Актуальность темы
диссертационного исследования. В ходе социальных и экономических преобразований, произошедших в Российской Федерации за последние двадцать лет, дети оказались в ряду самых незащищенных как в социальном, так и в правовом отношениях групп населения. Несмотря на позитивные социальные перемены, наметившиеся в современной России в течение последних десяти лет, эффективное обеспечение защиты прав и охраны интересов детей до сих пор остается одной из самых острых проблем, привлекая к себе внимание широкой общественности.
В последние годы Россию захлестнула новая волна преступлений, совершаемых против несовершеннолетних. Это связано не только с уклонением родителей, лиц, их заменяющих, от воспитания и надлежащего содержания детей, применением к ним насилия, жестокого обращения, но и с повсеместным нарушением прав детей должностными лицами, ростом числа административных правонарушений, посягающих на права и законные интересы несовершеннолетних.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации если в 2000 г. прокурорами было выявлено 86 518 нарушений прав несовершеннолетних, то в 2008 г. уже 563 690. К дисциплинарной ответственности привлечено по результатам мер прокурорского реагирования 53 300 должностных лиц, к административной — 47 349
Несмотря на все усилия правоохранительных органов, количество несовершеннолетних, ставших жертвами преступных посягательств, остается на недопустимо высоком уровне, а по некоторым видам преступлений растет с катастрофической быстротой.
По данным МВД России, в 2006 г. в России жертвами преступных посягательств стали более 170 тыс. детей и подростков, в 2007 году от
1 Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / [II. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанская, О. В. Сальникова, Е. Б. Серова, Л. Е. Скачкова, Н. В. Шаврова]- рук. авт. кол. Н. П. Дудин. — СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009. С. 10−11. преступлений пострадали более 161,5 тыс., в 2008 г. — свыше 126 тыс. несовершеннолетних, в 2009 г. было убито почти 2000 детей и 108 тыс. детей признаны потерпевшими от преступлений2.
При этом важно понимать, что большинство административных правонарушений, а также значительная часть уголовных преступлений, совершаемых в отношении детей, характеризуются чрезвычайно высокой латентностью и крайне редко доходят до сведения правоохранительных органов. По оценкам ЮНИСЕФ, более 1 млн. детей в России ежегодно подвергаются жестокому обращению и насилию.
Все эти цифры свидетельствуют лишь об одном: созданная в конце 90-ых в Российской Федерации система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (предназначенная, в первую очередь, для решения задач снижения уровня подростковой преступности) не может в современных условиях в полной мере решать проблемы обеспечения защиты прав несовершеннолетних.
Низкая эффективность действующей государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних приобрела характер масштабной социально-правовой проблемы.
Решению этой проблемы в последние годы стало уделяться значительно больше внимания: целенаправленно развивается государственная социальная политики по улучшению положения детей в Российской Федерации. Как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов принято большое количество разнообразных нормативно-правовых актов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности несовершеннолетних и нацеленных на усиление мер их социальной защиты.
В то же время в правовом механизме защиты прав несовершеннолетних отсутствуют единство и целостность, нормативные акты, как правило, принимаются без учета единого системообразующего фактора — обеспечения
2 Российская газета. 2008 г. 14 ноября //URL: http://www.rg.ni/gazeta/rg/2008/l l/14.htmlофициальная статистика ГИАЦ МВД России за 2009 г. практической реализации и эффективной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Говоря о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в рассматриваемой области, следует подчеркнуть, что акцент в решении проблемы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних должен быть смещен в сферу практической деятельности соответствующих государственных органов. Требуется кардинальная переоценка и развитие правоприменительной практики.
Соответственно, на первый план выходит новый, организационный аспект проблемы: необходим поиск наиболее оптимальных организационно-правовых моделей взаимодействия органов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов несовершеннолетних (комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов внутренних дел, судов и др.).
Вполне очевидно, что сегодня уже назрела необходимость реформирования органов государственного управления в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, совершенствования форм и методов их практической деятельности.
Для построения эффективной государственной системы управления, способной эффективно решать задачи охраны и защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, по мнению автора, необходимо рассмотреть проблему защиты прав несовершеннолетних через призму административно-правовых средств, через всесторонний анализ и изучение конкретных организационно-правовых средств и методов такой защиты.
Создавшуюся ситуацию в сфере защиты прав несовершеннолетних, в свою очередь, усложняет слабая теоретическая разработка проблем, связанных с осознанием и оценкой организационных, административно-правовых средств такой защиты, разработкой наиболее оптимальных, действенных и оперативных мер государственного реагирования на нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних.
