Формирование региональной системы управления жилищно-коммунальным комплексом в процессе его реформирования

Актуальность темы

исследования. Решение проблемы формирования рынка доступного жилья на общегосударственном и региональном уровне в рамках национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» сводится не только к росту объемов строительства жилья. Должно быть обеспечено коренное реформирование жилищно-коммунального комплекса (ЖКК), от состояния и функционирования которого в решающей степени зависит обеспечение качества сферы жизнедеятельности и создания комфортных условий проживания граждан.

Реформирование и технологическая модернизация ЖКК, повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг, предприятий предполагают применение новых, более совершенных организационно-экономических и информационных методов управления, принципиально отличающихся от используемых до недавнего времени в жилищно-коммунальной сфере.

Однако внедрение эффективных форм и методов управления осложняется специфическими особенностями трансформации собственности, экономических отношений и хозяйственного механизма функционирования предприятий ЖКК, усугубляемыми социально-экономической ситуацией в различных регионах.

В Российской Федерации в настоящее время на долю жилищно-коммунального комплекса приходится более 25% воспроизводимого национального богатства, в т. ч. 19 млн объектов жилищного фонда с 2,9 млрд кв.м. общей площади жилья, 54,6 тыс. предприятий и организаций, из них 27,0 тыс. государственных и муниципальных унитарных предприятий, среднегодовая численность работников составляет порядка 2850 тыс. чел. Показатель жилищной обеспеченности граждан, который в настоящее время ниже аналогичного показателя в европейских странах, составляет в соответствии с действующими нормативами порядка 30−40%. Значительная часть жилищного фонда не соответствует современным представлениям о комфортности и качестве проживания граждан. Техническое состояние объектов коммунальной инфраструктуры в большинстве муниципальных образований оценивается как морально и физически устаревшее, из-за несвоевременных ремонтов и замены инженерных сетей возрастает аварийность и снижается качество и бесперебойность предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Высокая кредиторская и дебиторская задолженность предприятий ЖКК, дефицит финансовых ресурсов, недостаточная платежеспособность потребителей услуг, сложившаяся система управления, слабо адаптированная к рыночным методам, породили целый комплекс трудноразрешимых проблем в обеспечении надежности и качества жилищно-коммунальных услуг.

Реализация мер государственной социальной поддержки малообеспеченных категорий населения в условиях перевода жилищно-коммунального хозяйства на бездотационный механизм функционирования и оплату услуг по фактическим издержкам оказывает принципиальное влияние на темпы правового и организационно-экономического реформирования этой сферы региональной экономики.

Коренное изменение сложившейся ситуации требует взаимосвязанных действий федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Между тем, ответственность за обеспечение качественного жилищно-коммунального обслуживания полностью находится в компетенции органов местного самоуправления. В то же время, неразработанность теоретической основы реформирования ЖКХ и научно-методических подходов к реализации принятого пакета законодательных жилищных документов, особенно в условиях реформы местного самоуправления, обуславливают необходимость системного исследования проблем, специфических факторов и механизмов повышения эффективности принятия организационно-экономических решений в условиях динамически развивающегося рынка жилья и коммунальных услуг.

В современных условиях более результативными и действенными оказываются организационные и экономические механизмы, обеспечивающие согласование и баланс интересов хозяйствующих субъектов, потребителей и органов управления в процессе предоставления и потребления жилищно-коммунальных услуг, повышение их конкурентоспособности на основе оптимизации показателей качества, фактических издержек и тарифов, реструктуризацию системы управления ЖКК. Многообразие проблем и необходимость их скорейшего решения, слабая методическая проработанность предопределяют актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Исследование и реализация процессов реформирования ЖКК базировалась до настоящего времени, в основном, на отдельных программах и проектах отраслевого характера, ориентированных на решение отдельных аспектов тарифной и ценовой политики, привлечения инвесторов в коммунальную инфраструктуру, передачу отдельных функций управления частному бизнесу. Однако, применение к исследованиям региональных реформенных преобразований в сфере ЖКК концепции роста тарифов и оплаты услуг потребителями предполагает перенос акцента на повышение эффективности государственного регулирования развития рынка жилья и коммунальных услуг, которое невозможно без комплексной научной концепции, соответствующей этим условиям.

