, Х8, Х9- дамми переменные, принимающие значения: 1 и 0, где 1- наличие признака, 0- отсутствие. Х7- интервальная величина.

Для переменной X8: 1- использование аукционов в электронной форме, 0-использование запросов котировок.

Группа объектов закупки, объединяющая не перечисленные комбинации товаров, была исключена, так как она не значима (на нее приходится 9 закупок из 300 рассмотренных).

Данные рассматриваются при 10% уровне значимости.

Расчета проводились в программах SPSS и Microsoft Excel (см. Приложение № 10).

Описание результатов анализа:

R²= 0, 444 — показывает, что модель хорошо описывает данные, так как показатель принимает значение больше 0.

Уровень значимости в дисперсионном анализе ANOVA равен 0, что доказывает, что выбранные независимые переменные оказывают воздействие на зависимую переменную конкуренции.

Анализ показал, что при выбранном уровне значимости равном 10%, значимыми являются переменные: Х3 (расходные материалы), Х5(компьютеры + оргтехника), Х6 (расходные материалы + комплектующие), Х8 (аукционы в электронной форме), остальные переменные были признаны незначимыми, что позволяет исключить их из уравнения регрессии.

В результате анализа была выявлена следующая зависимость:

Y=4,3 X3+ 2,15 X5+4,78 X6+1,3 X8+1,23

Для проверки модели на ограничения регрессии (наличие нормального распределения данных) был проведен тест Колмогорова-Смирнова, показавший, что выборка нормально распределена, так как имеет только один пик (см. Приложение № 11).

Результаты регрессионного анализа показали существенное положительное воздействие закупки комплементарных групп товаров, так факт совместной закупки компьютеров и оргтехники увеличивает количество заявок на торгах на 2,15, а закупки комплектующих совместно с расходными материалами к увеличению на 4,8 заявок. В то же время, регрессия отражает большую привлекательность отдельной поставки расходных материалов, а также предпочтительность аукционов в электронной форме запросам котировок с точки зрения повышения конкуренции.

Вывод: Для повышения эффективности закупок заказчики должны учитывать комплементарность объектов поставки: объединение объектов с положительной комплементарностью повышает количество участников в процедуре, а соответственно и её экономичность.

5. Выводы

лот государственный закупка

Оценка оснований определения объемов и состава лотов России показала, что часто контракты в России формируются неэффективно. Рассмотрим, результаты по каждому из исследованных оснований.

Деление на лоты по территориальному принципу в рамках одного поселения неэффективно в связи с уменьшением размера лотов и снижением их привлекательности на этом основании.

.Деление общего объема закупки одноименной продукции на меньшие лоты с целью использования простых процедур не оправдано в связи со снижением конкуренции за такие лоты, при этом использование запросов котировок и аукционов в электронной форме для закупок от 100 до 500 тысяч одинаково эффективно.

Нельзя дать однозначной рекомендации по объемам закупок для всей страны, так как это зависит от уровня развитости регионального рынка, но существует общая тенденция эффективности контрактов с НМЦК 100−500 тысяч, 1−3 млн.

Учет положительной комплементарности существенно повышает привлекательность лотов для поставщиков, при формировании лотов не все рассмотренные заказчики учитывали наличие комплементарности, что снизило конкуренцию и уменьшило экономию денежных средств.

Глава IV. Оптимизация деятельности государственных заказчиков в России при формировании лотов

Определение объемов поставки в рамках одного лота и состава предмета поставки сопряжено с большим количеством сложностей для государственных заказчиков России. Одной из основных проблем является то, что государство ответственно за предоставление населению качественных услуг, обеспечение конкуренции на рынках, при этом оно ограничено в финансовых ресурсах на осуществление своих функций, нацелено на эффективное расходование бюджетных средств.

Дихотомия экономии бюджетных средств и качественного оказания услуг, а также обязанность государства поддерживать конкуренцию, в сочетании с большим числом законодательных ограничений усложняют выбор стратегии государственных закупок. Государственный заказчик, определяя предмет контракта, прежде всего руководствуется национальным законодательством в закупочной сфере, ориентируясь на предусмотренный в нем инструментарий.