Все отмеченное выше и предопределяет актуальность проведения специальных правовых исследований в рассматриваемой сфере, разработки научно-практических рекомендаций, способствующих оптимизации государственной системы защиты прав детей.
Состояние научной разработанности темы. Следует отметить, что существует значительное количество работ, посвященных различным проблемам правового положения несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений, а также затрагивающих проблемы обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации.
Основу исследования составили правовые положения различных отраслей юридических научных знаний, разработанные В. И. Абрамовым, А. П. Алехиным, Г. В. Атаманчуком, A.A. Бакаевым, Д. Н. Бахрахом, К. С. Вельским, Ю. Ф. Беспаловым, Г. Н. Ветровой, Н. В. Витруком, A.A. Кармолицким, Д. А. Кирилловой, Ю. М. Козловым, Н. В. Макарейко, A.M. Нечаевой, JI.JI. Поповым, Б. В. Россинским, О. П. Рыбалкиной, Ю. Н. Стариловым, Ю. А. Тихомировым, С. А. Будановым, и другими учеными.
Изучением теории правовых средств, занимались С. С. Алексеев, A.B. Малько, М. Н. Марченко, A.B. Мильков, В. А. Сапун, В. М. Сырых, и др.
Изучением административной ответственности, в том числе и несовершеннолетних, занимались А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, Е. Ю. Корчагина, JI.A. Стеблецова, О. Ю. Таибова, М. С. Студеникина, A.A. Ушацкая и др.
Отдельные вопросы административно-правового статуса органов внутренних дел, подразделений по делам несовершеннолетних, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривались в работах В. Н. Закопырина, Ф. Е. Колонтаевского, Е. Ю. Корчагиной, Е. А. Крыловой, Р. В. Морозовой, Т. Ю. Обыденовой, Т. В. Палеховой, Б. В. Российского, A.C. Усковой, И. П. Черниковой, А. Ю. Якимова, и др.
Между тем комплексного и целенаправленного исследования проблем административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе вопросов, касающихся административно-правовой специфики государственного реагирования на правонарушения в исследуемой сфере, а также проблем совершенствования совместной деятельности органов государственной защиты (подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности, комиссий по делам несовершеннолетних и специальных составов судов общей юрисдикции по делам несовершеннолетних), в юридической литературе ранее не проводилось. Не получили должного освещения данные аспекты и в самостоятельных монографических трудах.
Объект исследования — общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации.
Предметом исследования служат понятия и принципы, характеризующие содержание и сущность административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Целями исследования являются комплексный анализ правовых основ административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетнихразработка практических рекомендаций по оптимизации государственной системы защиты прав несовершеннолетних, нормативно-правовому обеспечению органов, осуществляющих такую защиту, а также по совершенствованию административно-правовой ответственности за правонарушения, совершенные в отношении несовершеннолетних.
В соответствии с этими целями решались следующие задачи:
— исследование понятия и особенностей административно-правовых средств и методов защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и их соотношение с правовыми средствами и методами других отраслей праваанализ норм действующего российского законодательства, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних и регламентирующих вопросы обеспечения защиты их прав и законных интересов, выявление организационно-правовых гарантий защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации;
— изучение проблем административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, а также административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
— обобщение практики работы подразделений по делам несовершеннолетних, других подразделений органов внутренних дел по профилактике и предупреждению правонарушений несовершеннолетних и правонарушений, совершаемых в отношении несовершеннолетних, административно-юрисдикционной и профилактической работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, опыта введения в Российской Федерации специальных составов судов общей юрисдикции по делам несовершеннолетних;
— выявление актуальных комплексных пробелов и недостатков организации государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;
— выработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой области;
— формулирование предложений по совершенствованию практической деятельности органов входящих в систему административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Методологическая база исследования. При проведении исследования применялись как общенаучные, так и специальные методы исследования правовых явлений (наблюдение, изучение документов, анализ статистического и практического материала), предполагающие реализацию возможностей сравнительно-правового, системного, статистического, конкретно-социологического, исторического, логического, а также технико-юридического анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют современные положения теории познания, теории административного, гражданского, конституционного, муниципального, семейного, уголовного права, ювенологии, социологии, общей теории управления.
