Федеральные органы исполнительной власти в России: Конституционно-правовой аспект

Актуальность темы

диссертационного исследования в значительной степени обусловливается особенностями места и роли органов исполнительной власти в системе государственной власти. Именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности — порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными1. Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить себе разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, -отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, — сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть"2.

Однако процесс реформирования исполнительной власти в целом, и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России идет сложно и противоречиво. До конца не решены проблемы дальнейшего формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы федеральных органов исполнительной власти в.

1 Колпаков И. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 26.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не выработан механизм согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, что затрудняет работу исполнительной власти на всех уровняхчасты случаи расхождения между законодательством двух уровней, обостряются проблемы снижения уровня профессионализма управленческих кадров.

Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является фактическое отсутствие фактического единства исполнительной власти, обусловленная в том числе проблемами взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.

В немалой степени это объясняется слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Хотя еще в 1998 году прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере, эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". — М., 2000. С. 24. содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.

Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Потребность теоретико-правового анализа современного состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.

Степень научной разработанности. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, проблемы обеспечения организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, совершенствования системы, структуры и функций их органов остаются одними из наиболее важных для отечественного права и управленческой науки.

Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе анализа значительного количества научной, публицистической литературы, нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам исполнительной власти. При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области теории государства и права, социальной философии: С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, С. Н. Бабурина, A.M. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. И. Ефимова, В. Г. Игнатова, В. Г. Исакова, Д. А. Керимова, O.E. Кутафина, Б. М. Лазарева,.

B.B. Лазарева, Г. В. Мальцева, JI.C. Мамута, М. Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г. В. Осипова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, И. А. Умновой, H.A. Ушакова, В. Е. Чиркина, О. И. Чистякова, Т. М. Шамбы, А. И. Экимова, И. С. Яценко и др.

Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В. Б. Аверьянова, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вольского, Б. Н. Габричидзе, В. Я. Гельмана, Б. П. Елисеева, М. И. Еропкина, В. Л. Кобалевского, Е. И. Козловой, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, А. Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, М. И. Пискотина, В. Д. Сорокина, В. Ф. Халипова, Н. В. Черноголовкина и др.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской «Федерации.

Предметом диссертации послужило исследование вопросов формирования и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на основе анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти и соответствующей практики их деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы — провести комплексное исследование организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной Россиисистематизировать имеющиеся в отечественной науке теоретические положения и рекомендации по вопросу функционирования системы федеральных органов исполнительной властиопределить концептуальные положения их реформирования в современной России.

Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:

— исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации и дать их понятия;

— проанализировать принципы и механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в современной России;

— рассмотреть основные направления совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, представить теоретическое обоснование и основные направления их реформирования;

— сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы, полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти РФ, нормативно-правовому обеспечению системы исполнительной власти в Российской Федерациирассмотреть место и роль милиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации в свете предполагаемого реформирования милиции, в частности разделения милиции на федеральную и муниципальную.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения теории права и государства, конституционного права, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе состояния и перспектив развития системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический, а также теоретические положения в области теории права и государства, конституционного права и отраслевых юридических наук.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа практики формирования и функционирования системы федеральных органов исполнительных органов власти в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые система федеральных органов исполнительной власти в РФ выступает как объект комплексного конституционно-правового исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о необходимости реформирования системы федеральных органов исполнительной власти современной России, определяемой такими объективными и субъективными факторами, как демократизация общественной жизни, политической системы и ее институтов, построение правового государства, повышение роли федеральных органов исполнительной власти в защите личности, общества, государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение федеральных органов исполнительной власти: — это высшие органы государственного управления, составляющие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации единую систему, при этом наделенные собственной компетенцией в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, и выполняющие публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами.

2. Конституция Российской Федерации закрепляет ряд важнейших принципов деятельности исполнительной власти. Именно посредством Конституции Российской Федерации закрепленные в ней принципы (обязательные установления) имеют определяющее значение для организации и деятельности исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности. Конституционное закрепление принципов исполнительной власти способствует формированию конкретности и устойчивости в управленческой среде и позволяет более четко представить ее структуру и функции.

3. Пункт «г» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы органов государственной власти, в том числе и исполнительной, но не раскрывает, в чьей компетенции находится установление системы органов государственной власти (Президента РФ или Федерального Собрания РФ). Исходя из аналогии правового регламентирования систем законодательной и судебной властей (в отношении формирования органов этих ветвей власти существуют федеральные законы), в принципе, что систему федеральных органов исполнительной власти и порядок их формирования должен устанавливать федеральный закон, в связи с чем считаем целесообразным принятие Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти».

4. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в механизме государства определяется тем, что это органы, которые осуществляют непосредственное управление страной. Объективное усложнение в современных условиях функций управления государством предопределяет особую роль исполнительной власти в системе государственной власти в целом и определенную степень доминирования по отношению к другим органам государственной власти.