Определенный вклад в исследование проблем функционирования региональной и муниципальной системы ЖКК внесли труды Велихова JI.A., Воронина А. Г., Широкова А. Н., Башмакова И. А., Бычковского И. В., Зотова В. Б., Квачадзе Р. Г, Кирилловой А. Н., Талонова А. В., Сиваева С. Б., Садыкова А. С., Пчелинцева О. С., Орешина В. П., Чернышева JI.H., Хачатряна С. Р., Ясина Е. Г. и др. Особое место в разработке идеологии и практике реформенных преобразований ЖКК принадлежит Фонду «Институт экономики города» под руководством Косаревой Н.Б.

Многие ученые убеждены, что методология реформы ЖКК вполне правомерна и низкая ее результативность связана только с общеэкономической ситуацией в муниципальных образованиях. Однако для объективной оценки социально-экономических и технологических особенностей и дифференциации региональных ЖКК, выявления причин ее обуславливающих, с учетом специфики различных регионов методология реформирования этой сферы должна удовлетворять требованиям комплексности и системности исследования, разработки ряда концептуальных положений и методических рекомендаций по формированию эффективного управления и регулирования рынка жилья и коммунальных услуг.

Актуальность исследования и разработки теоретических и научно-прикладных аспектов повышения эффективности ЖКК на региональном уровне управления определяет народнохозяйственную значимость, выбор цели, задачи, объекта и предмета данного исследования.

Цель исследования состоит в разработке методологических подходов, научных и практических рекомендаций по формированию организационно-экономического механизма и информационной основы управления жилищно-коммунальным комплексом региона в процессе его реформирования, обеспечивающего качество и доступность услуг в условиях развития рынка жилья и коммунальных услуг.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие основные задачи:

— обоснование новых теоретических подходов к анализу и оценке социально-экономического и организационного развития жилищно-коммунального комплекса в увязке с уровнем доступности жилья и его эксплуатации;

— исследование и выявление основных тенденций развития и особенностей реформирования ЖКК в условиях формирования рынка жилья и коммунальных услуг с анализом области проблемных исследований;

— разработка научно-прикладных основ исследования системы управления жилищно-коммунальным комплексом крупного города;

— обоснование теоретических и методологических положений структурно-отраслевого моделирования концепции конкурентоспособности предприятий и предоставляемых услуг в сфере ЖКК для обеспечения его устойчивого развития и повышения качества жилищно-коммунального обслуживания потребителей;

— разработка принципиальных подходов к реструктуризации сложившейся системы управления ЖКК на основе сетевых и кластерных организационных структур;

— обоснование программно-целевого инструментария развития процесса инвестирования и воспроизводственной политики в сфере ЖКК;

— формирование методологии создания комплексной единой интегрированной информационной системы, обеспечивающей новые подходы к принятию управленческих решений в сфере жилищно-коммунального комплекса.

Объектом исследования является жилищно-коммунальный комплекс, как многоотраслевая система региональной экономики, особенности системы управления и реформирования с присущими каждому региональному рынку жилищно-коммунальных услуг внутренними взаимосвязями и основными показателями, характеризуемыми объемами эксплуатируемого фонда и строительства нового жилья, его стоимостью, тарифами на услуги ЖКК, уровнем их оплаты населением, структурой и динамикой привлекаемых инвестиций.

Предмет исследования составляют экономические отношения и процессы, отражающие с позиций единства взаимосвязь между системой управления, структурой и устойчивым развитием жилищно-коммунального комплекса региона.

Методологическую основу исследования составили концептуальные положения, содержащиеся в законодательных актах Российской Федерации и ее субъектов по общеэкономической и жилищной политике, труды зарубежных и отечественных ученых в области экономической и управленческой науки. Фундаментальный анализ стратегической конкурентоспособности и конкуренции представлен в работах зарубежных исследователей Бейна Д., Бертрана Ж., Джастмана М., Портера М., Тоффлера Э., Хайека Ф., и др.

