Актуальность темы
исследования. В настоящее время в общемировом масштабе все более актуальным становится вопрос о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Международное сообщество рассматривает легализацию доходов от преступной деятельности как новый вызов, несущий угрозу глобальной безопасности1.
Незаконно полученные доходы с целью сокрытия их нелегального происхождения помещаются в финансовую систему страны, создавая при этом реальную угрозу финансовой, политической и социальной стабильности государства. В связи с этим легализацию преступных доходов правомерно рассматривать как финансовое преступление, посягающее на установленный порядок осуществления финансовых операций, а следовательно — и на интересы государства2, являющегося организацией политической суверенной власти, осуществляющей управление социальными, экономическими, политическими, духовными процессами жизни общества. Таким образом, создание в Российской Федерации эффективной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма будет способствовать достижению целей государственной безопасности России.
В Российской Федерации, как отмечает С. В. Степашин «процесс формирования рыночных отношений в значительной степени определил развитие системы государственного контроля за движением денежных.
1 Михайлов В. И. Противодействие легализации доходов от преступной деятельности: Правовое регулирование, уголовная ответственность, оперативно-розыскные мероприятия и международное сотрудничество. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002., С. 16.
2 Дмитриев О. В. Экономическая преступность и противодействие ей в условиях рыночной системы хозяйствования / Отв. ред. М. П. Клейменов — М.: Юристъ, 2005., С. 233.
3 Теория государства и права: Учебник / под ред. М. Н. Марченко. — М.: Издательство «Зерцало», 2005., С. 106 средств, что в сочетании с либерализацией экономических отношений создало питательную среду для незаконного получения денежных средств и иного дохода, вливание их в легальную экономику и инвестирование этих средств в развитие преступной деятельности"4. Вместе с тем, на сегодняшний день система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в Российской Федерации в значительной степени все еще находится в процессе становления и, зачастую, не в состоянии оказать действенное противодействие легализации преступных доходов, методология осуществления которой развивается опережающими темпами.
Международный опыт показывает, что основными каналами, через которые преступные доходы проникают в экономику, являются финансовые учреждения, и в первую очередь — кредитные организации5. Таким образом, основное бремя по созданию эффективной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма ложится на банковский сектор экономики, что свидетельствует о необходимости осуществления масштабной работы в области совершенствования правового регулирования правоотношений, складывающихся как между участниками банковской системы Российской Федерации, так и между субъектами, пользующимися услугами этой банковской системы. Органом, исторически осуществляющим банковское регулирование и банковский надзор в Российской Федерации, является Центральный банк Российской Федерации (Банк России).
При таких обстоятельствах представляется необходимым подвергнуть переосмыслению роль и место контролирующих органов в формируемой системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в целях эффективной реализации функции государственного управления.
4 Экономическая безопасность Российской Федерации: Учебник для вузов. Т. 1/ Ред. С. В. Степашин. — МС.-Пб.: Лань, 2002., С. 520.
5 Иванов Э. А. Система международно-правового регулирования борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем: Дис. д-раюрид. наук: 12.00.10. — М.: РГБ, 2006., С. 267.
В связи с этим, исследование роли Банка России в действующей в Российской Федерации системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, с нашей точки зрения, представляет как научный, так и практический интерес, что и послужило основанием для выбора темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованию системы финансового мониторинга в Российской Федерации посвящены труды В. М. Алиева, С. В. Агапцова, В. А. Воронова, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, О. В. Дмитриева, Э. А. Иванова, А. В. Крикунова, В. И. Михайлова, С. В. Степашина, Г. А. Тосуняна, Л. Л. Фитуни, Л. Г. Ходова, С. О. Шохина и ДР.
