Нуждаемость в жилье1 была всегда. Проблему обеспечения жильем пытались решать по-разному. После октябрьской революции началось переселение жителей рабочих окраин в центральные городские районы, более благоустроенные. Но и в те времена, в начале 20 века, не удавалось решить жилищную проблему, поскольку миграционная волна разрушала все планы по расселению и улучшеншо жилищных условий.
Жилищная проблема актуальна и в наше время, о чем свидетельствует тот факт, что на момент принятия Конституции РФ 1993 г. 11 млн. семей и одиноких граждан России жили в коммунальных квартирах, общежитиях или арендовали жилье у частных лиц. Свыше 2 млн. человек проживали в ветхих и аварийных домах, 17 млн. человек проживали в жилых помещениях жилой площадью менее 5 кв.м. на человека, очередь на улучшение жилищных условий состояла из примерно 10 млн. человек2.
Институт международных экономических и политических исследований Российской академии наук провел в 2007 г. исследование потребности в жилье, существующей в России. В очереди на улучшение жилищных условий стоят около 4,4 млн. семей, или 9% общего числа. В среднем на одну комнату в России приходится 1,2 человека, т. е. значительная часть населения не имеет отдельной комнаты. В России 2,2 млн. семей проживают в коммунальных о квартирах, в Москве этот показатель выше — около 3% .
Нормы международного права содержат три основы, на которых строится все законодательство Российской Федерации в жилищной сфере: право на достойный уровень жизни, включая жилище, неприкосновенность жилища, свобода передвижения и выбора места жительства. Эти основы закреплены в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной.
1 Здесь и далее по тексту под «жильем» подразумеваются жилые помещения в соответствии со ст. 16 ЖК РФ: жилой дом, часть жилого дома, квартира, комната.
2 Кичихии А. Н., Марткович И. Б., Щербакова H.A. Жилищные права. Пользование и собственность: Комментарии и разъяснения/ Под ред. И. Б. Мартковича.- М.: Юристь. 1997 г. С. 6−7.
3 htpp: wv4v. m-2.ru/themes/default/newspaper.asp?folder=2190&FoundId=14 139.
Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., а также Международным Пактом об экономических, социальных и культурных правах, принятым ООН 19 декабря 1966 г.4, ратифицированным Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ, «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Ст. 2 Конституции РФ устанавливает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
Впервые положения, касающиеся отношений найма жилого помещения, были кодифицированы в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.5.
Первый самостоятельный кодифицированный нормативный акт жилищного законодательства — Жилищный кодекс РСФСР6 — был принят лишь в 1983 г.
Специальные нормы, определяющие состав специализированного жилищного фонда, а также регулирующие наем специализированного жилья, появились лишь в Жилищном кодексе Российской Федерации. Таким образом, институт найма специализированного жилого помещения можно считать одной из новелл Жилищного кодекса РФ.
Необходимо отметить, что в современной цивилистической науке исследовались отдельные вопросы, касающиеся найма жилых помещений. Появилось научное исследование, посвященное специфике правоотношений найма специализированных жилых помещений, в котором рассмотрены отдельные аспекты данной проблемы, не затрагивающее в полной мере договор найма специализированных жилых помещений. Вместе с тем, сейчас, когда миллионы граждан проживают в помещениях, относящихся к специализированному жилищному фонду, возникает масса спорных ситуаций.
4 Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
5 Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.
6 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.
Указанные обстоятельства свидетельствуют-.об актуальности темы, избранной в-. -качестве предмета диссертационного исследования.
Цель данной диссертации — определить критерии отнесения жилых помещений к специализированному жилищному фонду, исследовать особенности договора найма жилого помещения специализированного жилищного фонда и выявить отличия от договоров социального и коммерческого найма, проанализировать имеющиеся правовые акты и появляющуюся судебную практику, связанную с применением норм о договоре найма специализированного жилого помещения.
В соответствии с поставленными целями настоящее исследование направлено на решение следующих задач: определить обоснованность включения отдельных категорий помещений в специализированный жилищный фонд, а также сформулировать предложения по совершенствованию жилищного законодательства, определяющие состав специализированного жилищного фонда;
— проанализировать эффективность предоставления достаточно широких полномочий в регулировании отношений использования специализированных жилых помещений субъектам РФ;
— выявить общие тенденции развития законодательства о найме специализированных жилых помещений на основании анализа законодательства советского периода и современного жилищного законодательства Российской Федерации;
— проанализировать особенности заключения и прекращения договора найма жилого помещения специализированного жилищного фонда;
— определить пути предотвращения и минимизации неблагоприятных последствий при выселении из жилого помещения специализированного жилищного фонда;
— выявить иные проблемы, возникающие при применении норм о найме специализированных жилых помещений, и предложить пути их решения.