Нормативную основу исследования образуют международно-правовые документы, законодательство Российской Федерации и специализированное законодательство субъектов Российской Федерации, в частности Ростовской области, Краснодарского края и др., нормативные акты советского периода, касающиеся исследуемой проблемы.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные, аналитические справки и результаты анкетирования, собранные автором в период с 2006 по 2010 год, в том числе: аналитические и статистические материалы всероссийского информационного портала «Ювенальная юстиция в России" — статистика обращений и результаты анкетирования 156 граждан обратившихся за помощью в юридическую клинику Ростовского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», а также на информационно-правовой ресурс «Права ребенка, Твои права" — статистические данные, аналитические справки и обобщения правоохранительной и профилактической деятельности органов внутренних дел г. Ростова-на-Донустатистические данные о деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по г. Таганрогу и Ростовской областистатистические данные, аналитические справки и обобщения работы трех модельных судов по делам несовершеннолетних в Ростовской области;
Научная новизна исследования заключается как в самой постановке проблемы, так и в целях и задачах исследования. Диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. В работе проблемы обеспечения, защиты прав и законных интересов несовершеннолетних рассматриваются с позиции реформирования административно-правовой системы управления в данной сфере.
Автор предлагает комплекс практических решений по совершенствованию организационно-правовых основ формирования государственной системы защиты прав несовершеннолетних, определяет основные пути развития государственного управления в данной области, формулирует предложения по совершенствованию российского законодательства.
Диссертантом разработаны рекомендации по совершенствованию законодательства не только в сфере предупреждения нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних, но и в сфере профилактики, предупреждения безнадзорности и правонарушений самих несовершеннолетних.
В диссертации содержатся предложения об усовершенствовании правоприменительной практики подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, об укреплении правового статуса и реорганизации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, учреждению в Российской Федерации системы специализированного правосудия, действующего в отношении несовершеннолетних.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Основной особенностью административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в настоящее время является их недостаточная системность, проявляющаяся в отсутствии должных связей между различными субъектами их применения (государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, судьями и др.);
2. В целях обеспечения гарантий права детей на надлежащее воспитание и развитие необходимо в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»: в статью 1 закона внести определения воспитания и надлежащего воспитания в следующей редакции: «воспитание — целенаправленный и непрерывный процесс воздействия на физическое, психическое и духовно-нравственное развитие ребенка, направленный на подготовку его к самостоятельной жизни и заключающийся в формировании у ребенка навыков поведения, основанных на уважении к родителям, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции и к законам Российской Федерации», «надлежащее воспитание — воспитание, осуществляемое в интересах семьи, общества, государства основанное на уважении интересов ребенка, соблюдении его законных прав и свобод, а также формирующее у него нравственные качества и человеческие ценности, препятствующие противоправному поведению" — дополнить статьей 14.2 «Меры по защите физического, интеллектуального, психического, духовного и нравственного развития детей» следующего содержания: «1. В целях обеспечения безопасности жизни и здоровья, физической, интеллектуальной, нравственной, психической безопасности детей, защиты их от негативных воздействий судом в порядке особого производства может быть установлен запрет или ограничение на общение с несовершеннолетним ребенком лиц (в том числе и родителей, лишенных родительских прав), оказывающих на него негативное воспитательное, моральное и психологическое воздействие. 2. За нарушение установленных запретов и ограничений на общение с несовершеннолетним ребенком лица, указанные в пункте 1 статьи 14.2, подлежат административной ответственности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации».
Для обеспечения реализации этой нормы необходимо определить конкретные запреты и ограничения по допуску к несовершеннолетнему, а также порядок их реализации в отношении родителей лишенных родительских прав, ограниченных в них или иных лиц, оказывающих на несовершеннолетнего негативные воздействия. В этих целях необходимо дополнить Гражданско-процессуальный кодекс Главой 38.1 «Производство по делам об установлении запретов и ограничений на общение с несовершеннолетним ребенком лиц оказывающих на него негативное воздействие», а также дополнить КоАП РФ статьей 5.36: «Нарушение установленных запретов и ограничений на общение с несовершеннолетним ребенком» следующего содержания: «Невыполнение установленных судом запретов и ограничений, связанных с общением с несовершеннолетним ребенком влечет за собой наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей».
3. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: дополнить статью 2.3 закона частью 3: «К административной ответственности за совершение несовершеннолетним противоправного деяния, влекущего административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность в соответствии со статьей 5.35 КоАП привлекаются родители данного лица или иные законные представители».