Исходя из рассмотренной мировой практики государственных закупок и научных исследований, сопряженных с этой сферой, закупочные риски и издержки, связанные со сложностью определения предмета контракта, можно минимизировать и нивелировать за счет использования разных элементов дизайна закупки на разных этапах закупочного процесса. Так, например:

— На стадии планирования за счет определения оптимального объема закупаемых товаров, работ и услуг, а также определения их комбинации в рамках одного лота, выбора типа контракта и формата закупочной процедуры, ориентируясь на количество и размер поставщиков на рынке, а также на структуру их издержек.

— На стадии размещения за счет использования закупочных процедур, снижающих такие риски и издержки заказчика.

— На стадии исполнения: в ходе контроля исполнения контракта и оплатой исполнения в соответствии с условиями, предусмотренными в контракте.

В рамках 94-ФЗ и 44-ФЗ не регламентирован порядок формирования лотов, но в них существует ряд предпосылок определяющих его на разных стадиях.

Рекомендации по совершенствованию механизма деления на лоты будут основаны, с одной стороны, на результатах проведенного исследования закупок в рамках существующей системы, а с другой стороны, на основе проведенного анализа международной практики государственных и коммерческих закупок, а также на основе научных исследований.

Рекомендации разработаны по следующему принципу:

1)Первая часть: возможности оптимизации подходов к делению на лоты в рамках действующего законодательства и 44-ФЗ, не требующие внесения изменений в законодательство.

Вторая часть: нововведения, рекомендуемые из зарубежной практики государственных закупок и закупок частного сектора, требующие внесения существенных изменений в 44-ФЗ.

2)Логика построения рекомендаций: существующая проблема в использовании принципа формирования лотов, рекомендация по его оптимизации, положительные последствия и возможные сложности.

1. Рекомендации по оптимизации используемых подходов деления на лоты

Рекомендации разработаны для реализации:

— органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ);

— государственными и муниципальными заказчиками.

Также результаты исследования могут быть полезны для заказчиков, деятельность которых регулируется Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее 223 ФЗ), а также заказчиками частного сектора.

1)Заказчики используют принцип деления на лоты по территориальному принципу нерационально, что приводит к уменьшению конкуренции из-за уменьшения объемов лота.

Заказчикам рекомендуется учитывать границы локальных рынков при определении целесообразности деления на лоты по территориальному признаку. А также принимать во внимание влияние транспортных издержек на ценовые предложения заказчиков (можно использовать опыт США в данной сфере).

Органам исполнительной власти, ответственным за методическое обеспечение государственного заказа рекомендуется разработать соответствующие методические пособия по учету транспортных издержек. В которое можно включить следующее требование: объединять в один лот поставку в расположенные поблизости места (адреса), в случае, если транспортные издержки составляют существенную долю в общем объеме издержек. Еще одним требованием может статьобъединение в один лот поставки по разным адресам одного населенного пункта, деление на лотыпри поставки в разные населенные пункты.

Правильное деление по территориальному признаку поспособствует росту конкуренции, так как лоты средних размеров более привлекательны во всех регионах. Возможной сложностью, является нивелирование принципа деления по территории полностьюпри этом объединение в лоте поставок по адресам, сильно удаленным друг от друга, что существенно ограничит конкуренцию.

2)Деление на лоты с целью использования простых процедур снижает уровень конкуренции, а следовательно и уровень их эффективности (на торгах — рассмотренные показатели эффективности выше). Также недостатком такого деления являетсяразделение функционально и технически взаимосвязанных товаров, работ и услуг при проведении запроса котировок в связи с ограничением по цене на закупку одноименной продукции в рамках одного квартала, что снижает синергетический эффект (стоит отметить, что новые требования к использованию запросов котировок, установленные в 44-ФЗ сгладят существующий недостаток).

По этой причине государственным и муниципальным заказчикам рекомендуется использовать торги для большей части закупок, а в случае применения запросов котировокобъединять функционально и технически взаимосвязанные объекты в один лот, что приведет как большему участию поставщиков и к большей относительной экономии.

3)Доказано занижение допустимых объемов поставки в рамках процедур, в которых представлены преференции малому предпринимательству, что негативно сказывается на конкуренции, соответственно механизм не достигает максимального эффекта полезности.

Государственным и муниципальным заказчикам рекомендуется увеличить размеры лотов, предоставляемых для участия СМП, кроме того, использовать для таких закупок торги. Для СМП более привлекательными являются закупки средних объемов.