Объектом исследования являются отношения найма жилого помещения специализированного жилищного фонда.
Предметом исследования являются нормы о правовом режиме помещений специализированного жилищного фонда, о договоре найма указанных жилых помещений и практика их применения.
Нормативно-правовую базу исследования составили действующие нормативные акты Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили обзоры судебной практики по жилищным спорам, судебные решения по конкретным делам.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых-правоведов: Шершеневич Г. Ф., Дернбург Г. Т., Новицкого И. Б., Иоффе О. С., Басина Ю. Г., Чигира В. Ф., Толстого Ю. К., Аскназия С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И., Мозолина В. П., Мартковича И. Б., Седугина П. И., Крашенникова П. В., Витрянского В. В., Литовкина В. Н. и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы, в том числе, исторический, лингвистический, логический, методы моделирования и прогнозирования.
Основные положения настоящего исследования, выносимые на защиту:
1). В результате исследования установлено, что данное в статье 19 Жилищного кодекса РФ понятие специализированного жилищного фонда, требует уточнения. Доказано, что следующее понятие специализированного жилищного фонда более обосновано:
Специализированный жилищный фонд — совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предоставляемых, как правило, временно, отдельным категориям граждан, и используемых ими для проживания, а также проживания членов их семей, не имеющих иных пригодных для проживания жилых помещений в данном населенном пункте".
2). Существующие нормы ст. 92 ЖК РФ о видах жилых помещений специализированного жилищного фонда не систематизированы. Типовые договоры найма жилых помещений фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и для временного поселения лиц, признанных беженцами идентичны, целесообразно эти два вида жилых помещений объединить в один — жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами.
3). В случае обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда в связи с работой, службой отсутствует критерий определения подвида фонда: предоставляются служебные жилые помещения или жилые помещения в общежитиях. Следует разграничить случаи предоставления работникам служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях, исходя из срока, на который предоставляется жилое помещение. В связи с этим предлагается внести изменения в п. 3 статьи 104 ЖК РФ и изложить его в следующей редакции: «Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы нахождения на государственной должности РФ, государственной должности субъекта РФ или на выборной должности, более шести месяцев». Пункт 2 ст. 105 ЖК РФ сформулировать следующим образом: «Договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы продолжительностью не более шести месяцев или на срок обучения любой продолжительности».
4). В целях реализации национального проекта «Молодая семья», существующего в рамках «Федеральной целевой программы „Жилище“ на 2002;20 Югоды» обосновывается внесение изменений в действующее законодательство, добавив новую категорию нанимателей по договору найма специализированного жилого помещения — «молодая семья», нуждающиеся в получении жилья или улучшении жилищных условий. Дополнить статью 92 Жилищного кодекса РФ новым пунктом — «Жилые помещения, предоставляемые молодым семьям».
5). Представляется необоснованным запрет на обмен одного специализированного жилого помещения на другое, такого же вида специализированного фонда. Предлагается внести изменения в п. 4 ст. 100 ЖК РФ и изложить его в следующей редакции: «Наниматель вправе обменять жилое помещение специализированного жилищного фонда только на другое жилое помещение специализированного жилищного фонда того же вида, принадлежащее тому же собственнику. Обмен жилого помещения специализированного фонда на жилые помещения других видов специализированного фонда и других видов жилищных фондов запрещается».
6). Доказана необходимость исключения из главы 9 Жилищного кодекса РФ такого вида фонда, как жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, в связи с тем, что возникающие при использовании указанных помещений отношения не могут быть эффективно урегулированы в рамках договора найма. Соответственно, исключить под. 4 п. 1 ст. 92 ЖК РФ, ст. 96 ЖК РФ, ст. 107 ЖК РФ.
7). В соответствии со ст. 105 ЖК РФ жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Типовым договором найма жилого помещения в общежитии предусмотрено, что нанимателю и членам его семьи в общежитии может быть предоставлено отдельное изолированное жилое помещение. Обосновывается, что семьям должны предоставляться только отдельные жилые помещения. В связи с этим, целесообразно дополнить п. 1 ст. 105 ЖК РФ следующим содержанием: «Семьям предоставляется отдельное изолированное жилое помещение в общежитии из расчета не менее 6 кв.м. жилой площади на человека».
