Административное судопроизводство

Новый Кодекс будет регулировать порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций.

Необходимость разработки и принятия документа, регламентирующего административное судопроизводство, уже давно назрела. Председатель КС РФ В. Зорькин неоднократно заявлял, что создание полноценного Административно-процессуального кодекса и решение проблем, связанных с размежеванием административной юрисдикции, — задачи, не терпящие отлагательства.

В своем выступлении на VIII Всероссийском съезде судей Председатель ВС РФ В. Лебедев говорил о том, что давно должна быть создана понятная для граждан процедура рассмотрения дел по спорам человека с властью. В. Лебедев привел статистику, согласно которой в 2012 году суды общей юрисдикции рассмотрели более 200 тыс. дел, вытекающих из публичных правоотношений. Нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных органов признавались недействующими почти в 70% дел, а решения и действия должностных лиц государственных и муниципальных органов признавались судами неправомерными в 60% случаев. По мнению Председателя ВС РФ, если такой Кодекс будет принят, граждане получат более широкие возможности для судебной защиты своих прав в спорах с органами госвласти и местного самоуправления. Особое внимание В. Лебедев обратил на то, что о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства речь шла еще на V съезде судей в 2000 году.

Предметом правового регулирования законопроекта является порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в которых одна из сторон наделена властными полномочиями по отношению к другой стороне. Это оспаривание нормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов и должностных лиц и т. п.

Сегодня производство по таким делам регулируется нормами ГПК РФ. Однако данный Кодекс устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны. В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иная методология и иной процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений.

Наличие административного иска означает необходимость рассмотрения его по правилам, которые должны в значительной степени отличаться от существующих правил искового производства, предназначенного для рассмотрения дел в порядке гражданского судопроизводства.

В проекте Кодекса административного судопроизводства приведена подробная регламентация всего судебного процесса. В ряде случаев присутствует фактическое повторение общих положений других процессуальных законов вместо использования отсылочных норм.

Проект детализирует общие принципы правосудия, реализуемые в любом из видов судопроизводства (независимость судей при осуществлении правосудия, равенство всех перед законом и судом, законность при рассмотрении дел, открытость судебного разбирательства, состязательность и равноправие сторон и другие), и указывает на особенности реализации ряда принципов при осуществлении административного судопроизводства.

Так, в целях обеспечения в административном судопроизводстве надлежащей состязательности и равноправия сторон в проекте делается акцент на активную роль суда при разрешении дела. К примеру, при необходимости суд вправе сам истребовать доказательства, а при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований.

Для повышения объективности и предоставления судьям возможности обсуждения вопросов, возникающих при разрешении наиболее сложных административных дел, в проекте предусмотрен перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судом первой инстанции. В этот перечень включены конкретные категории административных дел, а также административные дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принимает председатель суда или суд вышестоящей инстанции, отменивший решение суда первой инстанции.

Для обеспечения равных процессуальных возможностей гражданина и государства предусмотрено обязательное ведение гражданами ряда административных дел с участием представителя. Обязательное представительство вводится для граждан, не имеющих высшего юридического образования, и только по административным делам, представляющим наибольшую сложность с точки зрения реализации гражданами своих процессуальных прав и обязанностей. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые в ВС РФ, верховном суде республики, краевом, областном судах, суде города федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа, граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут через представителя. Проект предусматривает обязательное участие представителя в административных делах о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, о принудительном психиатрическом освидетельствовании. При этом во всех случаях для представительства в суде по административному делу необходимо высшее юридическое образование.

Вопросы обеспечения судебной защиты прав участников публичных правоотношений обусловили необходимость корректировки по сравнению с ГПК РФ круга лиц, участвующих в деле. Проектом предусматривается возможность привлечения надлежащего административного ответчика в качестве второго ответчика, если истец не согласен на замену ненадлежащего ответчика надлежащим. При оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, государственного и муниципального служащего в качестве второго административного ответчика обязательно должен привлекаться орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

В новом Кодексе предусмотрена возможность использования электронного документооборота. В частности, закреплены права лиц, участвующих в деле, на направление, представление и получение электронных документов.

Одновременно с проектом Кодекса в Государственную Думу поступил законопроект «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», а также проекты законов о внесении изменений в отдельные федеральные законы и отдельные законодательные акты РФ. Эти документы устанавливают дату начала действия нового Кодекса — 1 января 2014 года. Положения Кодекса в части, касающейся электронных документов, вступят в силу с 1 января 2015 года.

В переходных положениях определяется, что с 1 января 2014 года дела, находящиеся в производстве судов общей юрисдикции и не рассмотренные до указанной даты, подлежат рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ.

Заключение

Совершенствование и развитие административной процедуры — важная гарантия прав невластных субъектов, это веление времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране. Таким образом, можно предложить следующее.

I. В рамках совершенствования административного судопроизводства:

1. Разработать проект Федерального закона «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», где детализировать правила административного судопроизводства:

— выработать ряд процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции); процедур медиации в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения по административным делам);

— отразить особенности административного судопроизводства (ускоренная (упрощенная) процедура для ряда категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается; определение категорий дел, где будет исключена возможность обжалования решения суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования, что сбалансирует судебную нагрузку и улучшит качество работы судов и выносимых ими судебных решений и т. п.);

— ввести дополнительные процессуальные гарантии (рассмотрение в административном судопроизводстве и гражданского иска о взыскании убытков, причиненных исполнительными органами публичной власти, и т. д.).