Благоприятным последствием нововведения — более быстрое развитие СМП. Возможные риски: чрезмерное укрупнение лотов, отличие оптимальных размеров лотов в разных отраслях экономики.

4)Недостаток информации о количестве и размерах потенциальных поставщиков не позволяет заказчикам оптимизировать размеры лотов.

Рекомендуется уполномоченным органам на контроль государственного и муниципального заказа в субъектах РФ вести реестр поставщиков, участвующих в закупочных процедурах. При этом, информация о самих фирмах не должна раскрываться общественности, как мера противодействия сговору. Информация о состоянии рынка должна быть в открытом доступе и постоянно обновляться.

Формирование базы по регионам повысит точность информации, возможность ее применения заказчиками, а также снизит издержки заказчиков, связанные с самостоятельным анализом рынка.

Риском является возможность сговора между поставщиками, так как в случае низкой конкуренции на рынке, наличие даже небольшого количества информации будет достаточно поставщикам для идентификации соперников.

5) Отсутствие информации о комплементарных группах товаров и дороговизна введения таких расчетов приводит к сложности учета этого эффекта заказчиками.

Рекомендуется составить информационную базу, содержащую информацию о среднем уровне цен контрактов по закупки разных типов продукции, в том числе о средней цене закупки комбинаций товаров. Данная база должна в первую очередь содержать информацию о закупках, необходимых для обеспечения функционирования большинства заказчиков, например, для их административнохозяйственного обеспечения. Она может формироваться органами за контролем за размещением государственного заказа, либо федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, контролирующими развитие отраслей экономики.

Также рекомендуется органам исполнительной власти предоставить заказчику возможности обосновывать объединение объектов в один лот (наличие эффекта синергии между ними), прикладывая такое обоснование к документации. Это позволит выявить комплементарность между товарами, работами и услугами, как положительную, так и отрицательную.

6. Учет комплементарности объектов закупки сложен не только в связи с недостатком соответствующей информации, но и в связи с математической сложностью нахождения оптимальной комбинации решений при большом количестве объектов закупки (заказчику сложно «в ручную рассчитать» наиболее выгодную комбинацию товаров).

Органам исполнительной власти рекомендуется разработать программный продукт, в котором будет реализован один из возможных методов решения предложенной ниже математической модели. Заказчики смогут использовать данную программу для формирования оптимальных по составу и объему лотов,.

Задачу, которая стоит перед заказчиком при формировании лотов можно сформулировать следующим способом:

Необходимо разделить общий объем товаров, работ и услуг (m) (далее проекты) на лоты, определив их состав. В случае, если заказчику нужно закупить m проектов, существует их комбинаций. С точки зрения экономической выгоды заказчика, минимизируется сумма, которую заказчик заплатит за приобретение всех проектов. Предполагается что цена контракта, включающего поставку нескольких проектов меньше суммы цен контрактов, заключенных по результатам выставления этих проектов на торги в рамках отдельных лотов, за счет наличия комплементарности.

При этом каждый проект может быть закуплен только в рамках одного лота, причем число объектов в одном лоте может быть ограничено. Объединение проектов в один лот происходит с точки зрения их совместимости в технологическом и юридическом смысле.

Решение задачи

Государственный или муниципальный заказчик первоначально формируют набор возможных лотов, который образует подмножество множества, исходя из условий технологической и юридической совместимости включаемых в каждый лот проектов.

Для каждого из таким образом сформированных возможных лотов определяется ожидаемая стоимость выполнения всех проектов, включенных в лот (s),

Csцена лота S.

Пусть Jмножество возможных лотов, сформированных заказчиком и пусть

4.формируется система ограничений задачи:

(1)

Данное ограничение разрешает приобретать каждый проект в рамках только одного лота.

(2)

Не могут формироваться лоты, которые не включают ни одного проекта.

(3)

Каждый проект должен быть включен хотя бы в один лот.

Целевая функция задачи Данная функция минимизирует сумму издержек заказчика на приобретение всех проектов за счет объединения их в лоты.

Замечание

При формировании набора возможных лотов, для каждого iвозможного лота формируется множество, которое представляет собой список номеров проектов, включаемых в лот s.