Сформулированные в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях. Кроме того, выводы диссертационного исследования, могут быть учтены в правоприменительной деятельности при рассмотрении споров, связанных с применением норм о договоре найма специализированного жилого помещения. Материалы диссертации могут быть использованы для преподавания курса «Жилищного права» в юридических высших и средних специальных учебных заведениях.
Некоторые положения диссертации изложены в статьях: «Особенности обеспечения военнослужащих служебных жильем», опубликованной в журнале «Военно-юридический журнал» № 6, 2006 г.- «Коллизии норм права при оформлении права общей долевой собственности на землю под многоквартирным домом" — журнал «Хозяйство и право» № 11, 2006 г.- «Установление юридических фактов в отношении недвижимости — еще не факт государственной регистрации прав» — журнал «Законы России» № 7, 2006 г.
Данная работа состоит из введения, трех глав, заключения.
Цель и задачи исследования
отражаются в структуре диссертации.
Заключение
.
Задачами настоящего исследования было определение обоснованности включения отдельных категорий помещений в специализированный жилищный фонд, а также внесение предложений по совершенствованию жилищного законодательства, анализ эффективности предоставления достаточно широких полномочий в регулировании отношений использования специализированных жилых помещений субъектам РФ, муниципальной власти.
Также предполагалось уточнить понятие специализированного жилищного фонда, выявить общие тенденции развития законодательства, регулирующего отношения, связанные с наймом специализированных жилых помещений на основании анализа законодательства советского периода и современного жилищного законодательства Российской Федерациипроанализировать особенности заключения и прекращения отдельных разновидностей договора найма жилого помещения специализированного жилищного фонда, определить пути предотвращения и минимизации неблагоприятных последствий при выселении из жилого помещения специализированного жилищного фонда.
Проанализировав имеющиеся правовые акты, регулирующие жилищные правоотношения, связанные с предоставлением и использованием жилых помещений специализированного жилищного фонда, автор пришел к следующим выводам.
В результате исследования установлено, что данное в статье 19 Жилищного кодекса РФ понятие специализированного жилищного фонда, требует уточнения. Предложено следующее понятие специализированного жилищного фонда:
Специализированный жилищный фонд — совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также частного — в случае обеспечения служебным жильем, предоставляемых, как правило, временно, отдельным категориям граждан, и используемых ими для проживания, а также проживания членов их семей, не имеющих иных пригодных для проживания жилых помещений в данном населенном пункте".
Предложено: перечень категорий нанимателей специализированных жилых помещений расширить, включив в их число молодые семьи.
Также предложено один из существующих видов специализированного жилищного фонда исключить — жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения.
В результате исследования жилищного законодательства было выявлено, что содержание Жилищного кодекса РФ, основанное на отсылке к другим нормативным актам, не только затрудняет его применение, но и не на должном уровне гарантирует жилищные права граждан. Многочисленные нормативные акты, принимаемые на разных уровнях, часто вступают в противоречие между собой, Жилищным и Гражданским кодексами. Жилищным кодексом РФ предоставлены широкие полномочия субъектам РФ и власти местного самоуправления. Но при этом общая тенденция регионов — очень слабое развитие законодательной базы. Представляется, что на федеральном уровне необходимо определять направление жилищного законотворчества субъекта, устанавливать определенный минимум гарантий для граждан-нанимателей жилых помещений специализированного жилищного фонда как при заключении, исполнении и прекращении договора найма.
Для формирования специализированного жилищного фонда необходимо на федеральном уровне установить определенный минимум жилых помещений, передаваемых в специализированный жилищный фонд. Оптимальным решением будет принятие федеральной программы, наряду с другими национальными проектами. Необходимо разработать механизм формирования специализированного жилищного фонда. Кроме порядка формирования, также важен источник финансирования расходов, связанных с содержанием и восполнением специализированного жилищного фонда. Поскольку по своему объему специализированный жилищный фонд по сравнению с другими видами жилищного фонда России весьма невелик, необходимо установить запрет на перевод жилых помещений специализированного жилищного фонда в нежилой фонд, за исключением случаев, когда помещения становятся непригодны для проживания и их потребительские свойства не могут быть восстановлены без несоразмерных затрат.
