Активизация развития региональной экономики на основе использования программно-целевых методов: на примере Республики Адыгея

Актуальность темы

исследования. Национальная экономика Российской Федерации характеризуется в настоящее время положительными тенденциями роста и развития. Эти общие тенденции оказывают позитивное влияние на экономику российских регионов, стимулируя расширение объемов производства и повышение уровня жизни населения. Основной целью региональных органов управления на современном этапе становится обеспечение устойчивости экономического роста и социального развития в длительной перспективе.

Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают региональные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном и региональном уровнях.

К сожалению, в силу объективных обстоятельств этот инструмент последнее десятилетие был недостаточно эффективен, и федеральные целевые программы вместо консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития фактически стали источником дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что низкая эффективность, в первую очередь, связана с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла федеральных и региональных целевых программ: при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля, а не с качеством самого инструментария целевого программирования. Необходимость модернизации федеральных и региональных целевых программ и повышения их результативности определяется как задачами достижения высоких темпов экономического роста, так и перестройкой государственной системы управления.

Состояние изученности проблемы. Общие вопросы функционирования и развития региональных воспроизводственных комплексов, а также отдельных их сфер исследовались в трудах Гранберга А. Г., Кетовой Н. П., Кис-танова В.В., Лексина В. Н., Мелентьева Б. В., Овчинникова В. Н., Стигли-ца Дж., Хантингтона С., Шабуниной О. А., Ясина Е.Г.

Теоретический анализ проблем устойчивого развития территориальных экономических систем осуществлялся в исследованиях отечественных и зарубежных ученых, среди которых можно выделить Анисимову Т. Ю., Глазьева С. Ю. Дорждеева А. В., Изарда У., Кейнса Дж. М., Козлова JI.A., Львова Д. С., Немчинова В. В., Портера М., Федоренко Н. П.,.

Проблемы построения и реализации целевых программ на различных уровнях экономики нашли отражение в работах российских и зарубежных ученых-экономистов, таких, как Агафонов В. А., Андронникова Н. Г., Барка-лов С.А., Бурков В. Н., Герцберг Л., Клиланд Д., Матвеева Л. Г., Никитаева А. Ю., Пчелинцев О., Трейвиш А., Фабричный С.Ю.

Несмотря на значимость проведенных ранее исследований в области использования программно-целевого метода остается ряд нерешенных проблем, среди которых наиболее важными являются недостаточная проработка вопросов комплексного подхода к разработке и управлению целевыми программами, а также отсутствие достаточно полной системы оценки разнонаправленных проектов, реализуемых в рамках федеральных и региональных целевых программ.

Приведенные выше проблемы и обусловили выбор темы исследования, а также определили его цель и основные задачи.

Соответствие темы диссертации паспорту специальности ВАК РФ: диссертация выполнена в соответствии с паспортом специальностей ВАК РФ (экономические науки): 08.00.05. — региональная экономика: 5.14. — разработка перспектив развития региональных социально-экономических системпрогнозирование в региональных социально-экономических системах, 5.17. -региональное стратегическое планированиерегиональные программы развитияэкономические проблемы федерации, экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерациипроблемы разграничения полномочий предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспектеэкономические проблемы местного самоуправления.

Цели и задачи исследования. Целыо данного диссертационного исследования являются изучение принципов и методов построения целевых программ и разработка механизмов их формирования и реализации. Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

• исследование основных принципов обеспечения устойчивого роста региональной экономики;

• изучение отечественного и зарубежного опыта в области применения программно-целевого метода для активизации развития экономики;

• теоретический анализ современных методов разработки и реализации целевых программ, а также критериев оценки их социально — экономической результативности;

• оценка современного состояния экономики Республики Адыгея для определения степени эффективности использования имеющегося природно-ресурсного и социально-экономического потенциала;

• анализ основных достоинств и недостатков применения программно-целевого метода в Российской Федерации и ее регионах на современном этапе;

• разработка рекомендаций по совершенствованию методов формирования и реализации региональных целевых программ экономического развития;

• выработка базовых принципов региональной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития региональной экономики.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования в диссертационной работе являются механизм формирования и реализации целевых программ на региональном уровне, а также принципы управления и оценки эффективности осуществления программных проектов и мероприятий.

В качестве объекта исследования выступает социально-экономическая система Республики Адыгея в целом и инвестиционная деятельность в части формирования и исполнения целевых программ как федерального, так и регионального значения.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили фундаментальные концепции и идеи, обоснованные и представленные в классической и неоклассической экономической литературе, а также исследования ученых и практиков, посвященных проблемам разработки и реализации целевых программ регионального и федерального уровня.

Информационная и эмпирическая база исследования представлена данными Федеральной службы государственной статистики по Республике Адыгея, материалами монографий, статей и периодических изданий отечественных и зарубежных ученых, рекомендациями научно-практических конференций, статистическими данными, статьями и научными отчетами, размещенными на web-страницах ведущих научно-исследовательских институтов.