4. Ввиду высокой социальной значимости предупреждения административных правонарушений, совершаемых в отношении несовершеннолетних, а также пограничного состояния состава этих правонарушений с соответствующими преступлениями, необходимо значительно увеличить размер штрафных санкций за данные правонарушения, подняв их до максимально допустимого предела: в статье 5.35 КоАП РФ размер административного штрафа за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних установить в размере от пятисот до пяти тысяч рублейв части 1 ст. 6.10 КоАП РФ размер административного штрафа за вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе установить в размере от пятисот до одной тысячи рублейв части 2 ст. 6.10 КоАП РФ размер административного штрафа за вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ установить в размере от одной до двух тысяч рублейв части 3 ст. 6.10 КоАП РФ размер административного штрафа за те же действия совершенные родителями или иными законными представителями несовершеннолетних, а также лицами, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних установить в размере от двух до пяти тысяч рублейдополнить статью 14.16 КоАП РФ частью 5 «Продажа алкогольной и спиртосодержащей продукции, а таюке пива и напитков, изготавливаемых на его основе, лицам, не достигшим 18-летнего возраста, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до пятнадцати тысяч рублейна юридических лиц — от пятидесяти до трехсот тысяч рублей».
5. В целях повышения эффективности производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних необходимо: дополнить статью 28.9 КоАП РФ частью 3: «В случае однократного совершения несовершеннолетним административного правонарушения, в том числе предусмотренного статьями 7.17, 7.27, 20.1, при условии раскаяния, желания и возможности сгладить или возместить причиненный ущерб, примирения с пострадавшей стороной, наличии соответствующих данных об особенностях его личности, условиях жизни и воспитания, родителях или лицах, их заменяющих, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, может вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 настоящего Кодекса». дополнить главу 25 КоАП РФ (Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности) статьей 25.15 «Психолог-педагог», участие которого должно стать обязательным при рассмотрении административных дел с участием несовершеннолетних;
6. Внести в Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (в ред. приказов МВД РФ от 09.10.2004 № 639, от 06.04.2007 № 338) главу XII «Организация работы инспектора по делам несовершеннолетних органа внутренних дел, закрепленного за семьями группы риска (семейного инспектора)», содержащую его права, обязанности и методы деятельности;
7. В целях обеспечения эффективной реализации части 2 ст. 2.3 КоАП РФ необходимо в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» добавить ст. 8.2 «Меры воспитательного воздействия, применяемые при освобождении несовершеннолетнего от административной ответственности: 1. При освобождении несовершеннолетнего от административной ответственности могут быть назначены следующие меры воспитательного воздействия: а) предупреждениеб) возложение обязанности принести публичные или в иной форме извинения потерпевшему и загладить причиненный вредв) возложение обязанности посещения коллективных психологических тренингов, спортивных секций, курсов дополнительного образованияг) ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнегод) возложение обязанности выполнения в свободное от учебной деятельности время неоплачиваемых работ в пользу государства или общественно полезных организаций.
2. Несовершеннолетнему может быть назначено одновременно несколько мер воспитательного воздействия. Срок применения принудительных мер воспитательного воздействия, предусмотренных пунктами «в» и «г» части первой настоящей статьи, устанавливается продолжительностью от двух недель до трех месяцев. Порядок применения принудительных мер воспитательного воздействия, предусмотренных пунктом «д» части первой настоящей статьи, должен соответствовать федеральному законодательству РФ о труде, общая продолжительность работ устанавливается от 2 до 10 дней, но не более 2 часов в сутки".
8. В целях улучшения координации действий органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и реализующих функции по защите их прав, необходимо передать в полном объеме административно-юрисдикционную функцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в специальные составы судов общей юрисдикции по делам несовершеннолетних, при этом следует закрепить за комиссиями возможность составлять протоколы по всем административным правонарушениям, посягающим на права и законные интересы несовершеннолетних, внеся соответствующие изменения в ст. 23.1, 23.2, 28.3 КоАП РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются его актуальностью и новизной, направленностью на решение острых, социально значимых проблем в области государственного обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации.
Разработанная концепция совершенствования государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних дополняет теорию административно-правового механизма регулирования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, расширяют систему знаний об административно-правовой защите прав несовершеннолетних и практических средствах ее реализации, могут стать основой для новых правовых исследований в данной сфере.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России и была рекомендована к защите.
Основные положения диссертации докладывались автором на научных конференциях и научно-практических семинарах, в том числе: «круглый стол» «Проблемы детской беспризорности и безнадзорности в Ростовской области и пути их решения» (г. Ростов-на-Дону, 21 марта 2008 г.) — практическая конференция «Совершенствование семейной политики и работа с молодежью группы риска» (г. Ростов-на-Дону, 19 мая 2008 г.) — практический семинар-тренинг «Использование метода структурирования оценки рисков и потребностей в российской ювенальной юстиции» (г. Ростов-на-Дону, 8 декабря 2008 г.).
Итоги исследования получили отражение в лекциях по административному праву, читаемых автором на факультете непрерывного образования Ростовского филиала «Российской академии правосудия», а также в процессе проведения семинарских занятий и научно-исследовательской работы по административному праву со студентами юридического факультета Ростовского филиала «Российской академии правосудия», в практической деятельности ОПДН УВД по г. Ростову-на-Дону.