В России эти проблемы активно исследовались Гайдаром Е. Т., Львовым Д. С., Клейнером Г. Б., Петраковым Н. Я., Поршневым А. Г., Сорокиным Д. Е., Фатхутдиновым Р. А. и др.

При подготовке диссертации были использованы труды ученых по теории региональной экономики, государственному регулированию регионального развития и инвестиционной политики, формированию рынка недвижимости: Боткина О. И., Гранберга А. Г., Лексина В. Н., Пчелинцева О. С., Грабового П. Г., Шаститко А. Е., Швецова А. Н., Чистякова Е. Г. и др.

В исследовании использовались методы сравнений, системного анализа, применялись индексный метод и кластерный анализ. При выполнении исследования применены также методы экономического анализа статических показателей, комплексного анализа рынка жилищно-коммунальных услуг.

Информационной основой исследования послужили законодательные инормативно-правовые документы Российской Федерации и г. Москвы, материалы отраслевых и экономических структур Правительства Москвы, статистические материалы Росстата, Мосгоркомстата и других субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в формировании научных представлений о жилищно-коммунальном комплексе, как объекте преимущественно регионального и муниципального управления, в обосновании принципиально новых, в том числе кластерных и сетевых подходов к организации этого управления и оценке его результатов с позиций качества и доступности услуг. Жилищно-коммунальный комплекс впервые исследован, как рыночно ориентированная структура, услуги которой в равной степени формируют социальная, экономическая, тарифно-ценовая и градостроительная политика государства и регионов.

Наиболее значимые основные научные результаты, полученные лично автором в ходе диссертационного исследования, заключаются в следующем:

— обоснованы концептуальные подходы к формированию региональной системы управления ЖКК, сформулированы методологические основы оценки эффективности управления жилищно-коммунальным комплексом, которые в отличие от известных подходов, основаны на принципах качества услуг, деятельности предприятий и управления;

— разработана концепция повышения конкурентоспособности предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса на основе формирования многокритериальной модели спроса и предложения на рынке жилищно-коммунальных услуг, повышения их конкурентных преимуществ и развития конкурентной среды, оптимизации согласования качества, издержек и цен на услуги;

— определены три взаимосвязанных компонента решения жилищной проблемы для населения: доступность строительства и приобретения жилья, доступность тарифов на услуги ЖКК в условиях перехода на их самоокупаемость и уровень качества жилищно-коммунального обслуживания;

— разработаны методологические принципы реструктуризации системы управления жилищно-коммунальным комплексом, которые, в отличие от других подходов, предполагают формирование кластерной системы и организационной сетевой структуры объектного управления многоквартирными жилыми домами;

— определены особенности и апробированы конкурсные принципы реализации городского заказа как системы на выполнение подрядных работ, привлечение инвесторов в коммунальную инфраструктуру и разработаны рекомендации для собственников недвижимости по конкурсному привлечению к управлению многоквартирными комплексами недвижимости управляющих организаций различных организационно-правовых форм хозяйствованияпредложена организационная структура управления жилищно-коммунальным комплексом, включающая новые организационно-экономические отношения собственников жилья с органами власти, управляющими, ресурсоснабжающими и подрядными организациями на основе разделения ответственности между субъектами ЖКК и выборе потребителями услуг организаций, предлагающих наиболее экономически обоснованные условия с применением процедур координации и организационного взаимодействия субъектов управления, обеспечивающих повышение эффективности и качества услугразработана программно-целевая концепция организации воспроизводственных процессов для разных стратегий строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов ЖКК на основе формирования трехкомпонентной структуры стоимости инвестиционной программы с выделением бюджетной, внебюджетной и потребительской (средства населения) составляющей финансирования;

— обоснована организационно-экономическая модель аккумулирования финансовых средств на капитальный ремонт жилищного фонда, предусматривающая создание гарантийного ремонтно-инвестиционного фонда, формируемого на основе накопительной системы денежных средств населения, использования бюджетных ресурсов на выполнение государственных обязательств по ремонту приватизированного жилья, частных инвестиций и кредитных ресурсов;

