Актуальность исследования. Современный период российской истории характеризуется радикальными преобразованиями во всех сферах государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации юридически закрепила принципиально новые для нашей страны принципы, приоритеты и направления развития государства, провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — первейшей обязанностью государства. Одной из его особенностей является законодательное (как на конституционном, так и административно-правовом уровне) закрепление, регулирование и защита права человека на свободное передвижение, выбор места жительства, рода и вида трудовой деятельности.
Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — иностранных граждан) вытекают не только из положений ст. 62 Конституции Российской Федерации о национальном режиме в отношении иностранных граждан, но и из целого комплекса норм международного, конституционного, административного и трудового права.
Особое место принадлежит нормам Конституции Российской Федерации, закрепляющим право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) — право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23) — равенство всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19) — право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 1 ст. 27) — право на свободу выезда за пределы России, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 2 ст. 27) — право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений (ч. 1 ст. 34) — право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35) — право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) — право на жилище (ч. 1 ст. 40) — право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41) — право судебной защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и др. Приоритетное значение для правового статуса иностранных граждан имеет также конституционное положение (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы1.
Свое развитие и соответствующую детализацию перечисленные нормы о получили в соответствующих положениях КоАП, Трудовом кодексе Российской Федерации3, Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (классификация иностранных граждан в Российской Федерации, их права и обязанности, особенности осуществления трудовой деятельности и т. д.), Федеральном законе № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации» (правила постановки на миграционный учет), Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (правила приобретения иностранными гражданами гражданства Российской Федерации), Указе Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
1 Енгибарян Р. В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. — М.: Норма, 2010. С. 201−204. Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право. Учебное пособие. — М.: Юрист. С. 147−150.
2 «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». // Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Глава 18.
3 На территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. // Трудовой кодекс. Ст. 11. проживающих за рубежом" (правовое регулирование привлечения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, а также членов их семей, с целью получения гражданства Российской Федерации), постановлениях Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» (правила формирования квот на уровне субъекта Российской Федерации и на федеральном уровне на привлечение иностранной рабочей силы), от 15 ноября 2006 г. № 681 г. «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» (правила оформления разрешительных документов для иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности).
Совокупность указанных правовых актов и соответствующая им правоприменительная практика позволяет говорить о сложившемся в стране определенном правовом миграционном режиме, достаточно четкой системе административно-правового обеспечения пребывания (проживания, занятости, социального обеспечения) иностранных граждан в Российской Федерации. Постоянно также совершенствуются формы, методы и средства административно-правового регулирования миграционных процессов. Причем режим этот не только совершенствуется, но и становится более эффективным и строже урегулированным в правовом отношении.
В качестве важнейших оснований эффективности государственного управления на этом направлении мы рассматриваем следующие три ключевые положения: во-первых, наличие у государства научно обоснованной миграционной стратегии, содержащей конкретные цели, задачи, приоритеты и правовые основы миграционной политики с учетом конкретно-исторических и правовых условий страныво-вторых, наличие четких критериев отбора именно тех категорий мигрантов, которые будут способствовать успешному решению стоящих перед страной социально-экономических и культурно-значимых задачв-третьих, наличие эффективных механизмов управления, контроля и надзора за миграционными потоками.
Перечисленное актуализирует задачу проведения научных исследований системы правового регулирования миграционных процессов, постоянного совершенствования системы государственного управления в сфере миграционно-трудовых отношений. Миграционная практика должна получить правовое оформление, адекватное потребностям страны, масштабам и тенденциям развития самой миграции, при сохранении оптимального баланса на рынке труда и обеспечении интересов российских граждан. В числе целевых установок должно быть создание благоприятных социально-экономических условий и должного режима законности для совместной жизни и деятельности местного населения и мигрантов.
Проблемность исследуемой ситуации состоит в противоречии между сложившейся системой правового регулирования миграционных процессов, с одной страны, и реальными потребностями российского общества в пополнении страны высококвалифицированными трудовыми ресурсами из-за рубежа, с другой стороны. Нельзя абстрагироваться и от того, что с ростом масштабов миграционных потоков усложняются процессы адаптации мигрантов, налаживания их делового сотрудничества, межличностного и межнационального общения. В этой связи все более актуальными становятся проблемы их правовой регламентации. Причем как в части совершенствования миграционного законодательства в целом, так и решения конкретных административно-правовых проблем учета мигрантов, контроля их передвижения и обеспечения занятости, и, заканчивая условиями для их проживания и быта, формирования культурно-бытовых и межнациональных отношений.
