Актуальность темы
диссертационного исследования определяется тем, что Россия находится на этапе построения новых общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании, обусловливается своеобразием проводимых в стране реформ, которые идут с большими трудностями, разбалансированностью взаимодействия властей по горизонтали и по вертикали. В то же время государству надо еще выполнять колоссальные задачи по совершенствованию управления всеми социальными, политическими, экономическими и иными процессами, что предъявляет повышенные требования к качеству правового регулирования. При этом следует учесть, что такая ситуация сложилась в стране самобытной, не похожей ни на одну другую и к тому же огромной по территории, многоязыковой и поликонфессиональной. Более того, судя по замыслу, обновление России должно быть проведено в сжатый исторический период.
Это требует разработки и принятия новых законов, отвечающих интересам государства, общества и каждого человека. Безусловно, такая работа законодательными органами Федерации и ее субъектов ведется. Однако качество законотворческой деятельности находится на низком уровне юридической техники.
В то же время быстрыми темпами продвигается развитие законодательства субъектов Российской Федерации. Однако эта практика на сегодняшний день не оправдала заложенную в ней идею создания совершенной правовой системы: она не только выявила пробелы, существующие в федеральном законодательстве, но и породила открытую конфронтацию между законодательной деятельностью различных уровней власти в Российской Федерации, деструктирует единое правовое пространство, способствует развитию центробежных тенденций.
В последние годы дискуссии о положении закона субъекта Российской Федерации как самостоятельного и полноценного вида законов в системе законодательства Российской Федерации приобрели актуальный характер.
Конституция Российской Федерации, наделив российские регионы полномочием принимать законы и не определив исчерпывающий перечень предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации, а также полномочия регионов в сфере их совместной с Федерацией компетенции, по сути наделила субъекты неограниченными полномочиями. Стремление к самостоятельности перерастает в открытое противостояние федеральному центру: ведь законодательство всех 21 республик в составе Российской Федерации противоречит федеральному законодательству, что свидетельствует о неготовности нашего государства к цивилизованным отношениям между центральными и региональными органами государственной власти. Преодолеть эти настроения в сегодняшних условиях возможно, только придав правотворчеству субъектов характер подзаконного нормотворчества. Безусловно, отрицать перспективность идеи разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами в федеративном государстве и наделения представительных органов власти субъектов Федерации законодательными полномочиями нельзя, что подтверждается, в том числе, и мировой практикой.
Но сегодня Российское государство к этому не готово. Переход к такой модели федеративных отношений требует тщательной и длительной подготовки, что было проигнорировано Российской Федерацией. По утверждению Л. В. Бутько, преобразовательные процессы в субъектах Российской Федерации «отличаются масштабностью и сложной внутренней структурой».1 Прежде чем говорить о законодательстве субъектов Федерации необходимо максимально усовершенствовать федеральное законодательство, дабы исключить любую возможность коллизии, нечеткости, двусмысленности, превышения полномочий.
Основным источником права по вопросам, регулирование которых Конституцией отнесено к исключительному ведению Федерации, совместному ведению Федерации и ее субъектов либо исключительному ведению субъектов.
1 См.: Бутько Л. В. Конституция и конституционная реформа: Учеб. пособие. Издательство Кубан. гос. агр. ун-та, 1999. С. 22.
Российской Федерации, провозглашается закон соответствующего уровня. И на практике от законодателя требуется соблюдать такое разграничение.
Бесспорной новеллой для российской юридической науки и практики является само определение закона субъекта Российской Федерации (регионального закона). Долгое время наша юридическая наука вообще лишена была такой категории даже как теоретического понятия. Сегодня, наделяя регионы правом принимать такого рода акты, надо определить, что же есть закон субъекта Федерации, дабы исключить любую подмену понятий.
Следовательно, актуальность темы в условиях развивающегося регионального законотворчества более чем очевидна, ибо отсутствие теоретической грамотности в вопросах роли закона соответствующего уровня позволяет субъектам Российской Федерации не только выходить за пределы собственной компетенции, но и перераспределять полномочия органов государственной власти внутри региона.
Во избежание подобных проявлений некомпетентности надо четко знать, что такое закон субъекта Российской Федерации (региональный закон), каковы его разновидности, чем он отличается от других видов законов и иных нормативно-правовых актов, а также насколько эффективно региональное законодательство в регулировании соответствующих общественных отношений.