Пример

1)Заказчику необходимо закупить 15 проектов. Лот 7 включает набор проектов 1,3,4,8,12, при этом проекты не должны закупаться в составе других лотов и их совместная поставка должна быть выгоднее (меньше по цене) раздельной закупки.

Пусть Щ7 = {1, 3, 4, 8, 12}, где m=15

Тогда ограничения:

Должны выполняться вместе с ограничением

2)Заказчику необходимо закупить 15 проектов. Лот 5 включает набор проектов 1, 4,8,14, при этом проекты не должны закупаться в составе других лотов и их совместная поставка должна быть выгоднее (меньше по цене) раздельной закупки.

Пусть далее Тогда должны выполняться вместе с ограничением Для использования заказчиками модели Для решения этой модели разработан ряд классических методов, например, симплекс-метод. После решения модели и разработки программы заказчики смогут использовать ее на этапе планирования заказов, определения предметов контрактов.

Ограничением использования модели является отсутствие у заказчика информации для расчета цен комбинаций товаров, если такая информация отсутствует или она сопряжена с большими финансовыми и временными издержками, эффективность применения модели падает.

Итак, применение данной модели поможет найти наилучшую комбинацию лотов из возможных, а также наилучшие комбинации проектов в рамках этих лотов. Стоит отметить, что рассмотренная задача позволяет в рамках действующего законодательства найти наилучшие сочетания технологически и функционально связанных товаров работ и услуг для объединения их в один лот, так как в ней рассматриваются только сочетания проектов, допустимые в соответствии с действующим законодательством, другие не включаются в множество допустимых лотов. Основным преимуществом модели является отсутствие необходимости изменения 94-ФЗ и 44-ФЗ.

2. Рекомендации на основе «лучших» практик

На основе проанализированного мирового опыта и научных работ законодательным органам Российской Федерации рекомендуется:

1) Для решения проблемы недостатка информации об издержках заказчика и больших издержек, связанных с доступом, приводящей к формированию не оптимальных по составу лотов, расширить спектр способов закупок, разрешив использование комбинаторных торгов, с возможностью подачи пакетных заявок на ограниченное количество лотов, а также многолотовых динамических торгов с одновременным распределением лотов, в рамках которых поставщики смогут обозначить свои предпочтения и показать синергетический эффект от поставки нескольких лотов одновременно. В рамках пакетных торгов также могут выделяться лоты для субъектов СМП.

Благоприятным последствием станет экономия денежных средств заказчика, а также усложнение сговора между поставщиками по делению лотов между собой.

Основной недостаток процедурсложность их проведения и выявления наиболее предпочитаемой комбинации лотов. Для решения этой проблемы можно разработать программу, основанную на ранее предложенной модели.

2) Из-за того, что заказчики должны по большей части закупок заключать контракты с фиксированной ценой, они вынуждены уменьшать объемы контрактов и их длительность.

Органам законодательной власти рекомендуется ввести возможность использования стимулирующих контрактов и контрактов, покрывающих издержки для более широкого спектра товаров, работ и услуг, это позволит повысить эффективность использования крупных лотов, исполнения долгосрочных контрактов.

Основная часть трудностей может быть вызвана на этапе выработки методик определения стимулирующей части, оценки эффективности исполнения контракта, необходима регламентация использования контрактов во избежание злоупотребления ими.

Заключение

На сегодняшний день эффективность закупки в России во многом зависит от правильности формирования лота на этапе планирования. На этом этапе заказчик решает, на сколько лотов ему выгодно поделить общий объем товаров, работ и услуг, а именно определяет состав и объем этих лотов.

Анализ международного законодательства показал, что при определении лота во всех странах делается акцент на том, что деление на лоты не должно ограничивать конкуренцию. Для того, чтобы этот принцип исполнялся, устанавливается два требования: объединения в один лот только функционально и технически взаимосвязанных товаров, работ и услуг, также деления общего объема работ и услуг на лоты, таких объемов, которые способно поставить большое число поставщиков (это ограничение влияет как на состав, так и на объем лота).