Ежегодно на территорию Российской Федерации приезжает до 14 млн. иностранных граждан. Их пребывание в стране, понятно, должны быть строго регламентировано. Нужна своевременная их регистрация, должен быть налажен действенный контроль за процессами социальной адаптации. Должен быть налажен надлежащий санитарный надзор за их трудом, а тем более бизнесом. Все они должны говорить по-русски, «прилагать свой труд в, соответствии с нашими правилами». Если по всем этим параметрам мы ситуацию правильно выстроим и отрегулируем, тогда труд мигрантов будет абсолютно прозрачным, понятным и нужным для нашей страны4. Без соответствующих научных исследований, изучения и обобщения накопленного опыта других стран и его адаптации к условиям современной России решить эти задачи практически невозможно.
Обращение большого числа ученых-юристов, в том числе специализирующихся в области административного права, к различным аспектам правоотношений в сфере трудовой миграции, позволяет говорить о сложности и многогранности данного социально-правового явления, о его недостаточной научной разработанности. По указанной проблематике практически отсутствуют комплексные научные труды, результаты же имеющегося научного поиска затрагивают лишь вопросы регулирования отдельных сторон миграционных отношений (вопросы борьбы с нелегальной миграцией, торговлей людьми, привлечения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом). На сегодняшний день издано всего две монографии по миграционной политике Российской Федерации и миграционному праву5. В этой связи особую научную актуальность и практическую значимость приобретает разработка более четких механизмов реализации правового статуса трудящихся-мигрантов, административно-правовых механизмов практического обеспечения их прав, свобод и законных интересов. Поэтому в рамках данной работы предполагается
4 См.: Интервью Д. А. Медведева в прямом эфире с руководителями трёх российских телеканалов 24 декабря 2009 года.
5 См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право России: Теория и практика. — М.: 2008 г.- Тюркин М. Л. Миграционная политика Российской Федерации. Опыт и перспективы развития. — М.: 2009. представить исследование административно-правовых основ регулирования миграционных отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, а также выработка на базе исследованного европейского опыта рекомендаций по совершенствованию административного права России в части государственного управления миграционными процессами.
Исследование данной проблематики позволяет уточнить правовой статус мигрантов, под новым углом зрения, раскрыть их компетенцию, определить основные направления совершенствования правовой регламентации.
Настоящее исследование существенно отличается от ранее защищенных диссертаций тем, что оно подготовлено на источниковых материалах преимущественно последних трех лет, а также с привлечением значительного круга источников текущего архива Минздравсоцразвития России и других федеральных органов исполнительной власти, научных источников, ранее в трудах отечественных ученых практически не использовавшихся.
Степень научной разработанности темы исследования и его источниковая база. Теоретическую основу исследования системы административно-правового регулирования миграционных процессов составили труды отечественных и зарубежных ученых, исследующих не только международно-правовые, конституционнои административно-правовые, но и в диалектическом единстве исторические, политологические, экономические, социологические, нравственные и иные аспекты трудовой миграции.
Общетеоретические основы исследования представлены в работах английского ученого Е. Равенштейна, сформулировавшего основные принципы и закономерности миграции. Концепцию демографических изменений представили Ф. Ноутстейн, Л. Таб и Р. Эпллеярд, мобильного и миграционного перехода — Ж. К. Шенэ и Ф. Мартин, нулевого сальдо международной миграции — Л. Бунье и Д. Постон, Саито Оасама6. Отдельные вопросы формирования и реализации внутренней и внешней политики в области миграции нашли отражение в работах многих представителей отечественной дореволюционной общественно-политической и юридической мысли. В том числе С. И. Брука, Г. В. Вернадского, JI.H. Гумилева, Т. И. Желудкова, В. О. Ключевского, В. И. Козлова, Н. М. Коркунова, С. М. Соловьева, Н. С. Таганцева, В. А. Тишкова, Д. С. Шелестова. В концептуальных взглядах A.A. Кауфмана, В. П. Вощипина и И. Л. Ямзина нашла отражение переселенческая политика России конца XIX — начала XX века.