Инструментарий диссертационного исследования. В качестве методического инструментария использованы системный подход, диалектический метод, методы эмпирического анализа, синтез, агрегирование, методы экономико-статического анализа, прогнозирования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на положении, согласно которому программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования, обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной и временной.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Региональная экономика представляет собой сложный комплекс, состоящий из множества субъектов, связанных экономическими и социальными отношениями. Для обеспечения эффективного развития экономики региона именно как комплекса региональные органы власти должны активно использовать новые методы управления, важнейшим из которых является целевое программирование.

2. Программно-целевой метод развития экономики региона является одним из наиболее эффективных инструментов, имеющихся в распоряжении региональных властей. Достоинства этого метода заключаются в системном походе к определению направлений развития различных сфер регионального хозяйства и возможности комплексной мобилизации всех видов ресурсов для достижения целей, поставленных перед региональной экономикой.

3. Несмотря на широкое использование программно-целевого метода для решения социальных и экономических проблем на федеральном и региональном уровнях, подход к разработке и реализации целевых программ носит в большей степени формальный характер, а сами программы рассматриваются, чаще всего, как дополнительный источник получения бюджетных средств. Результатом преобладания такого подхода является низкий уровень эффективности реализации программных мероприятий, что особенно характерно для региональных целевых программ.

4. Повышение результативности реализации целевых программ связано в первую очередь с ростом эффективности управления разработкой и реализацией программ. На территориальном уровне обычно реализуется несколько программ, носящих качественно различный характер и создаваемых для достижения социального или экономического эффекта, что может привести к конфликту интересов как отдельных программных проектов, так и программ в целом. Для решения проблемы увеличения эффективности в рамках отдельного региона необходимо сформировать единую целевую программу, в которую должны быть включены в качестве подпрограмм программы экономического, социального и экологического характера. Единое управление такой комплексной программой снимет возможные противоречия между разнонаправленными проектами и обеспечит своевременное распределение финансовых ресурсов между подпрограммами.

5. Одной из важнейших проблем реализации целевых программ является оценка полученного эффекта, как в оперативном плане, так и стратегической перспективе. Формирование единой целевой программы как системы однонаправленных подпрограмм дает возможность разработать наборы критериев, по которым будут оцениваться все проекты одной подпрограммы, что необходимо в первую очередь для повышения эффективности управления реализацией программ конкретного направления. Кроме того, для оценки эффективности всей целевой программы можно использовать универсальный критерий минимизации затрат, который должен рассчитываться по отдельным периодам и в динамике.

6. Немаловажным инструментом роста результативности исполнения региональных целевых программ является информационное обеспечение. Учитывая, что программа является комплексным документом, разрабатываемым и реализуемым в среднесрочной и длительной перспективе, особую роль в увеличении качества управления программой играет информация о будущих состояниях и возможных изменениях региональной экономики. Планирование действий по реализации отдельных инвестиционных проектов должно основываться на точном прогнозе развития экономики региона. Разработка прогноза, отражающего реальные перспективы, возможна только при использовании наиболее прогрессивных принципов и методов прогнозирования.

7. Разработка и реализация региональной целевой программы как единого комплекса разнонаправленных инвестиционных проектов и мероприятий, основывающиеся на дифференцированных методах оценки отдельных подпрограмм и качественной информации о современном состоянии и перспективных прогнозах, позволит активизировать деятельность субъектов экономики, а также обеспечит закрепление положительных тенденций роста и развития региональной социально-экономической системы.

Научная новизна результатов исследования заключается в разработке принципов совершенствования формирования региональных целевых программ развития, рассматриваемых как единый комплекс инвестиционных проектов, объединенных в однонаправленные подпрограммы. Основными элементами приращения научного знания можно считать следующие:

• уточнены понятие и качественные характеристики устойчивого развития региональной экономики, а также основных методов его обеспечения на основе научного обоснования критериев и системы показателей, в достаточной степени характеризующих возможность получения долговременного социально-экономического эффекта;

• обосновано использование метода целевого программирования как основополагающего метода стимулирования развития отдельных сфер экономики региона, позволяющего осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования;

• сформулированы подходы к разработке набора региональных программ как единого целевого комплекса развития отдельных подсистем региональной экономики посредством реализации структурно-алгоритмизированного процесса формирования инвестиционных пакетов по отдельным программам;

• систематизирован набор критериев по оценке эффективности реализации как отдельных подпрограмм, так и единой целевой программы региона, что позволяет эффективно координировать оперативную деятельность по исполнению программных мероприятий различной направленности, решить проблему оценки результативности реализуемых проектов;

• определены основные направления совершенствования системы управления и контроля за реализацией целевых программ регионального уровня на основе разработанной оценочной системы, позволяющей дать полную характеристику экономического, социального и экологического эффектов, точно определить проекты в которых возникает синергетический эффект, являющейся следствием одновременной реализации разнонаправленных проектов.

