Административные наказания в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел

Актуальность проблемы института административных наказаний, процедуры их применения уполномоченными органами и должностными лицами органов внутренних дел диктуется современными условиями реализации административного законодательства в Российской Федерации и обусловлена сегодня по меньшей мере тремя основными факторами: 1) экономическим — стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах- 2) политическим — необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных в Конституции РФ основных прав и свобод граждансозданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административновластных правовых отношенийобеспечением защиты государства, поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного порядка- 3) правовым — созданием в России совершенного административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а так же устанавливающего меры административного принуждения, административной ответственности, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.

С момента введения в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях по настоящее время в него более 90 раз вносились изменения, что говорит как о динамичности административно-деликтного законодательства, так и о серьезных проблемах в реализации его отдельных положений. Не является здесь исключением и административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. В ходе ее осуществления сотрудники милиции сталкиваются с многочисленными проблемами по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности, а также с вынесением решений по делам об административных правонарушениях. Система административных наказаний сегодня весьма уязвима для критики, как с точки зрения ее эффективности воздействия на правонарушителей, так и с точки зрения ее общей превенции и процессуальной реализации.

Практика показывает, что сотрудники милиции сегодня порой не могут реализовать институт административной ответственности из-за его несовершенства. Административные наказания, применяемые милицией, лишь в незначительной степени являются сдерживающим фактором тотального правонару-шительства российского общества. Процедура привлечения к административной ответственности еще далека от совершенства, как и сам процесс взимания административных штрафов.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы применения органами внутренних дел административных наказаний представляли и представляют повышенный интерес для правовой науки. Следует отметить, что те или иные аспекты назначения административных наказаний и вынесения постановлений о назначении административных наказаний рассматривались в работах А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, С. Л. Басова, К. С. Вельского, Н. Е. Бузни-ковой, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. С. Дугенца, И. Н. Зубова, И. Ш. Килясханова, Л. В. Кинчине, Ф. Е. Колонтаев-ского, А. П. Коренева, С. И. Ко-тюргина, М. В. Лещенко, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, Н. П. Парыги-на, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, Л. М, Розина, Н. Г. Салищевой, А, Н. Сарыче-ва, М. С. Студеникиной, А. В. Семенистого, В. В. Селиванова, Н. Н. Титова, А. П. Шергина, С. М. Штефана, А. Ю. Якимова и др.

Высоко оценивая значительный вклад названных ученых в развитие теории административного права и разработку системы мер по повышению эффективности применения административных наказаний, отметим, что до настоящего времени не разрешены многие актуальные проблемы в сфере применения административно-правовых институтов.

Таким образом, деятельность органов внутренних дел по применению административных наказаний в период проведения совершенствования адми-нистративно-наказательной политики комплексно на монографическом уровне не исследовалась.

Проблемы теоретического и законодательного характера, и не разработанность научных, нормативных и организационных аспектов административной юрисдикции органов внутренних дел в сфере применения административных наказаний с учетом динамики законодательства об административной ответственности обусловили необходимость ее детальной разработки в рамках настоящего диссертационного исследования и направленность настоящей работы.

Целью исследования является системное изучение института административных наказаний, его соотношение с другими институтами мер административного принуждения, поиск путей его совершенствования в деятельности органов внутренних дел.

Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:

— формирование административно-наказательной политики государства и закрепление основных тенденции ее развития;

— анализ теоретических и практических аспектов применения мер административного принуждения в административно-наказательной юрисдикцион-ной деятельности органов внутренних дел;

— выявление проблемных вопросов административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел в части полномочий по вынесению постановлений о назначении административных наказаний и разработка предложений по их разрешению;

— исследование актуальных вопросов применения отдельных мер административно-процессуального обеспечения административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел;

— определение «белых пятен» в правоприменительной практике органов внутренних дел по вынесению постановлений об административных наказаниях в виде предупреждения и административного штрафа.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере админист-ративно-наказательной юрисдикционой деятельности органов внутренних дел.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, определяющих административно-деликтную юрисдикционную деятельность органов внутренних дел, и порядок вынесения и исполнения решений об административных правонарушениях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействиипри выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей отечественной и зарубежной науки административного права как А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, A.B. Василенко, И. А. Галаган, И. М. Галий, Э. Е. Гензюк, В. В. Головко, A.A. Демин, В. В. Денисенко, С. З. Женетль, А. Б. Зеленцов, A.A. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, В. А. Лория, Е. Б. Лупарев, С. Н. Махина, И. М. Машаров, М. Р. Мегрелидзе, Ю. В. Надольская, А. Ф. Ноздрачев, О. В. Панкова, А.Н. Поздны-шов, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, А. Г. Семенников, В.В. Ски-тович, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина, Н. Ю. Хаманева, О. В. Чекалина, А. П. Шергин, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов, Ф. Ф. Яхин и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, процессуальным отраслям правовой науки, таких как М. Г. Авдюков, С. С. Алексеев, A.M. Безруков, Б. Н. Габричидзе, М. А. Гурвич, A.A. Добровольский, В. М. Жуйков, И. М. Зайцев, Н. Б. Зейдер, C.B. Курылев, Н. И. Матузов, A.B. Малько, Г. Л. Осокина, А. И. Приходько, М. К. Треушников и др.