Проблемы правового регулирования миграции населения и обеспечения ее правомерного осуществления исследованы в диссертационных работах современных российских ученых-юристов Л. Ф. Абзаловой, Я. Л. Ванюшина, Е. В. Галузы, О. В. Губиной, Н. Х. Гулиева, И. В. Плюгина, H.A. Кутеповой, М. В. Плещеевой, О. М. Кулакова, Г. Ю. Синяковой7. Вопросы государственного управления миграционными процессами исследуются в монографиях М. Л. Тюркина, С. Е. Метелева и И.В.
6 Ernest George Ravenstein «The Laws of Migration». Journal of the Statistical Society of London, Vol. 48, No. 2. (June, 1885), Notestein, Frank W. 1945. «Population — The Long View,» in Theodore W. Schultz, Ed., Food for the World. Chicago: University of Chicago Press, Saito, Oasamu. «Historical Demography: Achievements and Prospects.» Population Studies, Osaka, 1996. Oded Galor. 2008. «The Demographic Transition.» New Palgrave Dictionary of Economics — 2nd edition, Macmillan. R. T. Appleyard. The effect of unemployment on immigration in Australia, Volume 39, Issue 85, 2007. Franck Duvell — Illegal Immigration in Europe, December 2005. J.-C. Chesnais La mondialisation des migrations. Paris, 2008.
7 Абзалова Л. Ф. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в зарубежных странах. Дис.. канд. юрид. наук: 12.00.02. — М. — 2006. — 191 сВанюшин Я. Л. Конституционное право на гражданство и роль органов Федеральной миграционной службы в его реализации. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02. — Челябинск. — 2006. — 207 с, Галуза Е. В. Правовое регулирование миграции и обеспечение ее правомерного осуществления. Дис.. канд. юрид. наук: 12.00.02. — Ростов н/Д, — 2003. — 205 с, Губина О. В. Вынужденная миграция в Российской Федерации (Конституционно-правовое исследование). Дис.. канд. юрид. наук: 12.00.02. — М. — 2004. — 194 с, Гулиев H.X. Конституционно-правовые аспекты формирования и осуществления миграционной политики Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. — М. — 2005. — 237 с, Плюгина И. В. Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук: 12.00.02. — М. — 2008. — 250 с, Кутепова H.A. Институт незаконной миграции в постсоветской России: политико-правовой анализ: политико-правовой анализ. Дис.. канд. юрид. наук: 23.00.02. — Ростов н/Д. — 2006. — 185 с, Плещеева М. В. Конституционно-правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: Дис. .канд. юрид. наук. — Саратов. — 2005. — 215 с, Кулаков О. М. Миграционная политика и национальная безопасность современного российского государства: политико-правовое исследование: Дис.. канд. юрид. наук 12.00.01. — Казань. — 2007. — 202 с, Синякова Г. Ю. Становление и развитие миграционного законодательства в России (политико-правовое исследование): дис. канд. юрид. наук: 12.00.01. — Казань. — 2006. — 189 с.
Ивахнюк8. Правовой статус и проблемы международной защиты прав мигрантов анализируют Г. С. Витковская, H.H. Зинченко, Ю. И. Лейбо, С. Ю. Марочкина, В. А. Туманова, О. И. Шумакова, Н. И. Щербакова, JI.M. Энтин.
Автор диссертации при этом обращает внимание на то, что в нашей стране практически отсутствуют, в том числе на уровне диссертационного исследования, работы, касающиеся административно-правовой регламентации трудовой миграции. Подавляющее большинство авторов исследуют конституционно-правовые аспекты миграции. Поэтому значительную часть источниковой базы диссертации составили труды зарубежных специалистов в области конституционного, административного и собственно миграционного права. А также нормативно-правовые акты таких специализирующихся на решении проблем миграции и миграционного регулирования международных организаций, как MOM, МОТ и ОБСЕ9.