Теоретическая и практическая значимость исследований Теоретическое значение диссертационной работы заключается в том, что здесь рассмотрены в комплексе основные принципы и методы формирования целевых программ развития региональных экономических систем и определены направления совершенствования процедур разработки и реализации целевых программ.

Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию управления целевыми программами на стадиях формирования и исполнения инвестиционных проектов и мероприятий на основе создания координирующего центра, руководящего реализацией однонаправленных подпрограммам.

Разработанные в диссертационном исследовании предложения могут быть применены в практической деятельности региональных органов управления для стимулирования деловой активности в экономической сфере, а также для активизации инвестиционного процесса в регионе.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались автором на научных семинарах факультета управления и научно-методических конференциях Майкопского государственного технологического университета. Материалы работы апробируются Министерством экономического развития и торговли Республики Адыгея. По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 23,13 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка, включающего 168 источников информации. Ее содержание изложено на 167 страницах компьютерного текста. Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, определены ее цели и задачи, показана научная новизна проведенного исследования, его практическая значимость.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам проведенного в диссертационном исследовании теоретического и практического анализа вопросов и проблем использования программно-целевого метода в целях развития региональной экономики можно сделать следующие выводы:

1. положительные тенденции, сформировавшиеся в национальной экономике России, оказывают позитивное на формирование тенденций развития региональных экономических систем. Важнейшей задачей региональных органов управления является закрепление тенденций и обеспечение устойчивого роста регионального воспроизводственного комплекса. Устойчивость развития региональной экономики предполагает ее возможность противостоять внутренним и внешним негативным воздействиям, сохранять стабильность показателей социального и экономического роста.

Переход к устойчивому развитию — процесс весьма длительный, так как требует решения сложных по масштабу социальных и экономических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться, потребности людей — рационализироваться в соответствии с имеющимися ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей — совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы.

Для того чтобы обеспечить устойчивые темпы развития, требуется создание серьезной методологической базы, предполагающей использование перспективных методов и способов совершенствования социальной и экономической составляющих региональной экономики.

2. Одним из наиболее часто применяемых методов стимулирования деловой активности в рамках региональной экономики является целевое программирование, которое позволяет реализовать значимые с экономической, социальной и экологической точек зрения инвестиционные проекты на основе комплексной оценки проблем и перспектив развития социально-экономического пространства региона. Программно-целевой метод выполнения задач региональной экономики позволяет решать стратегические задачи реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе государственной поддержки приоритетных инвестиционных проектов и с учетом действия мультипликационного эффекта.

Важным преимуществом данного метода является то, что он позволяет обеспечить управляемое развитие региона и оперативную координацию деятельности на основе аккумулирования региональных природных, производственных и финансовых ресурсов.

3. Процедура разработки и реализации целевых программ федерального и регионального уровня стандартизована на основе положений и рекомендаций, утвержденных Министерством экономического развития и торговли РФ. Программы, разрабатываемые на любом уровне национальной экономики должны содержать: а) перечень основных, решаемых ею задачб) совокупность и последовательность мероприятий, с помощью которых она реализуетсяв) расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий ресурсовг) распределение заданий по срокам и исполнителям.

Основной целыо, которую должна преследовать любая региональная программа, является эффективное использование и развитие в рыночных условиях природного, производственного, трудового и интеллектуального потенциала субъекта Федерации, преимуществ его участия в общероссийском и международном разделении труда и повышение на этой основе уровня жизни населения региона.

4. Анализ современного состояния экономики Республики Адыгея позволяет говорить о том, что в ней наблюдаются устойчивые тенденции роста. Так, по сравнению с другими административно-территориальными единицами, входящими в состав Южного федерального округа, республика характеризуется достаточно высокими темпами увеличения количественных характеристик экономической и социальной сфер. Вместе с тем, надо отметить, что положительные тенденции роста являются в большей степени не результатом активных действий управленческих структур региона, а следствием общероссийских положительных тенденций развития национальной экономики. Такая ситуация (зависимости от общенациональных тенденций) чревата опасностью резкого ухудшения показателей экономики в случае изменения российских тенденций на противоположные.