Все это требует досконального изучения правового явления «закон соответствующего уровня государственной власти», проблем, связанных с законотворчеством, выработки четких единообразных решений относительно места регионального закона в системе законодательства России, дабы избежать на практике коллизий и неточностей.
Тема настоящего диссертационного исследования весьма актуальна в теоретическом и практическом отношениях. Становление правового государства, утверждение идеалов справедливости, гуманизма, добра в обществе, укрепление правопорядка связываются самым тесным образом с концепцией регионального закона, его особым положением в системе законодательства России, а также с его эффективностью в регулировании общественных отношений.
Степень научной разработанности исследуемых в настоящей диссертации вопросов нельзя назвать достаточной, хотя в последнее время интерес к этим проблемам несколько возрос и продолжает повышаться.
Отдельные вопросы рассматривались как в специальной, так и в учебной литературе, другие же требовали изучения точек зрения различных ученых и выработки собственной позиции по тому или иному вопросу. При написании диссертационной работы были изучены произведения отечественных до 1917 года и современных российских и зарубежных ученых — правоведов.
В области дореволюционного правоведения особое место занимает исследование Н. М. Коркунова «Русское государственное право», позволяющее выявить уже воспринятые и подлежащие использованию в современных условиях принципы, элементы и цели законодательства.
Среди современных разработок в рамках настоящего диссертационного исследования следует, прежде всего, отметить, что проблематика закона вообще и регионального закона в частности в системе законодательства России исследуется как в общетеоретической, так и в отраслевой и межотраслевой литературе.
В качестве примера рассмотрения и разрешения проблем, связанных с законом вообще и законом субъекта Федерации в частности, в рамках общей теории государства и права следует, в первую очередь, выделить работу Ю. А. Тихомирова и И. В. Котелевской «Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие», в которой исследуется большой круг вопросов, связанных с различными видами законов и их соотношением между собой и с другими видами нормативно-правовых актов.
В области юридической литературы, посвященной отдельным отраслям российского права, особо следует выделить монографию Е. В. Колесникова, осуществляющего свою научную деятельность в области конституционного права России, «Источники российского конституционного права», в которой рассмотрено большое число вопросов, связанных с местом закона в системе нормативно-правовых актов, а также работу О. Е. Кутафина «Источники конституционного права Российской Федерации», максимально подробно исследующего региональные источники конституционного права.
Для настоящей темы велико значение исследовательских работ таких авторов как Бутько J1.B., Буянкина С. В., Виноградов А. Ф., Каменская Е. В., Крылов Б. С., Манохин В. М., Миронов В. А., Митюков М. А., Потапов М. Г., Сычев А. П., Цалиев A.M., Чернобель Г. Т. и другие, посвященных рассмотрению проблем правотворческой деятельности в Российской Федерации и ее субъектах.
Большой интерес также представляют исследования, позволяющие сопоставить системы законов России и зарубежных стран. Среди них, в частности, учебные курсы конституционного права зарубежных стран, разработанные Мишиным А. А., Чиркиным В. Е. Однако никто из указанных авторов, к сожалению, не исследовал роль и ценность региональных законов в зарубежных странах. Такие разработки вместе с тем позволили бы выявить идеальную модель разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве и рекомендовать ее применение в условиях России. Однако в любом случае такая ситуация возможна только после преодоления всех недочетов, недостатков и очевидных ошибок федерального законодательства.
В то же время большой интерес представляет работа Ж. Марку, посвященная исследованию вопроса о распределении властных полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации и в федеративных государствах Европы и выявлению общих и особенных черт этого процесса в мире.
Подробное изучение трудов названных ученых, а также ряда других работ позволило автору диссертационного исследования обосновать актуальность существующих в теории и практике проблем, связанных с законом вообще и законом субъекта Федерации в частности, его местом и ролью в жизни современного государства, а также предложить собственные пути и методы их решения.
Объектом диссертационного исследования является способ выражения государственной воли и ее объективация в законах и иных формах (источниках) права.
Предметом исследования стал закон субъекта Российской Федерации (региональный закон) как один из видов законов, принимаемых в Российской Федерации, а также его роль в регулировании общественных отношений и перспективы развития системы регионального законодательства.
Методологическую и юридическую основу работы составили нормы Конституции Российской Федерации 1993 года и принятого на ее основе федерального и регионального законодательства, а также изучение литературы ученых — юристов, исследующих нормы Конституции Российской Федерации 1993 года и законодательства субъектов Российской Федерации.