5. Особенности формы правления Российской Федерации обусловливают особую роль Президента РФ в механизме государственной власти. Фактически Президент РФ является главой исполнительной власти, и это проявляется не только в непосредственном управлении им в необходимых случаях органами исполнительной власти, но и в механизме взаимоотношений с органами законодательной и судебной власти, когда многие полномочия федеральных органов исполнительной власти реализуются через полномочия Президента России.

6. Особенность ответственности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что она может быть реализована только в соответствии с решением Президента РФ, (причем правовые основания и процедурные вопросы принятия подобного решения в законодательстве фактически не закреплены).

Это вызывает необходимость дополнить Конституцию РФ положением об ответственности государства, органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. На основании данного положения необходимо принять соответствующий законодательный акт, в котором бы были четко определены юридические основания наступления конституционной ответственности, ее субъекты, санкции ответственности, содержащиеся в настоящее время в различных нормативных актах (УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, ТК РФ), формы и порядок ее реализации.

7. Предполагаемое реформирование МВД России предусматривает разделение милиции на федеральную и муниципальную. В основу данного деления следует заложить такие критерии, как: целесообразность решаемых задачразделение и объем реализуемых полномочийподчиненность и подконтрольностьпорядок прохождения службыпорядок назначения на должность и освобождения от должности руководителейисточники финансирования и содержанияособенности ресурсного обеспечения.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, представлением предложений по совершенствованию структуры, полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти, формированию нормативно-правовой базы совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем исследовании федеральных органов исполнительной властиб) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной властив) при совершенствовании правового регулирования деятельности органов государственной властиг) положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, некоторых других дисциплин.

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из различных источников.

Автором был изучен достаточный объем работ по конституционному праву, общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция РФ, федеральные законы и соответствующие подзаконные нормативные правовые акты.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений в Петропавловск-Камчатском филиале Дальневосточного юридического института МВД России. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях, в частности на научно-практической конференции «Конституции Российской Федерации Юлет: итоги и перспективы», Москва, 2004 г.- на международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе», Хабаровск, 2004 г. и отражены в пяти научных статьях.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Одним из важнейших и необходимых условий динамичного поступательного развития Российской Федерации на современном этапе является поиск оптимальной модели функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством, реализуя возложенные на них полномочия в политической, экономической и социальных сферах. Вследствие этого, настоящее время система исполнительной власти Российской Федерации является весьма мощным и разветвленным организмом.

Проведенное исследование показывает, что за последние годы приняты решительные меры по утверждению исполнительной власти как самостоятельной, независимой и сильной ветви государственной власти, реализующей свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя единого экономического и правового пространства Российской Федерации.

С этой целью были приняты такие основополагающие законодательные акты, как федеральный конституционный закон «О правительстве РФ», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

В то же время темпы реформы исполнительной власти остаются неудовлетворительными, не решен пока целый ряд проблем.

На основе проведенного анализа и всестороннего рассмотрения проблемы в исследовании обобщается опыт функционирования федеральных органов исполнительной власти в России и обращается внимание на ряд принципиально значимых моментов.

1. Правовая база, обеспечивающая в полной мере функционирование федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, еще не создана.

2. Не обеспечивается согласованность законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. В такой ситуации создается почва для принятия государственными органами субъектов Российской Федерации актов нормативного и индивидуального характера, не соответствующих федеральному законодательству. Это порождает серьезные трудности в практике работы органов исполнительной власти.

3. Несмотря на наличие концепции реформы исполнительной власти, до настоящего времени не преодолены многие теоретические противоречия как в подходах к построению системы федеральных органов исполнительной власти, так и в принципах ее функционирования.

Конституция Российской Федерации, на которую следует опираться при решении вопроса построения исполнительной власти с учетом федеративных отношений, не дает четкого ответа на этот вопрос, что порождает неоднозначное ее толкование. Удовлетворительное разрешение этой проблемы требует тщательного, всестороннего обсуждения с учетом интересов, как субъектов Российской Федерации, так и федеральной власти.

4. Система федеральных органов исполнительной власти нуждается в совершенствовании механизма формирования кадрового корпуса. Авторитет исполнительной власти и эффективность ее деятельности зависят от профессионализма работников всех звеньев.

Между тем существуют большие претензии к качеству работы многих звеньев. В то же время средств на повышение квалификации работников федеральных органов исполнительной власти выделяется недостаточно. Требуют совершенствования вопросы, связанные с отбором кандидатов на должности в системе исполнительной власти, с повышением профессионализма работников всех уровней и их ответственности за злоупотребление властью и другие действия, умаляющие авторитет исполнительной власти.

Вопрос современной России — ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Сложившаяся система исполнительной власти не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции. Необходимость активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, усиления роли государства и в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, управлении подлинно демократических процессов предъявляют качественно новые требования к системе государственной власти Российской Федерации как стержня государственного управления.

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти должно иметь в качестве одного из своих результатов (наряду с обеспечением действенности, эффективности управления государством) утверждение такого государственного механизма и таких правовых процедур, которые бы обеспечили незыблемость единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Требуется внести ясность в конституционные понятия «система» и «структура» исполнительной власти. Система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.