Отдельные аспекты деятельности Банка России в системе финансового мониторинга и о его роль в качестве органа банковского регулирования и надзора рассматриваются в работах О. Н. Антиповой, Н. М. Артемова, М. П. Березиной, А. Г. Братко, Я. А. Гейвандова, С. А. Голубева, О. Н. Горбуновой, О. В. Дмитриева, М. Б. Пеленицына, А. Ю. Симановского, Г. А. Тосуняна, Л. Л. Фитуни и д.р. Однако, вопросу детального рассмотрения роли Банка России в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма не уделено достаточного внимания.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в решении актуальной научной проблемы — на основе комплексного исследования правового регулирования борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма определить роль, место и полномочия Банка России в системе финансового мониторинга в Российской Федерации.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих научных задач: провести анализ явления легализации доходов, полученных преступным путем, а также угроз для банковской системы Российской Федерации в связи с осуществлением с ее использованием легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, и рисков, возникающих в связи с этим в деятельности отдельных кредитных организацийопределить понятие финансового мониторинга в банковской системе, осуществляемого в целях противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризмапровести анализ развития международно-правовой базы государств, сотрудничающих в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма и определяемой ими роли надзорных органов в указанной сферепровести анализ сложившейся системы международно-правовых норм в сфере борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризмаисследовать роль Международной Комиссии по Борьбе с Легализацией Преступных Доходов (ФАТФ) и влияние членства в ней Российской Федерации на нормативно-правовую базу противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в Российской Федерацииопределить пределы полномочий Банка России в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе Российской Федерациипровести сравнительный анализ полномочий Банка России и Федеральной службы по финансовому мониторингу в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе Российской Федерации и рассмотреть проблемы реализации указанных полномочийпроанализировать опыт взаимодействия Банка России с кредитными организациями в рамках надзора за исполнением последними требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризмаразработать соответствующие предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы для построения в банковской системе Российской Федерации эффективной системы финансового мониторинга.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, складывающихся на различных уровнях банковской системы между субъектами финансового мониторинга, направленных на достижение целей противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Предметом диссертационного исследования является роль Банка России в построении эффективной системы финансового мониторинга в банковской системе Российской Федерации во взаимодействии с иными органами, осуществляющими государственное управление, и поднадзорными ему кредитными организациями.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания. В работе применялись общенаучные и специальные юридические методы: теоретико-методологический, системно-структурный, формально-юридический и сравнительно-правовой.
Информационной базой диссертационного исследования послужили материалы Агентства по обмену финансовыми технологиями (ATTF), ФАТФ, FinCen, Базельского комитета по банковскому надзору, Центрального банка Российской Федерации, Федеральной службы по финансовому мониторингу, текущие публикации отечественных и зарубежных специалистов по исследуемой проблеме.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на диссертационном уровне организационно-правовые проблемы функционирования Банка России как элемента эффективной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма ранее не исследовались. Впервые сформулировано определение финансового мониторинга в банковской системе. Выявлены недостатки и правовые проблемы построения системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в Российской Федерации. Предложено введение новых правовых норм, направленных на построение эффективной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Вывод о том, что под финансовым мониторингом в банковской системе следует понимать совокупность правоотношений, складывающихся на различных уровнях банковской системы между субъектами финансового мониторинга, направленных на достижение целей противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
2. Вывод о том, что за Банком России должны быть законодательно закреплены не только правоустанавливающие функции, определяющие права и обязанности кредитных организаций — участников финансового мониторинга в банковской системе, и функции надзорного органа в отношении кредитных организаций, которые позволяют Банку России применять к ним меры воздействия, но и функции по анализу и сбору информации, обязанность направлять которую возложена на кредитные организации Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"6 (далее — Закон о легализации), и наделить Банк России правом принятия решений о дальнейшей судьбе указанной информации.
3. Вывод о необходимости реформирования системы финансового мониторинга кредитных организаций путем перераспределения функций между Росфинмониторингом и Банком России в области противодействия легализации преступных доходов.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 33 (Часть I). — Ст. 3418.
4. Вывод о том, что закрепление за Банком России соответствующих полномочий в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Законе о легализации позволит Банку России осуществлять своевременное реагирование на выявленные в деятельности кредитных организаций нарушения в области противодействия легализации преступных доходов.
5. Предложение о разработке Банком России детализированных требований к правилам идентификации кредитными организациями клиентов, осуществляющих расчеты через данные кредитные организации.
6. Предложения по наделению Банка России полномочиями в области финансового мониторинга путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные положения, выводы и рекомендации диссертационной работы могут быть использованы в соответствующих отраслях юридической науки, в практической деятельности Банка России, а также при совершенствовании законодательства Российской Федерации.