Для целей диссертационной работы использованы ранее известные и современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой, и в первую очередь метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также методы анализа, синтеза, системный метод познания. Изложение материала сопровождается проблемно-категориальным освещением и приемами и средствами историко-сравнительного исследования.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, Конституция (Основной Закон) Российской ФедерацииРоссии 1978 года (с изменениями и дополнениями), Декларация прав и свобод человека и гражданина, Федеральные Конституционные Законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О Референдуме Российской Федерации», «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральные Законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции Республик Адыгея, Бурятия, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Чувашской Республики, уставы Краснодарского края, Ростовской области, Ханты — Мансийского автономного округа, другие федеральные и региональные законы, подзаконные нормативно-правовые акты.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение места и роли закона субъекта Российской Федерации как источника права, его юридической силы и правовой природы. Цель диссертационной работы конкретизируется в следующих задачах:
1. изложить общую концепцию закона субъекта Российской Федерации;
2. дать определение закона субъекта Российской Федерации, установить его признаки и предполагаемую структуру, выделить его виды;
3. выявить основы законотворческой деятельности в Российской Федерации и особенности законотворчества субъектов Российской Федерации;
4. указать проблемы регионального законодательства в Российской Федерации, причины их возникновения и предложить возможные пути их решения.
Этапы законотворческой деятельности в силу своей специфики являются самостоятельным объектом исследования, поэтому в настоящей работе они затрагиваются лишь с целью выявления характерных черт и особенностей закона субъекта Российской Федерации.
Данное исследование требовало установления особенностей законодательства на уровне субъектов, чтобы обосновать целесообразность его формирования. На необходимость четкого выявления таких отличительных черт регионального законодательства ранее в юридической литературе акцент не делался.
Данные научного поиска позволили выявить причины возникновения законодательных осложнений, что освещено в диссертации, и определить, что в сложившейся ситуации наиболее эффективным может быть только жесткий способ устранения коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации — ликвидация последнего.
Научная и практическая новизна исследования. Данная диссертационная работа является одной из первых, в которой на монографическом уровне исследован такой источник права как закон субъекта Российской Федерации.
Указанная правовая категория является новой для российской юридической науки. И в этой связи, несмотря на активное ее использование теоретиками и практиками правоведения, потребность в ее научном исследовании с каждым днем возрастает.
По этой причине новеллой диссертационной работы и является научно обоснованное понятие закона субъекта Российской Федерации (регионального закона), необходимость в котором очевидна не только в науке, но и в практической деятельности, ибо все чаще и чаще термин «региональный закон» употребляется в отношении различных явлений: это может быть и закон субъекта Российской Федерации, и закон органа местного самоуправления. В этих условиях формулирование понятия «закон субъекта Российской Федерации (региональный закон)» позволит избежать его использования только с целью удобства и краткости формулировки, а явится научно обоснованной категорией, необходимость введения которой давно «витает в воздухе».
Новизной в работе стала также идея существования различных классификаций региональных законов в зависимости от избранного классификационного критерия, а также предлагаемая автором классификация законов субъектов Российской Федерации как квинтэссенция существующих в юридической литературе и полностью соответствующая Конституции Российской Федерации 1993 года и ее практическая обоснованность.
В диссертационной работе сделана попытка выстроить наиболее полный перечень коллизий в региональном законодательстве.
С целью уменьшить число существующих в законодательстве пробелов автором диссертационного исследования на основе изучения и сопоставительного анализа действующего законодательства, а также точек зрения различных ученых на отдельные проблемы законодательства субъектов Федерации предложен собственный взгляд на пути решения возникших противоречий и прежде всего сформулирована собственная точка зрения на место закона субъекта Российской Федерации в системе нормативно-правовых актов России.
Основной новеллой проведенного исследования стал предложенный автором диссертации способ преодоления существующих коллизий между федеральным и региональным законодательством — упразднение законотворчества субъектов Федерации как такового и придание ему характера подзаконного нормотворчества, предоставление регионам полномочий принимать подзаконные нормативно-правовые акты, хотя бы до урегулирования противоречий и пробелов федерального законодательствования.
Новизна диссертационного исследования конкретизируется в положениях, выносимых на защиту.