В результате проведенного исследования установлено, что отсутствие унифицированного понятийного аппарата нередко приводит к неоднозначному толкованию и применению норм Жилищного кодекса РФ, а в итоге — к нарушению жилищных прав граждан. Открытые перечни нанимателей, оснований для предоставления дают новые возможности для решения проблем на местах, что на практике может привести к использованию специализированного жилищного фонда не по назначению.
Договор найма специализированного жилищного фонда является самостоятельным видом договора найма. В результате исследования положений жилищного законодательства, регулирующего отношения по этому договору, выявлены отдельные пробелы и недостатки ЖК РФ.
В частности, существует неопределенность в сроках, в течение которых должны заключаться отдельные подвиды договоров найма специализированного жилого помещения, а также исполняться обязанности по передаче помещений в пользование нанимателю. Кроме того, не разграничены основания признания договора недействительным и его расторжения. Основания для расторжения договора найма разных подвидов специализированного жилищного фонда различаются, зачастую необоснованно. Например, выявление в представленных документах, послуживших основанием для предоставления жилого помещения фонда для лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами является основанием для расторжения только договоров найма жилых помещений фондов для вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами. Для других подвидов договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда это обстоятельство не является основанием для расторжения договора.
В диссертации сделан также ряд предложений по предотвращению и минимизации неблагоприятных последствий при выселении из жилого помещения специализированного жилищного фонда. В частности, предлагается в отдельных случаях предоставление срока на решение жилищной проблемы после истечения срока действия договора найма специализированного жилого помещения. В качестве исключения предлагается допустить перевод жилого помещения из специализированного жилищного фонда в жилищный фонд социального использования для заключения с нанимателем договора найма специализированного жилого помещения договора социального найма (при условии, что жилое помещение удовлетворяет соответствующим требованиям) с такими категориями нанимателей как беженцы и вынужденные переселенцы, приобретшими гражданство РФ.
Правовые нормы, регулирующие предоставление жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев, лиц признанных беженцами, также требуют уточнения. Нанимателям таких жилых помещений и членам его семьи должно предоставляться изолированное жилое помещение из расчета не менее 6 кв. м жилой площади на одного человека. Кроме того, представляется необходимым два идентичных типа договора найма жилого помещения для временного поселения вынужденных переселенцев и договор найма жилого помещения для временного поселения лиц, признанных беженцами объединить в одну.
Правовые нормы о правах членов семьи нанимателя служебного жилого помещения требуют изменения. Необходимо дополнить действующее законодательство и установить: при прекращении права пользования нанимателя служебным жилым помещением, одновременно прекращается право пользования им и членов его семьи, включая бывших.
К основаниям для расторжения договоров найма жилого помещения маневренного фонда, служебного жилого помещения и жилого помещения в общежитии следует отнести обстоятельство неиспользования жилого помещения более 6 месяцев (отсутствие без уважительных причин в течение этого срока).
Кроме того, целесообразно обязать нанимателей специализированных жилых помещений заблаговременно уведомлять наймодателя о предстоящем расторжении договора найма специализированного жилого помещения, для эффективного использования фонда.
Возникающие на практике применения норм Жилищного кодекса РФ о специализированном жилищном фонде судебные споры и конфликты свидетельствуют о необходимости уточнения и доработки положений о договоре найма специализированного жилого помещения.
Проведенное исследование является попыткой теоретического осмысления проблем формирования специализированного жилищного фонда, предоставления и использования жилых помещений по договору найма.
Затронутые в исследовании проблемы являются достаточно сложными, некоторые из них лишь обозначены, но не рассмотрены досконально, например, вопросы об исключении жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения из специализированного жилищного фонда, установлении четкого разграничения между категориями лиц, обеспечиваемых помещениями в домах системы социального обслуживания и жилыми помещениями из фонда, предназначенного для социальной защиты отдельных категорий граждан.
В настоящем исследовании сделана попытка решения уже выявившихся теоретических проблем с учетом имеющейся практики.
Учитывая, что нормы о договоре найма специализированного жилого помещения приняты сравнительно недавно, единообразная практика применения отдельных положений о договоре найма специализированного жилого помещения ещё не сформировалась. Поэтому, представляется, что исследуемые проблемы темы будут актуальны и в последующем. Формирование специализированного жилищного фонда, расширение практики применения договора найма специализированного жилого помещения не исключают, а, напротив, предполагают разрешение.