Из современных зарубежных источников миграционного права стоит выделить работы, посвященные правовому регулированию вопросов трудовой миграции, Ж Бригса, М. Вернона, Н. Пастора, Р. Холевински10 и т. д.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное
8 См.: Тюркин М. Л. Миграционная система России. — М.: Издательский дом «Стратегия», 2005. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России. — М.: ВНИИ МВД России, 2004, Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ. — М.: ВНИИ МВД России, 2004. Метелев С. Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. -М., 2006; Миграция между Россией и Европейским Союзом: результаты опроса нерегулярных мигрантов и развитие миграционной политики. — М.: MOM, 2010; Многосторонние Основы МОТ по вопросам миграции рабочей силы. Необязательные в правовом отношении нормы и руководящие принципы подхода к миграции рабочей силы, основанного на соблюдении прав человека. — Женева, 2006; ОБСЕ-МОМ-МОТ. Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и странах назначения. — Вена, 2006 и др.
9 См.: Миграция между Россией и Европейским Союзом: результаты опроса нерегулярных мигрантов и развитие миграционной политики. — М.: MOM, 2010; Многосторонние Основы МОТ по вопросам миграции рабочей силы. Необязательные в правовом отношении нормы и руководящие принципы подхода к миграции рабочей силы, основанного на соблюдении прав человека. — Женева, 2006; ОБСЕ-МОМ-МОТ. Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и странах назначения. — Вена, 2006 и др.
10 См.: Vernon М. Briggs Jr. Mass Immigration and the National Interest. New York, 2005. Pastore. La politica Migratoria Italiana a una svolta: Ostacoli immediati e dilemmi strategic, Milan, 2007. Immigration and European integration: Towards fortress Europe (European Policy Research Unit): Beyond Fortress Europe (European Policy Research Unit Series). Elspeth Guild. Security and Migration in the 21st Century. 2009. Ryszard Cholewinski. Migration and Human Rights: The United Nations Convention on Migrant Workers' Rights. Cambridge Univ Pr, 2009. International Migration Law: Developing Paradigms and Key Challenges. Cambridge Univ Pr, 2007. законодательство, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, судебная практика.
Эмпирическую основу исследования составляют архивные материалы, данные общероссийских репрезентативных социологических исследований, правоприменительная практика миграционных органов и правоохранительных структур Российской Федерации и зарубежных государств, статистические данные.
Объект исследования — совокупность общественных отношений, возникающих в сфере миграционно-трудовых отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, их сущность, структура и особенности административно-правового регулирования.
Предмет исследования — миграционное законодательство, устанавливающее миграционный режим и регулирующее поведение субъектов миграционных отношений, сравнительно-правовой анализ принципов, норм, реальной практики и перспектив развития административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации с учетом опыта стран Европейского Союза.
Цель диссертационного исследования — на основе комплексного сравнительно-правового исследования проблем государственного управления процессами в сфере трудовой миграции представить сложности и перспективы развития системы их правового обеспечения, сформулировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию административно-правового регулирования трудовой миграции.
Для достижения указанной цели автором сформулированы и решены следующие задачи:
— обоснована гипотеза и сформулирована проблематика сравнительно-правового научного исследования системы административно-правового регулирования миграционных процессов в России и странах ЕС;
— систематизирована и соответствующим образом проанализирована нормативно-правовая, научно-методологическая и информационно-научная база исследованияпроведен сравнительный анализ категориального аппарата исследования, представлена авторская редакция таких понятий, как «миграционный режим», «трудовая миграция», «правовой статус мигранта», «трудящийся-мигрант», «высококвалифицированный специалист" — проанализированы отличительные черты, особенности, сильные и слабые стороны административно-правового регулирования трудовой миграции в российском и европейском законодательстве, установлен уровень соответствия российского национального законодательства и правоприменительной практики общепризнанным нормам международного права;
— исследованы особенности государственного управления трудовой миграцией во Франции и Италии, разработаны рекомендации по совершенствованию системы государственного управления трудовой миграцией в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составил комплекс общенаучных и специальных методов научного познания, включая конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический и социологический методы, нормативный, формально-юридический анализ и иные научные приемы исследования. Использование указанных методов позволило автору уяснить правовую сущность миграции, выявить основные закономерности управления миграционными процессами и развитием миграционных правоотношений, обосновать структуру и особенности системы административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации и странах Европейского Союза, наметить пути их более эффективного юридически обоснованного решения.