1. Закон субъекта Российской Федерации — это нормативно-правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятый либо представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке, не подлежащий отмене никаким органом государственной власти субъекта Российской Федерации за исключением органа, принявшего закон, либо непосредственно населением субъекта Российской Федерации путем прямого волеизъявления граждан (референдума субъекта Федерации) и направленный на регулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с принципами и порядком разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и регионами России (субъектами Федерации);
2. Законотворчество субъекта Российской Федерации — это основанный на Конституции Российской Федерации, конституции (уставе) соответствующего региона (субъекта Федерации) и регламентируемый соответствующими нормативно-правовыми актами процесс обсуждения законопроекта и его принятия в качестве закона либо представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации, либо непосредственно населением соответствующего региона, а также его опубликования и вступления в силу с привлечением к законотворческому процессу иных ветвей государственной власти региона;
3. Максимально емкая и наиболее полная классификация законов субъектов Российской Федерации есть деление законов на виды по их юридической силе (конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, собственно региональные законы);
4. Ликвидация опережающего законотворчества регионов, то есть принятия законов субъектов Российской Федерации при отсутствии соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и правомочия на осуществление соответствующей деятельности в российских регионах как нецелесообразных и законодательно недопустимых;
5. Причины коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации и в первую очередь коренное обновление общественных отношений, подлежащих регламентации, а также противоречивость и несовершенство федерального законодательства, некомпетентность субъектов правотворчества, повторение в региональных законах норм федерального законодательства, неопределенность предмета ведения и полномочий регионального законодателя, игнорирование позиций Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также ученых — юристов;
6. Упразднение законотворчества субъектов Российской Федерации, придание ему подзаконного характера впредь до решения вопросов федерального законодательства и обеспечения его признаками четкости, емкости и системности как способ преодоления и устранения коллизий в региональном законодательстве.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Научно-познавательное и прикладное значение настоящего диссертационного исследования очевидно, ибо разрешаемые в работе вопросы могут быть использованы в учебном процессе, а также явятся предпосылкой дальнейшей научной разработки в свете затронутых проблем.
Прежде всего, предложенные в диссертации выводы должны послужить отправной точкой в исследовании вопросов, связанных с региональным законом и региональным законотворчеством, на ином концептуальном уровне.
Некоторые теоретические положения диссертационного исследования, изложенные еще в дипломной работе автора, были рекомендованы к использованию в учебном процессе Государственной аттестационной комиссией РГУ 2001 г. Результаты исследования представляют интерес в свете поисков модели более совершенной законодательной власти.
Исследования и выводы, предложенные в работе, могут быть интересны и ценны для депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии региональных законов с целью установить необходимость принятия соответствующего регионального закона, выявить специфику общественных отношений, на регулирование которых направлен закон, исключить повторы федерального законодательства, избежать или хотя бы минимизировать возможные негативные последствия их законотворческой деятельности.
Практическая новизна работы, кроме того, определяется ее значимостью, в частности, в судебной и арбитражной практике при выборе нормативно-правового акта, подлежащего применению в конкретном деле, при определении пределов действия соответствующего закона.
Выводы работы могут быть использованы в деятельности толкователей регионального законодательства, особенно при толковании конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации, содержащих наиболее серьезные несоответствия и явные противоречия между законодательством различных уровней власти. Важны эти выводы и для повышения качества работы органов и лиц, проводящих анализ законов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия действующей российской Конституции и федеральному законодательству, а также и всех других органов, организаций, должностных и иных лиц.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа является результатом более чем семилетней исследовательской деятельности автора. Отдельные положения работы опубликованы в научном юридическом журнале («Правовая политика и правовая жизнь»), в межвузовском сборнике «Политиео-правовая система России начала XXI века» (г. Ростов-на-Дону, 2004 г.) и других, докладывались на трех научно-практических конференциях «Государственность и право славянских народов на рубеже XX — XXI столетий» (28 — 29 марта 2002 года, г. Ростов-на-Дону), «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (3−4 апреля 2003 года, г. Ростов-на-Дону), «Государственность и право славянских народов: состояние и перспективы развития» (2−3 апреля 2004 года, г. Ростов-на-Дону).
Заключение
.
Подводя итоги исследовательской работе, проведенной в рамках настоящей диссертации, следует, в первую очередь, отметить тот факт, что глубокое теоретическое исследование всех явных проблем и возникающих вопросов в сфере законодательства субъектов Российской Федерации, его места, роли и необходимости в системе законодательства России в сегодняшних правовых условиях приобретают особую актуальность. Очевидно, что попытки разрешить любой самый на первый взгляд простой вопрос в этой области вызывают к жизни и поднимают на поверхность целый комплекс новых проблем. Возможность их разрешения, в свою очередь, не всегда лежит на поверхности. Зачастую их разрешение требует колоссальных усилий со стороны не только ученыхюристов, но и законодателей, и правоприменителей. Более того, не редки случаи, когда уже выработанные отечественной или зарубежной юридической наукой и апробированные практикой варианты решения тех или иных проблем в данном случае регионального законодательства встречают открытое противостояние и нежелание их внедрять в практическую деятельность в качестве способов наиболее эффективного преодоления возникающих противоречий.