Эмпирическую базу составили материалы правоприменительной практики, в том числе судебной и судебно-арбитражной практики, представленной постановлениями Конституционного суда и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, материалы 300 дел об административных правонарушениях, опубликованные результаты социологических опросов.

Научная новизна работы состоит в теоретическом исследовании современных тенденций реформирования института административной ответственности, практики ее реализации органами внутренних дел, поиске путей совершенствования административно-юрисдикционной деятельности в рамках новой административно-наказательной политики государства. В частности, в работе на правовом и общетеоретическом уровне научно обосновано авторское определение современной административно-наказательной политики. В связи с этим внесены предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и правоприменительной практики органов внутренних дел.

В результате анализа соотношения административно-юрисдикционной деятельности и полномочий органов внутренних дел по вынесению решений об административных наказаниях обоснована необходимость совершенствования исполнения указанных решений, в частности, путем закрепления в КоАП РФ альтернативного административному штрафу наказания в виде обязательных работ.

Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

Научная новизна выражена в следующих, сформулированных с достаточной степенью конкретности, положениях и выводах, выносимых на защиту:

1. Авторское обоснование понятия административно-наказательной политики, обусловлено кардинальными изменениями в административно-деликтном законодательстве и правоприменительной практики уполномоченных государственных органов. Под административно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям, путем формирования действенного административно-деликтного законодательства, регулирования практики его применения, а так же путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов.

2. Тенденция ужесточения административной ответственности, порождает необходимость нового подхода к индивидуализации административной ответственности, основанной на принципе унификации законодательства об административной ответственности.

3. На основе реализации конституционного принципа равенства перед законом и судом необходимо внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушений в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ:

1. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

2. Особые условия (за исключением случаев, предусмотренных ст. 12.8, 12.26 настоящего кодекса) применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

4. Статью 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «Предупреждение — мера административного наказания, выраженная в официальном, от имени государства осуждении и порицании физического, совершившего административное правонарушение по неосторожности».

5. Ввести в законодательном порядке нормы о возможной альтернативе административному штрафу, привлечением к выполнению обязательных работ, для неработающих лиц и уклоняющихся от его уплаты.

6. Внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнения в части 1 ст. 3.2 и дополнить п. 10 — «обязательными работами», изложив ст. 3.3 КоАП РФ в части 2 в следующей редакции: «Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также обязательные работы могут устанавливаться и применяться в качестве, как основного, так и дополнительного административного наказания».

7. 4.1 ст. 29.5 КоАП РФ изложить в следующей редакции:

Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства или по месту пребывания данного лица".

8. Дополнить ст. 2.9 КоАП РФ примечанием, в следующей редакции:

Не является малозначительным административное правонарушение, за которое предусмотрено административное наказание в виде штрафа на физических лиц — от 5 и более тысяч рублей, на должностных лиц от 15 и более тысяч руб., на юридических лиц — вне зависимости от размера суммы штрафа, предусмотренного санкцией статьи настоящего Кодекса, а также если санкция статьи настоящего Кодекса предусматривает иной вид наказания кроме штрафа и предупреждения".

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем административных наказаний, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблематики административного права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности органов внутренних делрезультаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права (процесса), административная деятельность органов внутренних дел и специализированных учебных курсов.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по дисциплинам «Административное право России» и «Административно-процессуальное право», а также отражены в шести опубликованных научных статьях автора.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Заключение

.

1. Под админнстративно-наказательной политикой следует понимать государственную концепцию по созданию эффективного механизма противодействия административным правонарушениям, путем формирования действенного административно-деликтного законодательства, регулирования практики его применения, а так же путем выработки и реализации административно-правовых мер, направленных на предупреждение административных деликтов.

Нормативно-правовая база организации и деятельности системы МВД России требует существенной переработки, обновления с учетом потребностей нынешнего этапа развития общества, новых целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел. И это касается как базовых законов, так и ведомственного материала.