Материалы исследования могут быть использованы в научной и педагогической работе, в целях повышения квалификации служащих соответствующих государственных органов и сотрудников кредитных организаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях, были неоднократно озвучены автором на регулярно проводимых межбанковских и межведомственных конференциях, а также нашли применение в ходе проведения автором семинаров для повышения квалификации сотрудников служб внутреннего контроля и юридических служб кредитных организаций.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 28. — Ст. 2790.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений.
Заключение
.
Результаты проведенного диссертационного исследования, по нашему мнению, имеют высокое практическое значение и позволяют сделать выводы по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в целях создания в банковской системе Российской Федерации эффективного механизма противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
1. Проведенный анализ явления легализации доходов, полученных преступным путем, позволил выявить связанные с этим явлением угрозы для банковской системы Российской Федерации, а также риски, возникающие в деятельности отдельных кредитных организаций в связи с вовлечением их в осуществление рассматриваемой противоправной деятельности.
Банковская система Российской Федерации представляет собой центральное звено финансовой системы Российской Федерации, в связи с чем банковская система является основным объектом посягательств преступных элементов, осуществляющих целенаправленные действия по легализации полученых преступным путем доходов.
Возможность отмывания доходов, полученных в результате преступной деятельности, через финансовую систему страны имеет важнейшее значение для успешности осуществления преступных действий. Отдельные кредитные организации, получившие скандальную известность в связи с их участием в отмывании доходов, рискуют потерять лицензию на осуществление банковских операций, быть подвергнуты принудительной ликвидации, а в лучшем случае — потерять свою хорошую деловую репутацию. Минимизация возникновения таких прецедентов позволит Российской Федерации в глазах мирового сообщества заслужить репутацию безопасной и надежной финансовой системы, открытой для реализации проектов зарубежных инвесторов.
2. Для оценки значения финансового мониторинга в банковской системе и определения того, какими органами должна осуществляться такая деятельность, в работе было определено понятие финансового мониторинга в банковской системе, осуществляемого в целях противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
В связи с принятием Российской Федерацией Закона о легализации в России была образована Федеральная служба по финансовому мониторингу.
Исходя из сферы деятельности данного исполнительного органа, следует, что финансовый мониторинг как деятельность уполномоченного органа представляет собой комплекс мероприятий по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в масштабах страны и международных масштабах в целом.
Как уже говорилось выше, банковская система представляет собой центральное звено финансово-кредитной системы Российской Федерации, испытывающее бремя выявления и отслеживания финансовых операций, направленных на легализацию преступных доходов и финансированию терроризма.
Таким образом, под финансовым мониторингом в банковской системе следует понимать совокупность правоотношений, складывающихся на различных уровнях банковской системы между субъектами финансового мониторинга, направленных на достижение целей противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
3. Поскольку в ходе проведения диссертационного исследование было достигнуто понимание того, что в Российской Федерации нормативные акты, регулирующие правоотношения в сфере противодействия легализации преступных доходов, базируются на международном опыте решения данной проблемы, в работе был проведен анализ развития международно-правовой базы государств, сотрудничающих в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма и определяемой ими роли надзорных органов в указанной сфере, а также проведен анализ сложившейся системы международно-правовых норм в сфере борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма.
На основании проведенного исследования возможно сделать вывод о том, что в деятельности Банка России основополагающее значение имеют рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору, поскольку, согласно п. 8 Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года в сфере правового обеспечения банковской деятельности необходимо в первую очередь создать правовые условия функционирования кредитных организаций в соответствии с международными нормами, определенными, в частности, в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора».
Принцип № 15 этого документа предписывает органам банковского надзора следить за адекватностью политики, практики и процедурах в банках, что способствует повышению этических и профессиональных норм в финансовом секторе и предотвращают намеренное или непреднамеренное использование банка преступными элементами.
Также следует отметить, что в развитие Принципа № 15 Основополагающих принципов эффективного банковского надзора в апреле 2001 года Базельским комитетом по банковскому надзору был разработан документ Тщательная проверка кредитными организациями клиентов, в котором особое внимание уделяется проблеме применения кредитными организациями правила «Знай своего клиента».
Исходя из проведенного анализа очевиден вывод о том, что Банком России должны быть разработаны детализированные требования к правилам идентификации кредитными организациями клиентов, осуществляющих расчеты через данные кредитные организации.