В Послании Федеральному Собранию на 2001 год Президент Российской Федерации, проанализировав проблемы российской системы законодательства, сделал вывод, что корень таких проблем — в самой структуре нашего законодательства.1 В то же время констатация существования в правовой системе подобного факта требует в первую очередь от ученых — юристов обратить на эту проблему свое пристальное внимание и приложить максимум усилий для ее разрешения как можно в более сжатые сроки.
Проведенное в диссертационной работе исследование обусловило следующие итоговые выводы:
1 «Не будет ни революций, ни контрреволюций» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2001. 4 апреля. № 66 (2878).
1. Первый и главный вопрос исследования заключался в том, чтобы дать определение закона субъекта Российской Федерации (регионального закона).
Уже исходя из названия данного феномена следует, что речь идет о законе, то есть о нормативно-правовом акте, исходящем от законодательных представительных органов государственной власти или принимаемом непосредственно народом путем прямого волеизъявления (референдума), выражающем общую государственную волю, регулирующем наиболее важные общественные отношения и обладающем высшей юридической силой во всей системе нормативно-правовых актов. Помимо самого термина это подтверждается и структурой подобного акта, анализ которой показал ее аналогичность структуре федерального закона, и наличием собственного содержания, призванного регулировать важнейшие общественные отношения.
В то же время статус закона как регионального предполагает наличие некоторой специфики, отличающей данный закон от других видов законов. Эта специфика обусловлена своеобразием категории «регион».
Как показало исследование, регион воспринимается в юридической науке и практике как субъект Российской Федерации, то есть при оперировании в науке и на практике данными категориями они используются как тождественные.
В подтверждение такого подхода выступают и исторические, политические, экономические, национальные условия формирования российских субъектов, и содержание действующей Конституции России, основывающееся в конечном итоге на принципах и особенностях создания субъектов Федерации как самостоятельных регионов, и на отсутствии нормативно закрепленного понятия «регион», ибо его определение как части территории России либо как субъекта Российской Федерации не дает однозначного понимания региона.
Итак, закон субъекта Российской Федерации (региональный закон) есть нормативно-правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, принятый либо представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской.
Федерации в установленном особом порядке и не подлежащий отмене никаким иным органом, кроме принявшего его, либо непосредственно населением субъекта Российской Федерации в ходе референдума и направленный на регулирование важнейших, социально значимых, устойчивых общественных отношений, подлежащих правовому регулированию на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с принципами и порядком разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации.
2. Сложившаяся практика показала, что законотворческий процесс в регионах (субъектах Российской Федерации) очень активен, что свидетельствует о принятии и действии на региональном уровне огромного числа законов. Это, в свою очередь, порождает необходимость в их классификации и выборе наиболее полной системы подразделения региональных законов на виды.
Сложившаяся практика наглядно демонстрирует, что в деятельности различных органов, организаций, учреждений, иных структур используются самые различные классификации в зависимости от характера избранного классификационного критерия. Так, наиболее часто в качестве классификационных критериев деления законов субъектов Российской Федерации на виды избирают их содержание, форму, порядок принятия, метод правового регулирования, юридическую силу.
Очевидно, что при существовании такого разнообразия классификаций, какое-либо одно универсальное, всеобъемлющее, максимально полное деление региональных законов на виды на практике еще не разработано, ибо любой закон содержит в себе разнообразные элементы в совокупности, каждый из которых может рассматриваться как самостоятельный критерий классификации.
Наиболее правильной классификацией представляется деление законов субъектов Российской Федерации на виды по их юридической силе. Предлагаемая классификация включает в себя конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономного округа и собственно региональные законы.
При этом следует особо отметить, что наиболее эффективное использование предлагаемой классификации возможно только с учетом внутреннего деления третьей группы (собственно региональных законов) на подвиды по их содержанию. В противном случае большой объем собственно региональных законов, сформировавшийся сегодня на уровне каждого отдельного субъекта Федерации, невозможно будет анализировать.