— обоснован комплекс мер организационно-экономического и инновационного характера по реформированию системы управления коммунальным комплексом, предусматривающих структурное объединение региональных активов с целью обеспечения в регионах единой теплоэнергетической политики и сохранения контроля за стратегически важными объектами сетевой и диспетчерской инфраструктуры, создание управляющих компаний;

— предложена и апробирована в практике городского хозяйства единая интегрированная информационная система, включающая реестровые данные об объектах и субъектах управления ЖКК, сведения о техническом состоянии жилых домов и инженерной инфраструктуры, учетные данные о фактическом потреблении ресурсов, структуру информационно-расчетных центров по организации финансовых потоков и расчетам за жилищно-коммунальные услуги;

— разработана и внедрена система предоставления субсидий на оплату жилищных и коммунальных услуг на основе использования персонифицированных социальных счетов граждан (ПСС).

— обоснованы организационно-методические рекомендации по расширению практики применения в крупных городах приборов учета потребления воды и теплоэнергии в многоквартирных жилых домах, что позволяет обеспечить экономию ресурсов и повысить качество обслуживания.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что использование разработанной методологии и рекомендаций способствует реализации программы реформирования ЖКК, повышает эффективность ее регионального управления с учетом основных показателей и пропорций развития конкретных аспектов ЖКК.

Полученные в диссертации результаты использованы в процессе аналитической и организационно-распорядительной работы автора в органах территориального управления и комплексе городского хозяйства г. Москвы. Разработанные диссертантом научные принципы и подходы к организации управления информационными и финансовыми потоками использованы на городском и районном уровнях управления г. Москвы, в системе оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и в процессе взаимодействия с поставщиками этих услуг, а также при подготовке городской программы по реформированию жилищно-коммунального комплекса города Москвы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что научные положения и выводы, относящиеся к методологическим принципам и подходам к совершенствованию системы управления ЖКК с использованием современных информационных технологий, доведены до стадии разработки и внедрения, позволяющих использовать их в практике управления ЖКК на территориальном уровне, а также могут служить реальным инструментом при проведении мониторинга социально-экономических результатов реформы с подготовкой организационно-экономических решений о корректировке и уточнении программных мер, направленных на создание устойчивой и ресурсосберегающей системы управления ЖКК и формировании стратегических направлений реализации жилищно-коммунальной политики в регионе.

Результаты выполненного исследования позволяют полнее раскрыть особенности процесса реформирования ЖКК применительно к условиям крупного города, других муниципальных образований.

Обоснованные в диссертации рекомендации по анализу и оценке хода реформы ЖКК, основные выводы и рекомендации позволяют повысить эффективность системы управления ЖКК региона в процессе его реформирования, а также могут быть использованы при подготовке региональных целевых программ по жилищно-коммунального комплекса.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации, ее практические рекомендации были использованы при реализации городских программ внедрения единых информационно — расчетных центров (ЕИРЦ), использования персонифицированных социальных счетов граждан (ПСС), установки приборов учета в жилых домах города, энергосбережения, самоуправления в жилищной сфере, развития малого предпринимательства, а также программы «Электронная Москва» и ряда других.

Предложенные автором технико-экономические и организационные решения проблем ЖКК отрабатывались в ходе реализации «пилотных» проектов на территории отдельных районов каждого из административных округов города Москвы.

Результаты исследования использованы при подготовке учебных курсов: «Система управления городским хозяйством», «Государственное и муниципальное управление», неоднократно докладывались автором на российских и международных конференциях, семинарах, круглых столах и других публичных научно-практических мероприятиях, в частности на:

— научно-практической конференции «Энергосбережение в городском хозяйстве», Москва, 2006 г.;

— конференции «Реформирование и модернизация ЖКХ», Санкт-Петербург 2002 г.;

— XXII конференции «Москва — энергоэффективный город» и V международный симпозиум «Энергетика крупных городов», Москва 2005 г.;

— семинаре «Системы управления информационными и финансовыми потоками», Москва, 2002 г.,.