4. Поскольку Российская Федерация с 2003 года является членом Международной Комиссии по Борьбе с Легализацией Преступных Доходов (ФАТФ), что означает принятие на себя Российской Федерацией обязательств по построению системы противодействия легализации преступных доходов, в работе исследована роль и влияние членства Российской Федерации в ФАТФ на нормативно-правовую базу противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в Российской Федерации.
После исключения Российской Федерации из «черного» списка в 2003 году ей присвоили статус наблюдателя при ФАТФ, и страна получила возможность участвовать в пересмотре документов ФАТФ.
Рекомендации ФАТФ обязательны для всех стран-членов, поскольку их выполнение обеспечивается путем проведения процедуры оценок исполнения странами-членами ФАТФ требований «Сорока рекомендаций ФАТФ» и «Девяти специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма», а также возможным применением со стороны ФАТФ санкций к тем территориям и юрисдикциям, которые не выполняют принятых на себя обязательств.
Проведенное исследование показало, что Российская Федерация, в качестве члена ФАТФ, учла основные положения Сорока рекомендаций ФАТФ в Законе о легализации, являющимся, по сути, основополагающим нормативным актом в данной области в системе российского национального законодательства.
Вместе с тем, представляется, что статью 3 Закона о легализации необходимо дополнить определением «выгодоприобретателя» с учетом того, что с точки зрения ФАТФ при проведении операций выгодоприобретателем является лицо, которое в конечном итоге контролирует проведение такой операции, т. е. «конечный выгодоприобретатель».
5. В целях выработки предложений по совершенствованию нормативных актов, регулирующих деятельность Банка России, в работе были определены пределы полномочий Банка России в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе Российской Федерации.
Выполнение задач, поставленных перед Банком России Законом о легализации возможно во многом благодаря реализации в основном двух функций Банка России как государственного органа управления: функции банковского регулирования и функции банковского надзора.
Вместе с тем, исследование показало, что несмотря на значительные усилия Банка России в качестве надзорного органа в области противодействия легализации преступных доходов в банковской системе путем создания нормативной правовой базы, а также осуществления надзора за исполнением кредитными организациями противолегализационного законодательства, принимаемых мер в данной области недостаточно.
Таким образом, представляется возможным сделать вывод о необходимости наделения Банка России соответствующими полномочиями путем внесения изменений и дополнений в нормативные акты, регулирующие деятельность Банка России.
Однако, нельзя не учитывать тот факт, что наделение Банка России дополнительными полномочиями повлечет изменение большей части нормативной базы, регулирующей деятельность государственных органов в данной области. В противном случае возникает риск дублирования функций указанных организаций, что прямо противоречит концепции административной реформы в Российской Федерации, которая была направлена на устранение дублирования функций, выполняемых публичными органами.
6. В целях выявления того, какими функциями должен быть наделен Банк России как элемент эффективной системы противодействия легализации преступных доходов в банковской системе страны, а также в целях исключения возможного дублирования функций, выполняемых публичными органами, был проведен сравнительный анализ полномочий Банка России и.
Федеральной службы по финансовому мониторингу в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе Российской Федерации.
Из анализа, проведенного в рамках диссертационного исследования, следует вывод, что значительное число функций по противодействию легализации преступных доходов, закрепленных за Росфинмониторингом, фактически осуществляются Банком России.
В этой связи логичным представляется вывод о необходимости реформирования системы финансового мониторинга кредитных организаций, которое может быть достигнуто, в первую очередь, путем перераспределения функций между Росфинмониторингом и Банком России в области противодействия легализации преступных доходов.