При определении состава лота N. Dimitri, R. Pacini, M. Pagnozzi, G. Spagnolo предлагают учитывать наличие комплементарности между объектами, это позволяет сэкономить средства заказчиков за счет распределения постоянных издержек между комплементарными объектами Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. Cambridge University Press, 2006.-P.180. Анализ российской практики, показал, что совместная закупка комплементарных объектов более привлекательна для поставщиков, способствует экономии бюджетных средств, при этом, она не противоречит ни действующему 94-ФЗ, ни 44-ФЗ, который вступит в действие в следующем году. Учет комплементарности объектов сопряжен с асимметрией информации между заказчиком и поставщиком. Для решения данной проблемы и получения информации об издержках поставщиков и для стимулирования снижения общей цены закупки товаров, работ и услуг Milgram, Crampton и ряд других предлагают использовать комбинаторные аукционы с возможностью подачи пакетных заявок, а также английский многолотовый аукцион с одновременным распределением лотов. Рассмотренные процедуры технически сложны, по этой причине редко используются в государственных закупках.

Для повышения эффективности закупок, за счет учета комплементарности объектов закупки в рамках контрактной системы России, была разработана математическая модель, позволяющая выбрать оптимальное количество и состав лотов на этапе планирования, использование данной модели не требует изменения действующего в стране законодательства.

При определении объемов закупки Phillips, Pharfrey, а также ряд других ученых рекомендуют учитывать уровень конкуренции на рынке, а также размер фирм поставщиков. Общей рекомендацией является то, что число лотов должно быть меньше количества поставщиков, в особенности при высоком уровне конкуренции, а размер лотов и их количество не должны содействовать сговору Palfrey Th. Bundling decisions by a monopolist with complete information. [Электронный ресурс]//IDEAS [сайт]. URL: (http://ideas.repec.org/a/ecm/emetrp/v51y1983i2p463−83.html) (дата обращения 05.04.2013). Проблема учета данного фактора заключается в отсутствии информации о конъюнктуре рынка, необходимой для расчетов индексов конкуренции. По этой причине существует тенденция к уменьшению объемов лотов, результаты проведенного исследования показали, что это не всегда эффективно, как для всех типов заказчиков, так и для СПМ, в частности. В результате нами было предложено создать реестры участников процедур размещения государственного и муниципального заказа по отраслям экономики по субъектам РФ.

Стоит отметить, что большей эффективности деления на лоты способствует использование широкого спектра контрактов для закупок, позволяющих повысить эффективность закупки крупных и долгосрочных проектов. Возможность их использования повысила бы эффективность исполнения крупных проектов, привлекло к их исполнению большее число поставщиков за счет более выгодных для них условий.

Анализ оснований делений на лоты в рамках показал, что к повышению эффективности формирования лотов в рамках контрактной системы может привести укрупнение заказов в рамках которых предоставляются преференции СПМ, использования торгов, учет роли транспортных издержек поставщиков и размеров и развитости рынков продукции, а также объединение в один лот объектов с положительной комплементарностью.

Более эффективному формированию лотов в рамках нового законодательства поспособствует введение стадии планирования заказов, а также расширение перечня закупочных процедур и изменения подхода к использованию простых процедур.

Таким образом, на основе проведенного анализа зарубежной практики и исследований в сфере деления на лоты были даны рекомендации по искоренению выявленных в Российской практике деления на лоты недостатков, связанных с законодательным регулированием, а также недостатком квалификации у заказчиков.

В работе было доказано, что деление на лоты влияет на эффективность закупки, с помощью этого механизма можно снизить вероятность сговора, повысить конкуренцию и увеличить экономию бюджетных средств.

Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Федеральный закон Российской Федерации от 21.07. 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Федеральный закон Российской Федерации от 08.07.2006 № 135 «О защите конкуренции»

Постановление Правительства Российской Федерации от 13.12.2005 № 1030-ПП «О совершенствовании порядка размещения государственного заказа»

Приказ Минэкономразвития РФ от 07.06.2011 № 273 «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков»

Постановление Правительства Москвы от 24.02.2012 N 67-ПП «О системе закупок города Москвы»

Постановление Правительства Ростовской области от 13.04.2012 № 285 «Об организации работы в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ростовской области и нужд бюджетных учреждений Ростовской области»

Гуцелюк Е. Ф. Применение лотовой закупки при расходовании бюджетных средств.- Госзаказ № 11 2008; стр. 76−77

Информационно-правовой отдел. [Электронный ресурс]// Гарант [сайт]. URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/235 445/ (дата обращения: 8.04.2013)