Содержание работы отражено в опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка литературы, списка сокращений и приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование нормативных и организационных административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних было сориентировано на дальнейшую разработку теории механизма административного регулирования, правовых форм деятельности органов государственной власти в контексте защиты прав несовершеннолетних.
Проведенное исследование позволило решить ряд теоретических и практических задач, имеющих значение для административно-правовой науки и практики государственных органов по обеспечению защиты прав несовершеннолетних.
На основе диссертационного исследования формулируются следующие основные выводы и предложения:
1. Несмотря на позитивные социальные перемены, наметившиеся в современной России в течении последнего десятилетия, проблемы обеспечения защиты и охраны, прав детей до сих пор остаются одними из острейших, привлекая к себе внимание самой широкой общественности. Несмотря на все усилия правоохранительных органов, количество несовершеннолетних, ставших жертвами преступных посягательств, остается на недопустимо высоком уровне, а по некоторым видам преступлений растет с катастрофической быстротой. Таким образом, созданная в конце девяностых в Российской федерации система профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних (предназначенная, в первую очередь, для решения задач снижения подростковой преступности) не может в современных условиях, в полной мере, решать проблемы обеспечения защиты прав несовершеннолетних. В настоящее время уже сформировалась политико-нормативная база, ориентированная на улучшение положения детей в России. Соответственно акцент в решении проблемы защиты прав несовершеннолетних смещается в сферу деятельности соответствующих государственных органов, в плоскость практической организации применения законодательства в данной сфере. Создавшуюся ситуацию в сфере защиты прав несовершеннолетних, в свою очередь, усложняет слабая теоретическая разработка проблем, связанных с осознанием и оценкой организационных, административно-правовых средств такой защиты, выработкой наиболее оптимальных, действенных и оперативных мер государственного противодействия нарушениям прав и законных интересов несовершеннолетних.
2. Согласно целям проводимой в современной России административной реформы и последовательно осуществляемой государственной политики по усилению правовой защиты детства меняются цели и задачи правового регулирования в данной сфере. Изучение понятия «правовые средства», как известно, позволяет обобщить все те правовые явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Таким образом, создание эффективной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации, на наш взгляд, невозможно без анализа и решения проблем административно-правовых средств. Без их разрешения не видится возможным оптимизировать механизм правового регулирования, настроить государственную систему защиты детства на комплексную, эффективную работу.
3. Система административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних отличатся огромным разнообразием, это касается во-первых огромного количества различных административно-правовых норм в исследуемой сфере, во-вторых большого количества разнообразных источников, как федерального уровня, так и уровня субъектов, и в-третьих большого количества разнообразных субъектов власти их реализующих. Исследуя, систему административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних в РФ исходя из субъектов регулирующих эти правоотношения, мы пришли к выводу, что для такой системы свойственен набор правовых средств подразделяемый на две больших группы, в зависимости от функций права, лежащих в основе деятельности этих субъектов: регулятивные правовые средства: компетенция и полномочия государственных органов и охранительные правовые средства: меры юридической ответственности.
4. Основной особенностью административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в настоящее время является их недостаточная системность проявляющаяся в отсутствии должных связей между различными субъектами их применения (государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, судьями и др.)
5. Административно-правовые средства, проникая во все правовые отрасли, играют важнейшую роль в обеспечении целостности и функционирования системы защиты прав., и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации. Их преимуществами по отношению к иным правовым средствам является ярко выраженная профилактическая направленность, оперативность применения, широкий арсенал используемых правовых средств и методов, наличие большого количества субъектов, их реализующих.