5. Оценка результатов инвестиционной деятельности проводимой в Республике Адыгея показывает, что на территории республики реализуется достаточно большое количество разнонаправленных целевых программ — более двадцати на современном этапе. В 2004 году в Республике Адыгея была разработана и утверждена региональная программа социально-экономического развития на 2004 — 2008 гг. В настоящее время данная программа активно реализуется и из бюджета региона постоянно осуществляется финансирование запланированных проектов и мероприятий. Однако, изучение этой программы и ее основных элементов показывает, что подтверждается тезис о рассмотрении целевых программ, как источников дополнительного финансирования: большинство программных мероприятий носит социальный характер (т.е., имеет откровенно затратный характер), а экономические проекты характеризуются невысоки уровнем отдачи. Учитывая, что Республика Адыгея является дотационным регионом (в настоящее время 72% бюджетных расходов компенсируются из федерального бюджета), разработка этой программы мало соответствует принципам активного роста социально-экономической системы региона.

Для Республики Адыгея актуальной проблемой на современном этапе является создание комплексной целевой программы, которая должна принести значимый экономический эффект путем стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Разработка такой программы должна также ставить перед собой целью решение проблемы дотационной зависимости региона от федерального центра.

6. Несмотря на очевидные достоинства, программно-целевого метода, его применение на разных уровнях национальной экономики характеризуется и рядом недостатков. Так, большинство региональных целевых программ в настоящее время представляет собой инструмент, с помощью которого региональные органы управления стремятся получить дополнительную финансовую поддержку из федерального центра. В результате, целевые средства, выделяемые под отдельные программы и проекты из федерального бюджета, зачастую направляются на финансирование неотложных нужд региона, и общая эффективность реализации таких программ остается весьма невысокой, не обеспечивая достижения изначально запланированных результатов.

Кроме того, надо отметить, что в регионе обычно реализуется одновременно несколько программ федерального и территориального уровня без согласования между собой и определения приоритетов исполнения отдельных проектов и мероприятий. Как следствие этого, эффективная реализация проектов одной программы может привести к негативным последствиям для другой. Так, например активное создание новых производств на территории региона может вызвать увеличение числа рабочих мест (положительный социальный эффект), но вместе с тем нанести значительный ущерб окружающей среде (отрицательный экологический эффект).

7. Решением проблемы согласования интересов различных инвестиционных проектов, реализующих их субъектов и целей общерегионального развития является создание в регионе единой целевой программы, управляемой координирующим центром и включающей ряд однонаправленных целевых подпрограмм: экономической, социальной и экологической. Каждая из этих программ разрабатывается изначально как отдельная программа, для управления реализацией которой создается своя дирекция, осуществляющая оперативное управленческое сопровождение конкретных проектов. Затем на уровне координирующего центра формируется конечный набор инвестиционных проектов, которые будут реализовываться в рамках отдельной подпрограммы. Преимуществом создания такой системы формирования региональной целевой программы является возможность общей координации реализации разнонаправленных проектов и своевременной корректировки исполнения отдельных работ и мероприятий.

8. Эффективность реализации единой целевой программы определяется как в целом по программе, так и по отдельным этапам ее выполнения, конкретными показателями. По каждой из поставленных целей и задач должны быть предоставлены четко обозначенные качественные и количественные результаты. Эффективность мероприятий оценивается по степени их влияния на улучшение качества жизни населения, улучшение показателей социальной сферы и экономики региона.

Для оценки эффективности инвестиционных проектов как на стадии планирования, так и на стадии внедрения проекта по каждой однонаправленной программе разрабатывается набор специализированных критериев. Это позволит формализовать процедуру оценки и анализа результативности любого проекта в рамках подпрограмм и, таким образом, ускорить внесение изменений в отдельные этапы реализации конкретных программных мероприятий в соответствии с изменениями во внешней и внутренней среде региона.

9. Действительно эффективное управление единой целевой программой региона возможно только при наличии качественной информации, отражающей современное состояние и динамику изменений в региональной экономике. Не менее важной является информация о тенденциях развития и будущих состояниях отдельных структурных элементов социально-экономической системы территории. Таким образом, большую значимость для управления реализацией программы приобретает построение прогнозных сценариев, которые формируются на основе ретроспективного анализа основных показателей развития региона.

Региональные прогнозы должны, в первую очередь, отражать региональные цели, задачи и возможности развития. Они должны быть основаны на региональных интересах и в то же время учитывать федеральные интересы. В качестве субъектов прогнозирования чаще всего выступают региональные органы власти или иные региональные организации, учреждения или предприятия, и возможно, иногда федеральные. Прогнозы разрабатываются как информационная основа для принятия решений региональной властью и представляют собой необходимый элемент процесса стратегического планирования.

Для того чтобы обеспечить координирующий центр и дирекции региональных целевых программам достоверной информацией и точными прогнозными разработками система региональных прогнозов должна основываться на научных принципах, среди которых наиболее важными являются комплексность, системность, специфичность, согласованность, преемственность, вариантность (альтернативность), целенаправленность (оптимальность), научная обоснованность.

Если построение и реализация региональных целевых программ будет основываться на данных принципах, то ее осуществление будет на более высоком качественном уровне и обеспечит формирование социально-экономической базы для устойчивого развития региона в долгосрочной перспективе.