Кнутов А.В. О защите конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа// Госзаказ. 2008. № 14. C. 112−119

Кузнецова И. В. Коррупция: риски закупочного цикла.//Госзаказ. 2009.№ 15.С.19

Кузнецова И.В., Маслова Н. С. Оценка рисков как институт управления обеспечением государственных нужд [Электронный ресурс]// Национальный исследовательский университет: Высшая Школа Экономики [сайт]. URL: http://publications.hse.ru/chapters/52 262 047 (дата обращения: 8.04.2013)

Кузнецова И.В., Маслова Н. С., Трефилова Т. Н. Методические рекомендации по осуществлению совершенствования процесса размещения государственных и муниципальных заказов в городе Москве.- М.:"Деловой двор", 2008

Лабазнова Е.В., Красильникова Е. В. Оптимизация транзакционных издержек как механизм повышения эффективности размещения заказов"// Госзаказ. 2010. № 21. C.52−63

Международный опыт построения системы госзакупок [Электронный ресурс]. Ассоциация электронных торговых площадок. [сайт]. URL: http://aetp.ru/Html.aspx?ContentType=HtmlItem&ItemId=1229 (дата обращения по ссылке 20.05.2013)

Новое понятие одноименности товаров, работ, услуг для целей проведения запросов котировок и закупок до 100 тыс. руб. [Электронный ресурс]// Портал информационной поддержки медицинских руководителей. [сайт]. URL: http://www.zdrav.ru/articles/practice/detail.php?ID=77 717 (дата обращения: 8.04.2013)

Сведения о полномочиях Государственного комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]// Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга [сайт]. URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/fin_kontr/information/polnomoch/ (дата обращения 5.05.2013)

Реакция потребителя на изменение цен благ. [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://microekonomika.ru/index/0−18 (дата обращения 11.05.2013)

Реестр опубликованных заказов. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов. (http://zakupki.gov.ru)

Рожков М.А., Блаева О. Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: Взгляд заказчика// Госзаказ. 2009. № 18. С.62−73

Руководство по закупкам [Текст]: Учебное пособие/ под ред. Н. Дмитри, Г. Пига, Дж.Спаньоло. пер. М. М. Форже, Е. В. Хилинской под ред. И. В. Кузнецовой; НИУ «Высшая Школа Экономики». -М.:Изд. Дом Высшей школы Экономики, 2013;695. стр. 231−232

Сатунин С. В. Применение комбинаторных аукционов для планирования маршрутов в моделировании задачи «транспорт по запросу» [Электронный ресурс]// Национальный исследовательский университет: Высшая Школа Экономики [сайт]. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/2011/11/28/1 270 196 010/2009₄_%D1%81.3−9_%D0%A1%D0%B0%D1%82%D1%83%D0%BD%D0%B8%D0%BD.pdf (дата обращения 25.03.2013)

Общие сведения. История, функции и полномочия ФАС России [Электронный ресурс] // Федеральная антимонопольная служба Российской федерации [сайт] URL: http://www.fas.gov.ru/about/overview/(дата обращения: 26.05.2013)

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках [Электронный ресурс]// UNCITRAL [сайт]. URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/ML_Public_Procurement_A₆₆_17_R.pdf (дата обращения 21.05.2013)

Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения. [Электронный ресурс]// Капитал страныфинансовое интернет-издание. [сайт]. URL: http://www.kapital-rus.ru/articles/article/176 802 (дата обращения 21.04.2013)

Цухло С. ОЦЕНКА <�КОНКУРЕНЦИИ> В РОССИЙСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ [Электронный ресурс]// Электронная библиотека [сайт]. URL: http://www.ebiblioteka.ru/browse/doc/3 563 608 (дата обращения 21.04.2013)

Шадрина Е.В., Кокарева Л. М. Рамочные соглашения: возможно перспективный способ закупки для России// Госзаказ 2012. № 28. C.116−121

Adams W., Yellen J. Commodity bundling and burden of monopoly, Quarterly Journal of Economics. 1976. Vol.90 (3) P 475−498

Avery Ch., Hendershott T. Bundling and Optimal Auctions of Multiple products — review of Economic Studies [Электронный ресурс] Harvard University [сайт]. URL: http://www.hks.harvard.edu/fs/cavery/Bundling%20and%20Optimal%20Auctions%20of%20Multiple%20Products.pdf (дата обращения 27.03.2013)