3. Исследование закона субъекта Российской Федерации невозможно в отрыве от процесса его создания, ибо он (этот процесс) обусловливает специфику регионального закона как нормативно-правового акта.
Сама процедура принятия закона субъекта Российской Федерации аналогична процессу формирования законодательного акта на федеральном уровне и включает в себя следующие этапы:
• Законодательная инициатива;
• Предварительное рассмотрение не менее чем в двух чтениях региональных законопроектов;
• Принятие региональных законов;
• Санкционирование законов;
• Опубликование, обнародование и официальное провозглашение законов.
Указанный процесс на региональном уровне регулируется как конституциями (уставами) субъектов Федерации, так и регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти регионов. Вместе с тем, в ряде субъектов Федерации (в отличие от федерального центра) приняты специальные законы о нормативно-правовых актах, которые также регулируют законодательный процесс. Их анализ подтверждает существование специфических черт регионального законотворчества в условиях соответствующего субъекта. Однако эти специфические особенности не носят принципиального характера, в связи с чем не вызывают особых затруднений при формулировании понятия «региональное законотворчество».
Итак, законотворчество субъекта Российской Федерации (региональное законотворчество) есть основанный на Конституции Российской Федерации, конституции (уставе) соответствующего субъекта Российской Федерации и регламентируемый соответствующими нормативно-правовыми актами процесс обсуждения законопроекта и его принятия в качестве закона либо представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации, либо непосредственно населением соответствующего региона, а также его опубликования и вступления в силу с привлечением к законотворческому процессу иных ветвей государственной власти регионов;
При этом следует особо отметить, что собственно законотворческому процессу как на федеральном, так и на региональном уровне предшествует весьма важный и достаточно масштабный этап разработки законопроекта, который требует четкого знания и профессионального применения правил законодательной техники.
4. При исследовании законотворческого процесса в субъектах Федерации был выявлен ряд сопутствующих проблемных вопросов в рамках рассматриваемой темы, в том числе допустимость и целесообразность опережающего регионального законотворчества.
Правовая действительность показала, что в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, даже при условии регулирования регионом определенного вопроса на основании уже сформулированных Федерацией принципов и оснований, очень часто возникают коллизии между федеральным и региональным уровнями законодательства.
Практика же опережающего законотворчества тем более порождает массу противоречий и способствует неправомерной реализации полномочий законодательствования, субъектами которого по действующей Конституции России являются ее регионы. Такая деятельность дает субъектам России законные основания открыто и грубо нарушать конституционные принципы функционирования государства, мотивируя это тем, что впредь до принятия соответствующего федерального закона они абсолютно самостоятельны в выборе порядка регулирования соответствующего вопроса.
Подобная практика не может быть признана законной, в связи с чем назрела объективная необходимость исключения соответствующей нормы из текста Конституции Российской Федерации. При этом необходимые предпосылки для такого хода событий федеральным законодателем уже созданы. В то же время и Конституционному Суду Российской Федерации, думается, необходимо пересмотреть свою правовую позицию на данный вопрос в свете сформировавшейся законодательной практики под иным, прямо противоположным углом зрения.
5. В этой же связи актуален и вопрос о правомерности использования договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения Федерации и регионов.
Подобная практика аналогично опережающему законотворчеству приводит к нарушению основ конституционного строя России, в том числе принципа федерализма, принципа равноправия субъектов Российской Федерации в отношениях между собой и с федеральным центром, а также отраслевого законодательства.
Возможно, такой подход был оправдан на первоначальном этапе построения федеративного государства в России. Однако он не должен быть приоритетным в отношениях с Федерацией, в противном случае государство способно трансформироваться в конфедерацию, которая представляет собой форму государственного устройства, при которой государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственной власти и управленияобщие для всех государств, объединенные органы создаются только для координации действий в определенных целях (военных, внешнеполитических и тому подобных).
Стремление построить федеративное правовое государство требует ликвидации и этой практики как не имеющей конституционной обусловленности, а также пересмотра соответствующей нормы Конституции России.
6. Проведенный анализ ставит под вопрос саму необходимость выделения сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Несмотря на то, что данная проблема не была самостоятельным предметом исследования, тем не менее, ее актуальность в условиях российского федерализма не могла оставить равнодушным и обусловила предложение собственного пути ее разрешения.