6. Основываясь на изучении практики административно-правового воздействия подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел г. Ростова-на-Дону и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав г. Таганрога в отношении 53 неблагополучных семей. Мы можем увидеть, что сотрудники органов внутренних дел практически лишены возможности воздействовать, в значительном числе случаев, на поведение родителей, не выполняющих обязанностей по содержанию и воспитанию детей. На практике не представляется возможным ограничить негативное влияние на подростков родителей ограниченных или лишенных родительских прав, других родственников и близких. Причиной тому, является крайняя рассогласованность административно-правовых средств защиты детей, их недостаточная системность, проявляющаяся в отсутствии должных связей между различными субъектами их применения (государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, судьями и др.) При этом отсутствие достаточно жесткого административно-правового воздействия, в значительной степени снижает профилактических потенциал административно-правовых средств защиты, негативно сказывается на состоянии дел в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
7. Особое значение в системе элементов механизма административно-правового регулирования занимают методы убеждения и административного принуждения. В силу возрастной специфики применение данных методов к несовершеннолетним имеет определенные особенности. Общим принципом применения данных методов к несовершеннолетним является необходимость учитывать возрастные и иные особенности личности детей и подростков, специфику их взаимодействия с социальной микро и макросредой, а также другие конкретные обстоятельства, характеризующие критерии работы с данным контингентом. В случае своевременного и комплексного применения убеждение, как метод правового воздействия, играет определяющую роль в формировании моральной атмосферы, в которой подросток без значительных волевых усилий контролирует свои действия и соблюдает предписания правовых норм, а также морально и психологически подготовлен к правовой защите своих нарушенных прав. Особенность же применения методов административного принуждения в исследуемой нами сфере заключается в том, что для предупреждения и пресечения правонарушений, совершаемых как в отношении несовершеннолетних, так и правонарушений совершаемых самими несовершеннолетними субъектом применения мер административно-принудительного воздействия в большинстве случаев должны быть не сами несовершеннолетние, а иные субъекты их окружающие.
8. Государственное управление в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, немыслимо без разработки и принятия соответствующей нормативно правовой базы. Современное законодательство о защите прав несовершеннолетних представляет собой совокупность норм, регулирующих права, обязанности, гарантии и ответственность несовершеннолетних во всех сферах их жизнедеятельности. За последние десятилетия в России практически заново создана система правовой защиты интересов детей. Начиная с 1992 г. принято более 200 федеральных нормативно-правовых актов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности семьи и детей и нацеленных на усиление мер их социальной защиты. Анализируя законодательство регионов, мы также можем увидеть, что во всех. субъектах Российской Федерации действуют масса разнообразных законодательных актов, направленных на социально-правовую защиту различных категорий несовершеннолетних. В то же время, основной проблемой современного российского законодательства, на наш взгляд, является невозможность осуществления комплексного системного воздействия на общественные отношения с участием несовершеннолетних, прослеживается необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, разработки комплексных нормативных документов на федеральном и региональном уровнях. При этом крайне важно опираться не только на международный, но и на имеющийся в данной сфере положительный опыт субъектов РФ.
9. Правовой и социальный статусы ребенка, в отличие от взрослых субъектов правоотношений, меняются по мере взросления ребенка, по мере того как он растет, получает новые возможности, набирается опыта т. е. приобретает новые права, обязанности, ответственность. В силу наличия у несовершеннолетнего определенных возрастных особенностей он не в состоянии самостоятельно защитить свои права так же эффективно, как и взрослый, это в свою очередь является главной причиной создания и действия в Российской Федерации специальных правовых средств защиты детей. Несовершеннолетние как субъекты общего административно-правового статуса могут одновременно иметь один или несколько специальных административно-правовых статусов. Любой специальный статус наслаивается на общий статус гражданина.
10. Основная цель, применяемых административных наказаний к несовершеннолетним, совершившим правонарушения — восстановление социальной справедливости, а также исправление и предупреждение совершения ими новых правонарушений и преступлений. Помимо цели исправления, заключающегося в выработке у подростка стойкого неприятия всего, что связано с антиобщественной деятельностью, а тем более неправомерным поведением, применение административного наказания должно преследовать и чисто воспитательные цели, например привитие уважительного отношения к личности другого человека, к результатам его труда и т. п. При этом, действующий Кодекс не предусматривает каких либо административных наказаний принудительно воспитательного воздействия на несовершеннолетних, в то время как к взрослым правонарушителям может быть применен административный арест сроком до пятнадцати суток. На наш взгляд, решить эту проблему возможно введением в систему мер воспитательного воздействия и административных наказаний альтернативы административному штрафу — такого вида наказания, как обязательные работы. Аргументом за введение этого вида воздействия служит, на наш взгляд, тот факт, что родители, не выполняющие должным образом своих родительских обязанностей, как правило, являются малоимущими, а административный штраф и без того ухудшает материальное положение семьи, в том числе и несовершеннолетнего.
11. В мерах воспитательного воздействия на первом месте должна стоять социальная, психологическая, педагогическая помощь. Такая помощь необходима для того, чтобы сформировать или помочь сформировать у подростка самокритичность, потребность в саморазвитии и самосовершенствовании, новые стереотипы поведения, ориентацию на базовые ценности общества. Результатом применения воспитательных мер воздействия должна стать демонстрация ближней, средней и дальней перспективы полноценной гражданской жизни, формирование позитивных поведенческих навыков и умений. Конечно же, это должно быть подкреплено отрицательной оценкой противоправного деяния и строгой формой социального контроля. Таким образом, на переднем плане мер воспитательного воздействия — психолого-педагогические и социальные средства и связанные с ними методы корректировки личности. Именно в этом состоит альтернатива мер воспитательного воздействия обычному административному наказанию.