В этой связи представляется необходимым для повышения уровня системы административного законодательства принять кардинальные меры политического, экономического и организационного характера, направленные на совершенствование последнего. Кроме того, назрела необходимость совершенствования системы мер административной ответственности, как более гибкого и функционального института государственного принуждения. Особое внимание следует уделить пересмотру позиций государства в отношении административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции.

2. Предупреждение является самодостаточной мерой административного наказания, поскольку его применение означает итог административного преследования и не требует какого-либо дополнительного административно-наказательного воздействия на лицо, признанное виновным в совершении конкретного административного правонарушения. В противном случае, а именно в ситуации применения к правонарушителю предупреждения вкупе с любым другим — более суровым — видом административного наказания, определение названной меры как воспитательно-превентивной оказывается лишенным всякого смысла и уже в силу этого не соответствует требованию соразмерности ограничения прав и свобод личности конституционно значимым интересам и целям. В итоге федеральный законодатель определяет предупреждение как основное административное наказание, которое применяется самостоятельно и лишь в прямо предусмотренных законом случаях.

С другой стороны, сравнительно незначительная суровость такого административного наказания, как предупреждение подразумевает формулирование административной ответственности с его применением за совершение лишь тех административных правонарушений, общественная опасность (вредность) которых не представляется существенной. Иными словами, применение предупреждения в отношении правонарушителя должно быть достаточным с точки зрения наказательного воздействия и реально выражать итог административного преследования. Отсюда для целей гармонизации характера противоправного деяния и степени суровости административного наказания в виде предупреждения играет и такой немаловажный (а возможно и определяющий) фактор, как форма вины правонарушителя. Думается, что предупреждение как карательная санкция применима в основном в тех случаях (помимо степени общественной опасности самого деяния), когда налицо неосторожная форма вины. Деяния с таким субъективным выражением менее вредны хотя бы уже потому, что противоправное поведение субъекта не носит ярко выраженный девиантный характер. В то же время, устанавливая санкцию в статьях Особенной части КоАП РФ, описывающих умышленное противоправное деяние, в виде предупреждения, законодатель рискует исказить карательный смысл такого административного наказания, в результате чего сама административная ответственность утрачивает подлинное содержание и из правового института превращается в правовую фикцию.

Практика административно-деликтного законодательства показывает, что надлежащую реализацию наказаний в виде административного штрафа затрудняют следующие проблемы: уклонение нарушителя от исполнения наказания, неплатежеспособность лиц, занимающихся бродяжничеством, лиц временно не работающих, а также имеющих низкие фиксированные доходы. Представляется, что сложившееся положение — результат не только организационных упущений со стороны органов и должностных лиц, призванных обеспечивать исполнение постановлений о наказании в виде административного штрафа, но и результат уклонения определенной части нарушителей от уплаты.

Административный штраф на сегодняшний день является наиболее эффективным видом административного наказания. Об этом свидетельствует широкий спектр применения данного вида административного наказания (предусмотрен в большинстве статей КоАП РФ), а также возможность варьирования при назначении размера административного штрафа. Вместе с тем, нельзя не обратить внимание, на тот факт, что в деятельности органов внутренних дел, при назначении данного вида административного наказания, существует еще много трудностей и нерешенных вопросов, причина которых кроется в несовершенстве административного законодательства, отсутствии норм, позволяющих сделать административный штраф действительно наиболее эффективным средством борьбы с правонарушениями.

3. Порядок применения отдельных мер административного принуждения в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел, регулируемые Кодексом РФ об административных правонарушениях, имеет на сегодняшний день различные толкования, что связано с расплывчатостью их формулировок и наличием оценочных понятий. В частности не имеет четкой регламентации такая мера, как доставление (ст. 27.2 КоАП РФ). Данное обстоятельство затрудняет правоприменителю, сотрудникам органов внутренних дел быстро принимать законные решения по доставлению правонарушителей в милицию.

Представляется, что дополнение ст. 27.2 КоАП РФ примечанием, разъясняющим основания доставления, даст легальное толкование этой нормы и позволит в большей степени исключить нарушения законности в деятельности органов внутренних дел и других правоохранительных органов.

В примечании следует указать, что протокол об административном правонарушении невозможно составить на месте в случае, если: — невозможно на месте установить личность лица, в отношении которого имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении- - поведение этого лица препятствует составлению протокола на месте (находится в нетрезвом виде, отказывается давать какие-либо объяснения по факту своего неправомерного поведения, пытается скрыться от должностных лиц, имеющих право составлять протокол об административном правонарушении, оказывает им неповиновение, не прекращает противоправных действий). Вопрос об обязательности составления протокола об административном правонарушении должен решаться в порядке ст. 28.6 КоАП РФ.