Юридическая наука знает несколько вариантов формирования федерации, в том числе по принципу «предметы ведения федерации — предметы ведения ее субъектов» при отсутствии института совместного ведения. (Выделение сферы совместного ведения может быть признано допустимым при четком разграничении полномочий центра и регионов в этой сфере).
Более того, по историческим меркам десятилетний период существования Российской Федерации слишком мал. Можно сказать, что субъекты Федерации только появились, а уже должны принимать законы в сфере совместного ведения по вопросам, зачастую вообще не урегулированным на федеральном уровне. И это уже не говоря об отсутствии перечня предметов собственного ведения регионов России.
Возникает вопрос, а не слишком ли ответственная и объемная работа возложена на только формирующиеся организмы — российские регионы?
Думается, что более целесообразным было бы разграничение предметов ведения в государстве между двумя уровнями власти — федеральным и региональным с указанием конкретных перечней полномочий в соответствующих федеральных и региональных сферах или хотя бы с перечислением конкретных и четких предметов ведения. Кроме того, любые не названные в Конституции Российской Федерации предметы ведения следует отнести к полномочиям Федерации, что продиктовано и мировой практикой, которая при разграничении остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра. Ж. Марку подчеркивает, что во всех федеративных государствах наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству регионов.1.
7. Несмотря на то, что институт законодательства субъектов Российской Федерации является сравнительно молодым, можно сказать формирующимся, он уже успел снискать себе недобрую славу нарушителя принципов федерализма. Огромное количество региональных законов вступают в противоречие с действующим федеральным законодательством. Наметилась даже устойчивая тенденция открытой конфронтации, противостояния федеральному центру.
Юридическая наука и практика выявили множество коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации. В настоящем диссертационном исследовании дана их характеристика с учетом предложенной, наиболее полной и емкой классификации региональных законов по схеме «конституция — устав — региональный закон в узком смысле».
Среди наиболее острых противоречий на первое место выдвинулась проблема суверенизации российских регионов, установления собственного гражданства, права сецессии, собственной судебной системы, наделения себя правомочиями субъекта международного права. В сфере законодательства регионы игнорируют принцип единой системы законодательства, определяя свои учредительные акты в качестве Основных Законов, обладающих высшей юридической силой.
Очевидно, что в федеративном государстве Основным Законом может быть только конституция федеративного государства, являющегося единственно суверенным образованием в рамках всей федерации, в связи с чем конституции и уставы ее субъектов не могут обладать высшей юридической силой. В сложившихся условиях уместнее было бы говорить лишь о более высокой юридической силе конституций (уставов) по отношения к собственно.
1 Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств — членов Совета Европы // Журнал российского права, 2002, № 9. региональным законам, но никак не об их безоговорочном приоритете, что вытекает из конструкции «высшая юридическая сила». Придание подобного статуса недопустимо и в отношении к системе собственно региональных законов.
Общераспространенной стала и практика российских регионов расширительно толковать объем своих полномочий, неизбежно вторгаясь в сферы федеральной компетенции. Кроме того, наблюдаются и элементы несоответствия федеральных законов региональным по тем вопросам, которые субъекты Федерации вправе решать самостоятельно.
Не избежали коллизий (что вполне очевидно) и собственно законы субъектов Российской Федерации. В первую очередь такими проблемами изобилуют законодательные акты регионов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, в том числе административная, земельная, трудовая отрасли права, а также региональные законы в своих внутренней структуре и содержании.
Проведенный анализ противоречий в законодательстве субъектов Российской Федерации наглядно показал, что ситуация в коллизионном праве накалена до предела, и для ее эффективного регулирования уже недостаточно конституционной нормы, устанавливающей приоритет действия федерального или регионального законов применительно к регулируемой сфере ведения.
8. Не вызывает сомнений то обстоятельство, что каждая возникающая коллизия — результат воздействия на региональную политику того или иного фактора, выступающего причиной противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации. Вместе с тем при анализе конкретных причин возможно выявление их общих черт и формирование их в определенные комплексы.
Так, в качестве наиболее распространенных причин возникновения коллизий в региональном законодательстве ученые — правоведы выделяют следующие: несовершенство федеративного устройства Российского государства, коренное обновление общественных отношений и их постоянную трансформацию, отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями законодательствования — федеральным и региональным, неурегулированность предметов исключительного ведения Федерации и отсутствие принципов законодательного регулирования вопросов в сфере совместного ведения, отсутствие определенности регионов по вопросу предметов их собственного ведения и юридической грамотности, низкий уровень квалификации и непрофессионализм законодателей. Кроме того, субъекты Российской Федерации зачастую не прислушиваются к мнению конституционных судов России и регионов или, что опаснее, открыто его игнорируют. Они также не восприимчивы к советам ученых — правоведов по вопросам законотворчества. Регионы, кроме того, прониклись идеей самостоятельности, не отдавая в то же время себе отчета в существовании реальных возможностей достойного их функционирования и развития автономно, без чьей бы то ни было опеки.