12. Анализируя административно-правовые нормы, касающиеся ответственности несовершеннолетних, мы можем сделать выводы о необходимости совершенствования действующего административного законодательства по следующим основным направлениям. Во-первых, в целях обеспечения эффективной реализации пункта 2 ст. 2.3. КоАП РФ необходимо в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» добавить ст. 8.2. «Меры воспитательного воздействия, применяемые при освобождении несовершеннолетнего от административной ответственности». Во-вторых, необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности изменения возраста, по достижении которого наступает ответственность ст.. 2.3 Кодекса об административных правонарушениях с 16 на 14 лет. В-третьих, крайне необходимо усовершенствовать существующий механизм обеспечения гарантий защиты прав несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения, для этого необходимо дополнить главу 25. КоАП РФ (Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности) статьей 25.15 «Психолог-педагог», участие которого должно стать обязательным при рассмотрении административных дел с участием несовершеннолетних.
13. Одним из важнейших субъектов системы административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних является милиция общественной безопасности и входящие в ее структуру подразделения по делам несовершеннолетних. Действующее законодательство возлагает на них осуществление задач по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Организационно-правовыми формами деятельности милиции по защите прав несовершеннолетних являются: административный надзор и контроль, профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, административная юрисдикция и оказание содействия другим субъектам системы защиты прав детей. Несмотря на довольно масштабную, разноплановую и достаточно эффективную деятельность на практике сотрудники ПДН ОВД часто сталкиваются с проблемами по устройству несовершеннолетних, оставшихся в социально — опасном положении и нуждающихся в помощи государства. Не всегда добросовестно выполняют свои функции органы и ведомства, входящие в систему профилактики. Именно поэтому на первое место становится задача совершенствования взаимодействия органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и реализующих функции по защите их прав, что напрямую связано с проблемами повышения эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, как центрального координирующего звена данной системы.
14. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН и ЗП) в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации являются ведущим институтом призванным реализовать государственные функции по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 12-ФЗ комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав отведено центральное место во всей системе органов профилактики. Во-первых, они создаются повсеместно органами местного самоуправления, таким образом, охватывают своей деятельностью всю территорию страны, во-вторых, они являются субъектами широкой компетенции в рассматриваемой области. Современный статус комиссий не ограничивается лишь юрисдикционной деятельностью по рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних, в настоящее время значительно расширена компетенция указанных комиссий в сторону усиления их правозащитной и координирующей функций. Перед КДНиЗП стоят три основные задачи: защита прав и законных интересов несовершеннолетних, восстановление нарушенных правадминистративная юрисдикция (производство по делам об административных правонарушениях) — координация действий органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и реализующих функции по защите их прав. От эффективности деятельности этих органов зависит качественное состояние работы с детьми и подростками, совершенствование мер по защите их прав и охраняемых законом интересов, предупреждение беспризорности и преступности несовершеннолетних в Российской Федерации. В то же время нельзя не обратить внимание на проблемы административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, весьма далекой от совершенства. Нарекания вызывает наделение КДНиЗП административно-юрисдикционными функциями, задачами восстановительного правосудия. Загруженные юрисдикционной деятельностью, большинство комиссий в своей деятельности вынуждены отдавать приоритет административно-карательной функции и, следовательно, не проявляют активности, настойчивости и принципиальности в постановке и решении вопросов защиты прав несовершеннолетних во всех сферах жизнедеятельности. Поэтому основными задачами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в РФ, по нашему мнению, должны выступать охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а также координация деятельности государственных и общественных организаций с целью предупреждения безнадзорности и оказания помощи в социальной реабилитации несовершеннолетних, а вовсе не борьба с их правонарушениями. Логичным выходом из сложившейся ситуации, видится передача в полном объеме административно-юрисдикционной функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их. прав в районные суды РФ. Это не только разгрузит комиссии и даст им возможность более серьезно сконцентрироваться на решении задач защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, но и позволит создать комплексный судебный институт защиты прав детей в Российской Федерации.