4. Соотношение административно-юрисдикционной компетенции органов внутренних дел с полномочиями по вынесению постановлений о назначении административных наказаний инициирует вопрос о понятии административно юрисдикционной компетенции. Анализ имеющихся взглядов на понятия «административная юрисдикция» позволяет дать следующий вариант определения дефиниций: «Административно-юрисдикционная компетенция — это круг полномочий органов исполнительной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению административных споров (конфликтов), осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, а также по применению мер административного предупреждения, административного пресечения и административных наказаний. Полномочия по вынесению постановлений о назначении административных наказаний являются одним из элементов (составной частью) административно-деликтной юрисдикции милиции (органов внутренних дел), к которым следует отнести также подведомственность и непосредственное осуществление деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Имеющиеся сегодня представления о понятии субъекта административной юрисдикции не в полной мере соответствует реальному его содержанию. Из понятия субъекта административной юрисдикции безосновательно исключаются полномочия по применению мер административного пресечения и мер административного предупреждения.

Под субъектом административной юрисдикции следует понимать предусмотренный нормами административного права субъект (орган, представитель власти), уполномоченный разрешать административные споры (конфликты), осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, а при наличии соответствующих правомочий применять меры административного предупреждения, административного пресечения и административных наказаний.

Под субъектом административно-деликтной юрисдикции следует считать предусмотренный нормами административно-деликтного права субъект (орган, представитель власти, должностное лицо), уполномоченный осуществлять производство по делам об административных правонарушениях на различных его стадиях в пределах компетенции, установленной законодательством об административных правонарушениях и иными нормативно-правовыми актами. Анализ компетенционных полномочий субъекта административной юрисдикции позволяет сделать вывод, что не любой такой субъект обладает правом рассмотрения дела об административном правонарушении и вынесения постановления об административном наказаний.

Полномочиями по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях в органах внутренних дел обладают только определенные ст. 23.3 КоАП РФ должностные лица. Из перечня категорий этих должностей безосновательно исключены должности заместителей начальников милиции общественной безопасности, начальники подразделений участковых уполномоченных милиции и их заместители и некоторые другие категории сотрудников милиции. Включение этих должностей в ст. 23. 3 КоАП РФ позволит более профессионально и оперативно рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить по ним решения.

5. Анализ содержания имеющихся на сегодняшний день взглядов уче-ных-административистов показывает, что некоторые особенности административно-юрисдикционой деятельности органов внутренних дел, которые они выделяют (единоличный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, право налагать в качестве административного наказания административный штраф и предупреждение, право назначения административного наказания без составления протокола и др.) присущи практически всем органам административной юрисдикции, следовательно, представляется неверным выделять в качестве особенностей административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел те из них, которые присущи не только им, но другим административно-юрисдикционным органам и их должностным лицам.

К особенностям административно-деликтной юрисдикции органов внутренних дел следует отнести:

1) широкий круг разнородных административных правонарушений, по которым должностные лица ОВД вправе принимать решения, большая часть из которых связана с нарушениями правил дорожного движения, посягает на общественный порядок, общественную безопасность и порядок управления;

2) наличие административно-юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях у относительно широкого круга должностных лиц;

3) наличие административно-юрисдикционных полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях у большинства категорий должностных лиц милиции;

4) кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, на органы внутренних дел возлагается обязанность по пресечению и процессуальному оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции;

5) на органы внутренних дел возложена обязанность по исполнению постановлений о назначении некоторых административных наказаний, применяемых судьями.

Выделенные особенности в большей степени соответствуют именно особенностям административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.

Рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях по месту их совершения или по месту жительства согласно современной редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях существенно ущемляет права граждан, которые фактически проживают по месту пребывания (временное место жительства).

Предусмотренная законом возможность по ходатайству заинтересованных лиц проводить рассмотрение дел об административных правонарушениях по месту их фактического проживания, то есть и по месту пребывания станет еще одним шагом на пути совершенствования административно-деликтного законодательства России и в большей степени обеспечит соблюдение конституционных прав граждан РФ.

Соврменная редакция ст. 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях сегодня фактически позволяет прекратить любое дело об административном правонарушении, так как понятие малозначительности законом не разъясняется и определяется субъективно правоприменителем. Данное обстоятельство неоправданно расширяет полномочия должностных лиц, обладающих административно-юрисдикционной компетенцией, и создает условия для злоупотреблений и коррупции. Установление ограничений на применение этой нормы, определение конкретных видов дел об административных правонарушений, по которым не допускается прекращение производства, будет являться важным фактором укрепления законности в административно-деликтном производстве и инициирует фактор справедливости принимаемых решений.