С неизбежностью встает вопрос о готовности российских регионов осуществлять законотворческие функции.
9. Мировая практика неоднократно сталкивалась с возникновением коллизий между федеральным и региональным законодательством, в связи с чем выработала ряд подходов к их преодолению. Эти позиции восприняты и Россией, закрепившей в своем законодательстве и прямое требование федеральной Конституции о недопустимости противоречий и необходимости обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному, и полномочия соответствующих органов по обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, и ответственность за нарушение федерального законодательства, и научное обоснование и планирование соответствующей деятельности. Однако все существующие механизмы преодоления разногласий и противоречий на протяжении десятилетнего периода существования Российской Федерации ожидаемого эффекта не принесли.
В то же время все проведенное исследование в конечном итоге привело автора к выводу о необходимости и целесообразности в сложившихся правовых условиях ликвидировать законотворчество субъектов Российской Федерации как таковое, придав ему статус и характер подзаконного.
Безусловно, автора подобного подхода можно обвинить в игнорировании выработанных мировой практикой признаков федеративного государства, предоставляющего своим субъектам определенный объем законодательных полномочий, и принципов построения федерации.
Вместе с тем, считаю необходимым еще раз отметить, что появление всякого жизнеспособного федерализма должно нести в себе унитарную идею, идею единства и целостности государства. Более того, историческое развитие нашей страны убеждает, что Россия — самобытное государство со своеобразными подходами к решению большинства возникающих проблем. Следовательно, и федерация в условиях России неизбежно должна быть специфичной в том смысле, что российские регионы должны быть лишены законотворческих функций, хотя бы до тех пор, пока не будут сформированы все необходимые предпосылки для построения федеративного государства по отработанной модели.
Кроме того, закон по определению обладает высшей юридической силой, то есть все иные правовые акты должны соответствовать закону и не противоречить ему. Однако закон субъекта Федерации сам связан юридической силой федерального закона, сам должен ему соответствовать и не противоречить, что противно природе закона. Таким образом, региональный закон изначально не наделен статусом закона. Это еще один аргумент в поддержку идеи ликвидации законодательства на уровне российских регионов.
Отмечу еще один факт, имеющий место в условиях законотворчества субъектов Российской Федерации. Как показала практика, регионы практически не решают собственно своих внутренних вопросов. Это может быть обусловлено и отсутствием конкретного перечня подобных предметов ведения и полномочий, и открытым противопоставлением себя федеральному центру.
В этой связи особо показательна ситуация в области миграционной политики. Она не отнесена ни к сфере исключительного ведения Федерации, ни к сфере совместного ведения России и ее субъектов, хотя ее можно рассматривать в рамках полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина. В то же время регионы не предпринимают попыток расставить все точки над «I» в правовом регулировании миграции населения, хотя ратуют в том числе и за обладание полномочиями опережать федерального законодателя. А ведь решение проблем своих граждан — основная цель создания и функционирования государства, человек, его права и свободы — высшая ценность, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод — обязанность государства. И такая ситуация характерна не только для сферы миграционной политики.
Итак, становится очевидным, что те обстоятельства, ради которых субъекты Российской Федерации наделялись полномочиями законодательствования, фактически так и не урегулированы, а проблемы — не решены и только продолжают накапливаться и актуализироваться.
В то же время Россия нуждается в качественно обновленном праве, соответствующем требованиям свободного демократического гражданского общества, которое призвано быть обществом права. Это предполагает «очеловечивание», «приватизацию» права, его преобразование и развитие на основании современных достижений и ценностей цивилизации.
В этих условиях очевидна потребность в обновлении федеративного устройства, изменении характера сложившихся федеративных отношений, ввиду их полного несоответствия идее федерации, в свете формирования должной правовой системы и законодательной базы с упразднением сегодня законотворческих полномочий субъектов Федерации в целях будущего формирования федеративного правового государства на принципах выработанной правовой наукой и апробированной практикой модели. Первые шаги в этом направлении федеральным законодателем уже делаются.