— семинаре «Использование единых информационно-расчетных центров (ЕИРЦ) при организации оплаты жилищно-коммунальных услуг», Москва, 2003 г.;

— конференции «Повышение эффективности управления объектами ЖКХ путем совершенствования системы управления информационными и финансовыми потоками в г. Москве», Москва, 2004 г.;

— семинаре-выставке «Современные информационные технологии и оборудование в инженерных системах — основа реформирования ЖКХ», Москва, 1999 г.;

— научно-практической конференции «Развитие, этапы и динамика реализации управления информационными и финансовыми потоками в сфере ЖКХ», Москва, 2004 г.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и трех приложений. Содержит 276 страниц основного текста, включая 26 таблиц, 50 рисунков, библиографический обзор литературы из 215 наименований.

Выводы.

1. Разработаны методические принципы формирования единой интегрированной информационной системы (ЕИИС) обеспечения реформирования и управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования на основе блочно-модульного принципа интегрирования данных, детализации информации определяющей уровень агрегирования по направлениям развития жизненного цикла объектов, модификации и приспособления системы к этапам реформирования планирования и регулирования, находящимся в сфере компетенции субъектов хозяйствования и органов местного самоуправления.

2. Определены наиболее важные задачи развития рынка недвижимости и жилищно-коммунальных услуг, решаемые с помощью единой интегрированной информационной системы. Показана роль единых информационно-расчетных центров по организации финансовых потоков и расчетов за жилищно-коммунальные услуги с учетом льгот и субсидий для населения.

3. Сформулированы рекомендации по использованию ЕИИС в деятельности управляющих организаций, ТСЖ, органов территориального управления на примере г. Москвы уровня административных округов и управ районов. Определены основные сферы применения в целях совершенствования организационно-экономического механизма. Приведены примеры применения ЕИИС отдельных блоков системы для решения практических задач в процессе управления ЖКК.

Заключение

.

Проведенное автором исследование обобщает результаты научной и практической деятельности автора по проблемам реформирования системы управления жилищно-коммунальным комплексом в условиях перехода к рыночным отношениям и позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

1. Системный анализ функционирования ЖКК как важнейшего фактора обеспечения роста экономики регионов выявил основные деформационные процессы развития и становления рыночных отношений, приведшие к кризисному состоянию объектов ЖКК, и определил роль крупных городов и мегаполисов в отработке и апробации рыночных подходов к реформированию ЖКК.

2. Функционирование региональных и муниципальных рынков жилищно-коммунальных услуг предлагается рассматривать как регулируемую социально-экономическую деятельность (субъектов институциональной рыночной инфраструктуры) по формированию спроса и предложения на основе согласования интересов производителей и потребителей услуг.

3. Исследование особенностей и эволюции развития реформенных преобразований в сфере ЖКК показало, что постепенные, частичные преобразования, носящие, в первую очередь, социальную направленность не позволили обеспечить создание эффективной системы управления ЖКК, соответствующей новым экономическим условиям, и устранить препятствия структурно-финансового и организационно-экономического характера для обеспечения устойчивого функционирования и развития ЖКК. В то же время, принятие пакета новых законопроектов создает условия для реализации новой жилищно-коммунальной политики, направленной на преодоление кризисных явлений и повышение конкурентоспособности объектов ЖКК на основе стратегии сочетания самоокупаемости услуг, привлечения частного бизнеса, адресной социальной защиты населения и развития самоуправления в жилищной сфере.

4. Успешная реализация национального проекта по формированию доступного рынка жилья потребует развития принципов совершенствования организационно-экономических механизмов функционирования ЖКК. Данный подход формализован через предлагаемую концепцию формирования новых методов управления объектами собственности на основе управления стоимостью многоквартирных домов и других объектов ЖКК с реализацией комплекса целевых функций социально-потребительского, эксплуатационного, коммерческого воспроизводственного характера, а также функций организации и генерирования денежных потоков потребителей и самоорганизации собственников жилых помещений.

5. Разработанные модели организационно-экономического механизма антикризисного развития ЖКК основываются на использовании программно-целевого управления эксплуатационными и инвестиционными программами в сфере ЖКК, что позволило сформировать систему программ: 1. институциональных преобразований, 2. рыночных преобразований, 3. реформирования ЖКК, 4. модернизация объектов коммунальной инфраструктуры с формированием межотраслевого баланса инвестиций ЖКК.