Научная новизна исследования заключается в следующем: во-первых, диссертантом определены и соответствующим образом с учетом опыта стран-участниц Европейского Союза систематизированы основные источники миграционного законодательства Российской Федерацииво-вторых, автором разработана и представлена к защите авторская редакция таких базовых понятий для данного исследования, как «миграционный режим», «трудовая миграция», «правовой статус мигранта», «высококвалифицированный специалист" — в-третьих, на основе сравнительно-правового анализа выявлены конструктивные основы и основные слабости административно-правового регулирования трудовой миграции в российском и европейском законодательствев-четвертых, автором диссертации сформулированы предложения, реализация которых, по мнению автора, будут способствовать развитию миграционного законодательства и системы государственного управления миграционными процессами в сфере труда.
Основные положения, выносимые на защиту. Анализ действующих нормативно-правовых актов в сфере административно-правовой регуляции трудовой миграции в Российской Федерации и в странах Европейского Союза, позволил объективно оценить происходящие в анализируемой сфере процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту.
1. В работе представлена авторская редакция таких понятий как: «миграционный режим», под которым понимается механизм регулирования миграционных процессов совокупностью организационно-правовых средств, используемых для закрепления правового статуса трудящихся-мигрантовтрудовая миграция" - выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он (а) не является, с целью осуществления трудовой деятельностиправовой статус мигранта" - юридически закрепленное положение мигранта в государстве и обществетрудящийся-мигрант" - это лицо, которое осуществляет трудовую деятельностью в государстве или регионе, гражданином или жителем которого он (а) не являетсявысококвалифицированный специалист" — иностранный гражданин, имеющий опыт работы, навыки или достижения в конкретной области деятельности, если условия привлечения его к трудовой деятельности в Российской Федерации предполагают получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года.
2. Несмотря на большие объемы нелегальной миграции в странах Евросоюза, принцип соблюдения прав человека остается незыблемым. В Италии нелегальному мигранту может быть предоставлено убежище, оказана психологическая, социальная и другая помощь, помощь в виде еды, переводчика и т. д. Для сравнения в Российской Федерации проблема нарушения прав трудящихся-мигрантов и ущемления достоинства остаются одной из главных причин, сдерживающих динамичное развитие позитивных миграционных процессов.
На основании исследования опыта таких стран Европейского Союза, как Франция и Италия, диссертантом сделан вывод о том, что базовым ориентиром совершенствования государственной миграционной политики Российской Федерации должно стать стремление к достижению положительного эффекта от трудовой миграции в экономической, демографической, социальной и духовно-нравственной сферах. И все это при обязательном условии осуществления в стране пребывания соответствующих адаптационных мероприятий. Имеется в виду содействие органам государственной власти и местного самоуправления, общественным объединениям, религиозным организациям и средствам массовой информации в воспитании толерантности местного населения по отношению к прибывшим лицам иной национальности и вероисповеданиявзаимодействие властных структур с национальными общинами, в первую очередь, с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами) — информационное обеспечение изменений миграционного законодательства Российской Федерации за рубежом и т. д.
3. Автором выявлены основные тенденции совершенствования административного права в части управления миграционными процессами с учетом опыта стран Европейского Союза и определено, что современное российское законодательство характеризуется значительным отставанием от опыта административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в развитых странах Европейского Союза. Нередко оно носит фрагментарный характер, содержит противоречия. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждается перечень профессий (специальностей) иностранных граждан квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которые квоты не распространяются. Согласно абзацу второму п. 4 ст. 18.1 внесение изменений в перечень профессий на следующий год осуществляется до 31 марта текущего года. Кроме того, указанным Федеральным законом не установлена возможность в случае необходимости внесения изменений в перечень профессий в течение почти двухлетнего периода. Складывается ситуация, при которой в течение двух лет невозможно будет оперативно реагировать на изменения на рынке труда Российской Федерации путем освобождения от квот профессий, по которым недостаточно российских специалистов. Или, наоборот, введения квотирования по тем профессиям, по которым достаточно российских работников.
В тоже время в соответствии с п. 29 «Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783 (далее — Правила), Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждает перечень профессий в 2-недельный срок с даты вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации об определении потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам (ежегодно до 15 октября).
Таким образом, в действующем законодательстве Российской Федерации существует коллизия по вопросу формирования указанного перечня профессий.
4. Научно обоснована необходимость разработки новой миграционной стратегии страны в форме государственной специальной целевой программы под названием «Привлечение в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов».
Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней положения, выводы и предложения могут быть использованы непосредственно в практической деятельности нормотворческих и административно-управленческих органов, занятых административно-правовым регулированием миграционных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе дальнейших исследований актуальных проблем государственного управления трудовой миграцией, при чтении курсов лекций и проведении семинарских занятий по конституционному, административному и трудовому праву.
Апробация результатов исследования осуществлена на VIII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых, РАГС при Президенте Российской Федерации, 16 апреля 2008 годаIX межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых РАГС при Президенте Российской Федерации, 22 апреля 2009 года, Международной конференции «Права женщин трудящихся-мигрантов: проблемы и пути решения», Алма-Ата, Республика Казахстан, 21 -22 мая 2009 года, научно-практической конференции «Разработка предложений (комплекса мер) межгосударственного регулирования трудовой миграции», 22−23 сентября 2010 года, НИИ труда и социального страхования Минздравсоцразвития России.
Материалы диссертации были предметом обсуждения на кафедре государственного управления и права МИУ МГИМО (У) МИД России. Ряд положений диссертации и сформулированных в ней выводов использован в практической деятельности при разработке международных договоров Российской Федерации в сфере трудовой миграции и осуществлении правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов в Департаменте занятости и трудовой миграции Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ общим объемом 6,5 п.л., в том числе 3 — в журналах, включенных ВАК в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий по данной проблематике.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании проведенного в данной работе исследования были сформулированы и обоснованы следующие выводы:
Международная трудовая миграция — это перемещение трудоспособного населения между государствами под влиянием сугубо экономических причин, то есть в поисках заработка.
Миграция играет важную роль в жизни целого ряда стран — для одних стран она является средством замещения рабочих мест, на которые не претендуют национальные граждане, для других — эффективное средство борьбы с безработицей в стране происхождения мигрантов.
Анализ административно-правового регулирования трудовой миграции показал, что в миграционном законодательстве Российской Федерации отсутствует ряд дефиниций, таких как «миграционный режим», «трудовая миграция», «правовой статус мигранта», «трудящийся-мигрант».
В этой связи автором проведен сравнительный анализ категориального аппарата исследования и представлена авторская редакция вышеуказанных понятий, под которыми понимается: миграционный режим", под которым понимается механизм регулирования миграционных процессов совокупностью организационно-правовых средств, используемых для закрепления правового статуса трудящихся-мигрантовтрудовая миграция" - выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он (а) не является, с целью осуществления трудовой деятельностиправовой статус мигранта" - юридически закрепленное положение мигранта в государстве и обществетрудящийся-мигрант" - это лицо, которое осуществляет трудовую деятельностью в государстве или регионе, гражданином или жителем которого он (а) не является;
Кроме того, анализ законодательства показал, что действующее миграционное законодательство содержит правовые коллизии. Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждается перечень профессий (специальностей) иностранных граждан квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности), на которые квоты не распространяются. Согласно абзацу второму п. 4 ст. 18.1 внесение изменений в перечень профессий на следующий год осуществляется до 31 марта текущего года. Кроме того, указанным Федеральным законом не установлена возможность в случае необходимости внесения изменений в перечень профессий в течение почти двухлетнего периода. Складывается ситуация, при которой в течение двух лет невозможно будет оперативно реагировать на изменения на рынке труда Российской Федерации путем освобождения от квот профессий, по которым недостаточно российских специалистов. Или, наоборот, введения квотирования по тем профессиям, по которым достаточно российских работников.
В тоже время в соответствии с п. 29 «Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 года № 783 (далее — Правила), Минздравсоцразвития России по согласованию с Минэкономразвития России утверждает перечень профессий в 2-недельный срок с даты вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации об определении потребности в привлечении иностранных работников на очередной год по Российской Федерации, в том числе по приоритетным профессиональноквалификационным группам (ежегодно до 15 октября). Данная коллизия требует скорейшего правового решения.
В странах Европейского Союза рынок труда на сегодняшний день находится в стадии становления. При этом в ЕС уже действует достаточно развития система правового регулирования миграционных потоков. Основными нормативными актами, регулирующими пребывание граждан третьих стран и осуществляющих или планирующих осуществлять трудовую деятельность на территории стран ЕС, являются Директива № 2004/3 8/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, Регламент (ЕЭС) № 1612/68 «О свободном передвижении работников внутри Сообщества», Хартия Союза об основных правах 2000 г., Шенгенская конвенция 1990 г., Директива 2003/109/ЕС Совета от 25 ноября 2003 г. «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе» и Директива Совета № 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 года «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы». В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами страны-участницы ЕС разрабатывают новые и вносят изменения в действующее национальное законодательство.