Требуют выяснения вопросы о соотношении системы органов государственной власти и единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, о выделении государственно-управленческого блока в рамках государственного аппарата, вычленению управленческих проблем в общем контексте государственно-властной деятельности, и, в особенности, проблем, связанных с изучением факторов повышения управляемости общественными отношениями. Должна быть разработана стратегия последовательно проводимых структурных реформ системы органов исполнительной власти, четко нацеленных на повышение управляемости страной, безусловную обязательность исполнения законов и государственных решений, практическую эффективность административных и судебных актов.

Организация и функционирование исполнительной власти производны от сущности государства, обусловлены закрепленными в Конституции Российской Федерации его параметрами, принципами и качествами.

Предлагаемые в настоящем исследовании организационно-правовые меры не являются чем-то исключительно новым, противоречащим традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали».

Обоснование предлагаемых мер строится на основе трех аргументов: необходимость наведения правового порядка в странезащита прав и свобод граждан и юридических лиц, которые часто нарушаются региональными и местными властяминеобходимость укрепления и консолидации власти во имя нового этапа радикальных экономических и социальных реформ. Безусловно, проведение реформ невозможно без сильной и консолидированной исполнительной власти. Однако консолидация исполнительной власти может происходить на различной основе, важно, чтобы были выдержаны все ценностные конституционные основания государственного строительства России.

Действия по оптимизации функционирования административной системы и структур федеральных органов исполнительной власти предполагают определение четких механизмов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Необходимо нивелировать негативные эффекты, порождаемые двойственностью исполнительной власти. Ключевой задачей является снижение дублирования функций Администрации Президента, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, четкое разграничение их сфер компетенции и ответственности.

При этом необходимо также исходить из принципа взаимодополняемости их функций и полномочий в реализации многофакторных и межведомственных групп задач для более эффективного осуществления процесса государственного управления.

Достижение указанных целей потребует перестройки и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. В основу здесь должен быть положен принцип соответствия ресурсов и структуры органов управления выполняемым ими функциям. Необходимо проведение анализа целесообразности существования каждого ведомства, исходя из его функционального предназначения и исключения дублирования функций, а также соответствия его структуры кругу и уровню решаемых задач.

Система административного управления должна строиться как многоуровневая система с высокой степенью институционализации, в рамках которой, в частности, происходит четкое распределение функций и ролей между институтами и субъектами управления. Структуры управления создаются с учетом территориальной и экономической целесообразности, критериев управляемости и принципов программно-целевого управления.

Достижение этих целей потребует выработки четких критериев, принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также порядка и процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными вышестоящими субъектами. При этом в рамках административной реформы необходимо в максимальной степени реализовать принцип «персонализации компетенции и ответственности».

Кроме того, в перспективе следует рассматривать возможность развития процедур ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти перед парламентом, а также возможность участия (учета мнения) парламента при назначении (отставке) министров.

Особой задачей является работа по снижению негативных эффектов, связанных со слабостями нормативно-правовой базы исполнительной власти и недостаточной развитостью на уровне законодательства процедур и принципов функционирования институтов власти и управления.

Соответственно, отдельной и важной задачей в рамках административной реформы становится проработка законодательного обеспечения системы государственного строительства, а также оптимизация и повышение эффективности судебной системы.

При этом одним из ключевых вопросов в устранении слабостей законодательной базы государственного управления является ликвидация легальных (правовых) возможностей для существования и развития коррупции. Достижение указанных целей потребует проведения комплексной инвентаризации и пересмотра действующего законодательства с целью ликвидации его внутренней противоречивости и рассогласованности.

Потребуется также разработка принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Перестройка и оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь, предполагает общую реформу структуры госаппарата на основе среднесрочной концепции социально-экономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами.

При решении данной задачи особого внимания потребует четкое разграничение сфер компетенции и взаимоотношений Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, а также оптимизация функций Президента РФ и Правительства РФ в экономической сфере.

Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также обеспечение оптимального с точки зрения государственных интересов порядка и режима выработки решений.

При решении данной задачи особого внимания потребует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.

Совершенствование процедур ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами власти. Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства РФ перед Президентом РФ, а также общих принципов должностной ответственности государственных чиновников.

При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «персонализации компетенции и ответственности», подготовка унифицированной системы должностных инструкций для федеральных государственных служащих. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием РФ, имея в виду нормы формирования Правительства РФ парламентским большинством и (или) согласования Президентом РФ отставок и назначений Председателя Правительства РФ и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Реформирование системы федеральных органов исполнительной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию данного института, приведение его в соответствие с требованиями, вытекающих из общего характера осуществляемых в стране реформ на демократизацию российского общества, создание эффективной государственной системы, соответствующей вызовам XXI века.

Все вышеперечисленные выводы, предложения, рекомендации ставят своей целью привлечь внимание общества к активному процессу реформирования исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России.

Ближайшие годы должны стать годами реформы исполнительной власти. Предстоит упорная работа, чтобы принимаемые решения стали надежной нормативной базой для создания в России развитого правового государства.