6. Разработана общесистемная модель оценки эффективности реформирования ЖКК, включающая систему интегральной оценки агрегированных, обобщающих и частных показателей по следующим критериям мониторинга: институциональные, организационные и технологические преобразованияэкономическое развитие жилищно-коммунальной инфраструктурыстоимостное управление комплексами недвижимого имущества в жилищно-коммунальной сфере. Автором предлагается более широкое привлечение специализированных агентств и научно-экспертных центров к ведению мониторинга результативности реформирования ЖКК и разработке рекомендаций для регионов по корректировке и повышению эффективности системы управления.

7. Разработана концепция конкурентоспособности объектов ЖКК, определяемая как структурная система повышения качества жилищно-коммунальных услуг, обеспечения экономически обоснованной себестоимости услуг и рационализации расходов потребителей. При этом определены принципы и структурные составляющие повышения конкурентоспособности, перечень показателей и методический подход к оценке уровня конкурентоспособности предприятий и организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги.

8. Исследованы процессы развития конкурентной среды в определенных структурных компонентах рынка жилищно-коммунальных услуг и определены направления дальнейшего развития конкуренции на основе предлагаемых организационных принципов реализации городского заказа как системы конкурсного отбора управляющих организаций, инвесторов, подрядных организаций, обеспечивающих развитие цивилизованного рынка и конкурентной культуры в ЖКК.

9. Разработаны теоретические аспекты формирования кластерной концепции системы управления ЖКК с исследованием межотраслевых особенностей и взаимодействия субъектов на основе реализации технологий высоких возможностей, развития франчайзинга для повышения эффективности управления ЖКК. Показано, что кластеры в жилищно-коммунальной сфере представляют собой группы территориально-расположенных взаимодействующих организаций и объектов, характеризующихся общностью и нацеленностью деятельности на жилищно-коммунальное обслуживание потребителей, и взаимодополняющих друг друга. При этом определена главная компонента новой структуры управления ЖКК — пообъектная жилищная инфраструктурамногоквартирный дом, а также выявлены факторы повышения конкурентных преимуществ и эффективности управления ЖКК.

10. Исследованы модели организационных структур и направления децентрализации управления, сферы разделения функций управления и ответственности между субъектами ЖКК, разработана концепция развития сетевой структуры управления жилищным фондом, характеризуемая пообъектным многомерным взаимодействием органов управления многоквартирными домами, самостоятельными в правовом и экономическом отношении.

11. Разработана и внедряется в практику единая интегрированная информационная система, представляющая собой инструмент обеспечения управления ЖКК, включающая взаимосвязанную систему реестров собственности, управляющих компаний, паспортов на квартиры и жилые дома, единых информационно-расчетных расчетных центров. Практический опыт их применения для решения различных задач по регулированию, управлению, планированию генерации финансовых потоков свидетельствует о потенциале и важнейшей роли этой системы в ходе реформирования и функционирования жилищно-коммунального комплекса.

12. Создание системы управления информационными и финансовыми ресурсами рассматривается автором как эволюционный переход к адресной социальной поддержке населения и созданию инструмента социальной защиты населения. В процессе реформирования системы управления ЖКК оказание адресной помощи населению становится одним из главных звеньев стратегического управления. Система защиты малоимущих слоев населения базируется на создании единой адресной информационно-технологической системы, организации автоматизированного перерасчета субсидий и льгот при изменении ставок и тарифов для социально незащищенных жителей.

13. Под руководством автора и на основе его научно-технических проработок создана и эффективно функционирует прогрессивная система Единых информационно — расчетных центров в районах г. Москвы для приема и обработки платежей населения. Создание ЕИРЦ в г. Москве стало основой технологического и информационного базиса для становления системы принятия экономических, финансовых и социальных решений на городском, окружном и районном уровнях управления за счет использования единой общегородской базы данных о начислениях и внесенных платежах, внедрения персонифицированных социальных счетов граждан в целях создания прозрачной системы адресной социальной поддержки населения в жилищно-коммунальной сфере и перевода на договорную основу взаимоотношений нанимателей, собственников жилых помещений и управляющих организаций.