Таким образом, по мотиву исключения дублирования полномочий, а также в силу исключительной важности такой деятельности, которая уже фактически выполняется Банком России, по нашему мнению, целесообразно определить указанную деятельность по противодействию легализации преступных доходов в качестве самостоятельной функции Банка России в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» одновременно с внесением соответствующих изменений в нормативные акты, регулирующие деятельность Росфинмониторинга. 7. В рамках диссертационного исследования также был проведен анализ взаимодействия Банка России с кредитными организациями в рамках надзора за исполнением последними требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
При проведении данного анализа было выявлено, что в целях оказания кредитным организациям необходимой методологической помощи, а также в целях правильного применения мер надзорного реагирования, Банк России вырабатывает единую позицию по вопросам применения законодательства в области противодействия легализации преступных доходов. Однако необходимо учитывать, что официальное толкование дается уполномоченными на то государственными органами, закрепляется в специальном акте и имеет обязательное значение для других субъектов. Такое толкование является юридически значимым, вызывает правовые последствия.174 Банк России не наделен полномочиями по официальному толкованию Закона о легализации, в связи с чем осуществляет толкование норм Закона о легализации в форме разъяснений и советов, не имеющих обязательного значения и лишенных властной юридической силы175.
В качестве одного из ключевых требований, предъявляемых Банком России к кредитным организациям, является построение последними эффективной системы внутреннего контроля, исключающей возможность вовлечения кредитной организации и участия ее служащих в осуществлении противоправной деятельности, в том числе легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.
Однако, диссертационное исследование показало, что имеющихся в Законе о легализации механизмов, позволяющих кредитным организациям избежать вовлечения их в противоправную деятельность по «обналичиванию» денежных средств, не достаточно.
Таким образом, следует констатировать, что в настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит действенного механизма, позволяющего кредитной организации отказаться от исполнения распоряжения клиента по выдаче сумм наличных денежных средств с его банковского счета, даже в случае наличия у кредитной организации обоснованных подозрений о том, что такого рода действия клиента направлены на совершение им операции по «обналичиванию» денежных средств, а также иной противоправной деятельности.
На основании проведенного анализа предлагается дополнить статью 7 Закона о легализации пунктом 5.3. следующего содержания:
174 Любашиц В. Я., Мордовцев А. Ю., Тимошенко И. В., Шапсугов Д. Ю. Теория государства и права: Учебник. — М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2003., С. 541.
175 Там же, С. 542.
5.3. Кредитная организация вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязательств по договору банковского счета (вклада) при наличии у кредитной организации обоснованных подозрений об осуществлении клиентом систематических операций, направленных на легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и (или) финансирование терроризма".
8. В результате проведенной в рамках диссертации работы была исследована правовая база о противодействии легализации преступных доходов и определена роль Банка России и его место в системе финансового мониторинга в Российской Федерации.
Обобщение выводов проведенного диссертационного исследования свидетельствует о том, что за Банком России должны быть законодательно закреплены не только правоустанавливающие функции, определяющие права и обязанности кредитных организаций — участников финансового мониторинга в банковской системе, а также не только функции надзорного органа в отношении кредитных организаций, которые позволяют Банку России применять к ним меры воздействия, но и функции по анализу и сбору информации, обязанность направлять которую возложена на кредитные организации Законом о легализации, и наделить Банк России правом принятия решений о дальнейшей судьбе указанной информации.
Результаты проведенного исследования показали на необходимость разработать соответствующие предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы для построения в банковской системе Российской Федерации эффективной системы финансового мониторинга.
Таким образом, в целях передачи Банку России функций по анализу и сбору информации, обязанность направлять которую возложена на кредитные организации Законом о легализации, и наделения Банка России правом принятия решений о дальнейшей судьбе указанной информаци, необходимо внести соответствующие изменения в действующее противолегализационное законодательство.
В частности, пункт 4 статьи 6 Закона о легализации следует дополнить положением о том, что «кредитные организации представляют сведения об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, в Центральный банк Российской Федерации в соответствии с порядком, установленным Центральным банком Российской Федерации», и внести соответствующие корректировки по тексту Закона о легализации.
Кроме того, Закон о легализации необходимо дополнить статьей 8.1. предуматривающей наделение Банка России тем же спектром полномочий в отношении кредитных организаций и получаемых от них сведений, какими наделен уполномоченный орган в отношении организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, статьей 8 Закона о легализации.
Статью 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо дополнить новым пунктом, согласно которому Банк России «осуществляет контроль и надзор за выполнением кредитными организациями и банковскими группами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма-«.
Кроме того, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» следует дополнить положениями, наделяющими Банк России «полномочиями по сбору, обработке, анализу и последующей проверке информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации», поступающей от кредитных организаций и правом самостоятельно определять судьбу полученной информации.