15. В целях совершенствования методов и форм деятельности КДНиЗП необходимо создание прочной современной законодательной базы. Для этого мы предлагаем: 1) внести изменения в действующий Кодекс Российской федерации об административных правонарушениях в части касающейся передачи административно-юрисдикционных полномочий комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в федеральные суды общей юрисдикции Российской Федерации- 2) на основе имеющего положительного опыта регионов разработать и принять федеральный закон, регламентирующий деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в новых условиях, укрепляющий и поднимающий их статус, а также определяющий порядок исполнения комиссиями государственных полномочий по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики. Рекомендовать принятие аналогичных законодательных актов субъектам Российской Федерации- 3) приблизить работу КДНиЗП к местному уровню, создав «нижнее» звено системы комиссийобщественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав городских и сельских поселений- 4) учредить штатный аппарат комиссий всех уровней, позволяющий им функционировать на постоянной основе. Для решения этих задач необходимо разработать обновленный пакет нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок образования, функционирования и кадрового обеспечения КДНиЗП на федеральном, региональном и местном уровнях.
16. Вполне очевидно, что в Российской Федерации уже возникла необходимость формирования новых правовых механизмов и процедур, направленных на максимальное обеспечение прав и свобод несовершеннолетних. Одним из основных органов, осуществляющих защиту прав детей, должен быть суд, но и судебной системе России требуются изменения. В первую очередь необходим специальный «детский» суд, который будет рассматривать дела ребенка находящегося в ситуации опасности, а не когда он уже совершил преступление. В этом и будет осуществляться превентивная функция суда. Сегодня, говоря о специализированном правосудии в отношении несовершеннолетних в Российской Федерации, а также об имеющемся опыте отдельных регионов, традиционно можно говорить лишь об уголовном правосудии. Именно в сфере уголовного судопроизводства по делам о преступлениях несовершеннолетних, в первую очередь, апробируются и применяются новые технологии в соответствии с международными правовыми нормами. Однако же, применение этих технологий при рассмотрении дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, использование всего механизма индивидуализированного и восстановительного «ювенального» правосудия в отношении подростков совершивших пока еще не столь опасные административные правонарушения, на наш взгляд, могло бы стать действенной мерой повышения качества общей профилактической работы по предупреждению преступности данной категорией лиц. Ведь истоки противоправного поведения следует искать в первую очередь в административных проступках совершенных подростками группы риска, находящимися в трудной жизненной ситуации и оставленными без должной помощи и контроля со стороны семьи и государства. Поэтому соответствующие меры, принятые в административном процессе, по нашему мнению, помогут создать условия, при которых тот же ребенок не появится в качестве подсудимого в уголовном процессе.
17. Сегодня именно судейское сообщество все больше берет на себя инициативу по повышению уровня защиты прав несовершеннолетних граждан РФ. Достигается это не только путем совершенствования судебных процедур, но и разработкой механизмов взаимодействия судов с органами и службами системы профилактики, методических рекомендации по совершенствованию правоприменительной практики названных органов, а также изменением законодательства о несовершеннолетних. Принятие законопроекта «О судебной системе Российской Федерации» в части создания ювенальных судов совместно с внесением соответствующих поправок в ГПК и КоАП в части касающейся передачи юрисдикционных полномочий специализированным составам по делам несовершеннолетни судов общей юрисдикции предоставит российскому правосудию еще один комплексный институт судебной власти — ювенальные суды, а несовершеннолетним гражданам полноценный орган государственной власти, гарантирующий защиту и соблюдение их конституционных прав и свобод. Именно сегодня, в период активного становления специализированной системы правосудия в отношении несовершеннолетних, необходимо проведение полноценного эксперимента по передаче административно-юрисдикционной функции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в специальные составы судов общей юрисдикции РФ. Во-первых, этот эксперимент позволит на практике выработать дополнительные механизмы взаимодействия суда с КДНиЗП, а также другими органами системы профилактики в части, касающейся повышения уровня административно-правовой защиты прав несовершеннолетних и профилактики административных правонарушений в подростковой среде. Во-вторых, освободив комиссии по делам несовершеннолетних от обременительной для них административно-юрисдикционной нагрузки, это даст возможность сотрудникам комиссий более тщательно заняться решением вопросов охраны прав и законных интересов несовершеннолетних, а также координацией деятельности государственных и общественных организаций с целью предупреждения безнадзорности и оказания помощи в социальной реабилитации несовершеннолетних правонарушителейВ-третьих, будет сформирована и апробирована на практике действующая модель суда по делам несовершеннолетних комплексной юрисдикции (гражданской, административной, уголовной) предусмотренная проектом Федерального конституционного закона «О судебной системе». Все это, на наш взгляд, должно внести весомый вклад в становление нового института судебной власти — специализированных судов по делам несовершеннолетних и реформирование комиссий по делам несовершеннолетних, а, в конечном счете, повлиять на совершенствование государственной политики защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в РФ.