Система государственного управления миграционными потоками во Франции — это достаточно сложный процесс. Если в Российской Федерации основными органами управления миграционными процессами на федеральном уровне являются несколько федеральных министерств и ведомств, то во Франции проблемой миграции занимается целый ряд структур (Министерство по делам иммиграции, интеграции, национальной самобытности и развития солидарности, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Высший Совет по интеграции, центры по приему лиц, ищущих убежища). В стране действует четкая система государственного управления миграционными потоками, которая может послужить хорошим образцом для совершенствования административно-правового регулирования трудовой миграции в нашей стране. Так, в качестве образца может быть заимствована система привлечения высококвалифицированных иностранных специалистов, путем предоставления ряда преференций (выдача разрешений на работу на более длительное время, например, на 3 года, выдача разрешений на работу вне квот на привлечение иностранной рабочей силы). Также представляет немалый интерес французский опыт интеграции мигрантов, к которому можно отнести следующие мероприятия: упрочение взаимодействия между гражданами страны и представителями национальных меньшинств и предоставление равных социальных гарантий с гражданами страны иммигрантам, находящимся в Италии на законных основаниях.
Система управления трудовой миграцией в Италии во многом схожа с российской. Италия, как и Россия, принимает трудящихся-мигрантов на основании квот на привлечение иностранной рабочей силы. Квотная политика в Италии на сегодняшний день далека от совершенства: во-первых, квота на текущий год принимается, как правило, в феврале-марте месяце, что очень поздно (в России квоты утверждаются Правительством страны не позднее 15 октября предыдущего года), во-вторых, квоты в последние очень малы, а спрос на иностранную рабочую силу чрезмерно велик, что создает в стране большие объемы нелегальной миграции. Италия — один из крупнейших центров в Европейском Союзе по количеству нелегальных мигрантов. Незаконный труд в Италии на сегодняшний день составляет 15,9−17,6% валового национального продукта, хотя по неофициальным данным эта цифра составляет от 27 до 30%. Как и в России, незаконный труд особенно широко распространен в секторе строительства, а также в секторе обслуживания (домашняя работа) и в сельском хозяйстве. В этой связи довольно ценным может оказаться опыт Италии для административно-правового регулирования трудовой миграции в нашей стране, в части внесения соответствующих изменений в КоАП по вопросу об ужесточении наказаний как работодателей, трудоустраивающих у себя нелегальных мигрантов, так и самих мигрантов.
С целью содействия приоритетному трудоустройству граждан Российской федерации, а также решения задач, поставленными в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации на 2010 год, согласно которому больше внимания необходимо уделять созданию временных и постоянных рабочих мест, оказывать адресную поддержку людям, в том числе и в переезде в другую местность, необходимо внесение целого ряда поправок в действующее законодательство Российской Федерации.
Первый шаг в этом направлении уже сделан — принят Федерального закона № 86-ФЗ, который внес существенные изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Основная цель настоящего закона заключается в привлечении передового опыта зарубежных стран в целях содействия модернизации экономики страны, на создание комфортных условий для пребывания в Российской Федерации и осуществления трудовой деятельности зарубежными специалистами.
Далее необходимо внести изменения по вопросу формирования перечня профессий, специальностей (должностей) и исправления коллизии в действующем законодательстве.
С целью содействия трудовой мобильности граждан Российской Федерации необходимо внести изменения в закон Российской Федерации «О занятости населения Российской Федерации» в части установления единого механизма финансирования расходов безработных граждан в связи с направлением их на работу или профессиональное обучение в другую местность за счет средств, предусмотренных в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, более значительной государственной поддержки для стратегически важных, приграничных регионов Российской Федерации и регионах, испытывающих наибольшую потребность в трудовых ресурсах, увеличение выплаты единовременного денежного пособия, размер которого будет устанавливаться в дифференцированном размере в зависимости от территории переселения и может составить как для участников Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом от 40 тыс. рублей до 120 тыс. рублей.