Brief 2 Economic issues in public procurement. [Электронный ресурс] // OECD [сайт]. URL: (http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/47 449 548.pdf) (дата обращения 21.03.2013)

Brief 4. Public Procurement. Which contracts are covered by the Procurement Directives. [Электронный ресурс] // OECD [сайт]. URL: http://www.oecd.org/site/sigma/publicationsdocuments/47 449 966.pdf (дата обращения 21.03.2013)

Cramton P., Shoham Y., Steinberg R. Combinatorial Auctions. MIT Press, 2006.

DIRECTIVE 2004/18/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts Электронный ресурс] // EU [сайт]. URL: http://www.procurement.ie/sites/default/files/Directive%202 004;18-EC.pdf

Federal Acquisition Regulation. March 2005 by the General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration [Электронный ресурс]// [сайт]. URL: http://www.acquisition.gov/far/reissue/FARvol1ForPaperOnly.pdf (дата обращения 23.04.2013)

Handbook of Procurement. Edited by N. Dimitri, G. Piga, G. Spangolo. Cambridge University Press, 2006

James J. Anton, Dennis A. Yao Split awards, procurement, andinnovation //RAND Journal of Economies. 1989. Vol. 20. № 4.-P.538−552

Kaminien Bertrard M.I. Competition with subcontracting [Электронный ресурс] // JSTOR [сайт]. URL: http://www.jstor.org/discover/10.2307/2 555 733?uid=3 738 936&uid=2&uid=4&sid=21 101 970 770 597 (дата обращения 11.02.2013)

Mireia Jofre, Bonety Martin Pesendorfer. Optimal Sequential Auctions (2006) [Электронный ресурс] //LSE [сайт]. URL: (http://econ.lse.ac.uk/staff/mpesend/papers/Sequential_Auctions.pdf) (дата обращения 17.03.2013)

Milgram P. `Putting auction theory to work'. Cambridge university press, 2004

Palfrey Th. Bundling decisions by a monopolist with complete information. [Электронный ресурс]//IDEAS [сайт]. URL: (http://ideas.repec.org/a/ecm/emetrp/v51y1983i2p463−83.html) (дата обращения 05.04.2013)

Veronika Grimm «Sequental versus Bundle auctions» [Электронный ресурс]// Ockenfels [сайт]. URL: http://ockenfels.uni-koeln.de/fileadmin/wiso_fak/stawi-ckenfels/pdf/wp_series_download/wp0027.pdf (дата обращения 17.03.2013)

World Trade Organization. Agreement on Government Procurement. [Электронный ресурс]// WTO [сайт]. URL: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gpr-94₀₁_e.htm (дата обращения 11.05.2013)

Yeon-Koo Che. Procurement [Электронный ресурс]// Columbia University [сайт]. http://www.columbia.edu/~yc2271/files/papers/Procurement.pdf (дата обращения 01.05.2013)

Приложения

Приложение № 1

Список рассмотренных заказчиков

Приложение № 2

Деление на лоты закупок заказчиками

(номера совпадают с номерами и названиями заказчиков в Приложении № 1)

Приложение № 3

Деление на лоты по территориальному принципу

«-» -принцип деления не применялся

Приложение № 4

Основные показатели применения разных типов закупочных процедур

Иллюстрация основных показателей

1) Структура закупок по видам использованных процедур

2) Среднее количество заявок по закупочным процедурам

3) Средний процент экономии по процедурам

Приложение № 5

Среднее количество заявок на закупку по регионам

Приложение № 6

Соотношение НМЦК и среднего количества заявок

Приложение № 7

Средний процент относительного снижения НМЦК по регионам

Приложение № 8

Основные показатели по общему объему закупок и закупкам с предоставлением преференций СПМ

Приложение № 9

Основные показатели закупки групп товаров

Иллюстрация основных показателей

1) Средняя НМЦК по группам товаров, рублей.

2) Среднее количество заявок по группам товаров, шт.

3) Средний процент экономии по группам товаров, %

Приложение № 10

Результаты регрессионного анализа

Model Summaryb

ANOVAb

Coefficientsa

Приложение № 11

Тест КолмогороваСмирнова