2. Внести соответствующие изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации, законодательство о лицензировании, валютном регулировании и т. д.

3. Главная организационная задача — создание института постоянных судебных присутствий. В соответствии с частью 2 статьи 35 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе арбитражного суда субъекта Российской Федерации могут быть образованы постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Для более эффективного и динамичного рассмотрения определенной категории дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации возможно создание судебных присутствий. Создание судебных присутствий будет необходимо при рассмотрении административных дел, возникающих при рассмотрении налоговых и таможенных споров с участием граждан. Необходимо предусмотреть их создание на уровне АПК РФ, что повысит их статус и определит конкретную категорию дел, которые могут рассматриваться судьями постоянных судебных присутствий (дела с участием физических лиц по таможенным и налоговым спорам). Для этого необходимо внести изменения в параграф 2 главы 4 АПК РФ.

II. В целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел:

1. Разработать и принять Положение об Административной палате Российской Федерации, подлежащее утверждению Указом Президента Российской Федерации, в котором детально прописать:

— компетенцию этого органа (то есть цели и задачи, права и обязанности, ункции, формы и методы);

— определить основные административно-процессуальные понятия;— стадии административной процедуры;

— юридические формы реализации порядка внесудебного и досудебного рассмотрения претензий и жалоб;

— перечень оснований для наступления ответственности должностных лиц публичных органов исполнительной власти. Также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации должны быть внесены статьи, предусматривающие соответствующую ответственность за нарушение прав невластных субъектов при рассмотрении административных жалоб во внесудебном (досудебном) порядке.

2. Необходимо разработать и принять Федеральный закон «О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего». При этом в законопроекте представляется необходимым указать исчерпывающий перечень оснований для наступления подобной ответственности, условия и порядок ее наступления.

3. В целях синхронности действующего законодательства внести соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях», структуру исполнительных органов власти и т. д.

4. Административные реформы в России не имели успеха, так как делались «без оглядки на народ». Подобная практика обречена на провал, в связи с чем предлагается пилотное внедрение административных палат в одном или нескольких субъектах Российской Федерации.

Список использованных источников

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.

12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.

12.2008 № 7-ФКЗ) //СЗ РФ 26.

01.2009, № 4, ст. 445.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.

07.2002 № 95-ФЗ (ред. От 30.

12.2012)//СЗ РФ 29.

07.2002 № 30, Ст. 3012.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.

11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 14.

11.2002, № 138-ФЗ от 14.

06.2012)//СЗ РФ 18.

11.2002, № 46, Ст. 4532.

Федеральный конституционный закон от 31.

12.1996 № 1-ФКЗ (в ред. От 25.

12.2012) «О судебной системе Российской Федерации». // СЗ РФ 06.

01.1997, Ст.

1.

Федеральный конституционный закон от 07.

02.2011 N 1-ФКЗ (ред. от 01.

12.2012) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"// СЗ РФ 14.

02.2011, N 7, ст. 898.

Приказ Федеральной налоговой службы Министерства Финансов Российской Федерации от 13 февраля 2013 г. N ММВ-7−9/78 «Об утверждении Концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 — 2018 г. г.»

Звягинцев А.Г., Орлов Ю. Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди.//Москва. ОЛМА-ПРЕСС, 2009.

Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе: практ. пособ. / отв. ред. А. А. Арифулин, И. В. Решетникова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2008.

Панова И. В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел.

http://juristmoscow.ru/adv_rek/526/

Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития (авторский коллектив)// Российская академия правосудия//Москва, 2009.

Федеральный конституционный закон от 07.

02.2011 N 1-ФКЗ (ред. от 01.

12.2012) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"// СЗ РФ 14.

02.2011, N 7, ст. 898.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.

07.2002 № 95-ФЗ (ред. От 30.

12.2012)//СЗ РФ 29.

07.2002 № 30, Ст. 3012.

Федеральный конституционный закон от 31.

12.1996 № 1-ФКЗ (в ред. От 25.

12.2012) «О судебной системе Российской Федерации». // СЗ РФ 06.

01.1997, Ст.

1.

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.

12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.

12.2008 № 7-ФКЗ) //СЗ РФ 26.

01.2009, № 4, ст. 445.

Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе: практ. пособ. / отв. ред. А. А. Арифулин, И. В. Решетникова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2008.

Приказ Федеральной налоговой службы Министерства Финансов Российской Федерации от 13 февраля 2013 г. N ММВ-7−9/78 «Об утверждении Концепции развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 — 2018 г. г.»

Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития (авторский коллектив)// Российская академия правосудия//Москва, 2009.

Панова И. В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел.

http://juristmoscow.ru/adv_rek/526/

Звягинцев А.Г., Орлов Ю. Г. Неизвестная Фемида. Документы, события, люди.//Москва. ОЛМА-ПРЕСС, 2009.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.

11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 14.

11.2002, № 138-ФЗ от 14.

06.2012)//СЗ РФ 18.

11.2002, № 46, Ст. 4532.