Актуальность темы
исследования обусловлена теоретической и практической значимостью выбора стратегических и тактических решений социально-политического, экономического, правового, идеологического характера, обеспечивающих необратимость процесса строительства в России демократического, свободного и справедливого общества и государства.
В начале 90-х гг. XX в. децентрализацию государственного управления в Российской Федерации многие ученые, публицисты и общественные деятели считали одним из основных условий создания в стране демократического гражданского общества, основанного на частной собственности, при этом реформа системы публичного управления выступала важнейшей составляющей этого процесса. Но при этом упускали из виду, что перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти в России сопровождалась ростом сепаратизма и ослаблением государственной власти. Для решения задачи сохранения и упрочения российской государственности, совершенствования системы публичного управления при одновременном росте влияния местного самоуправления необходим научно обоснованный, всеобъемлющий анализ природы публичного управления, прав государства и местных сообществ.
Основная проблема на пути решения этой задачи — не в признании или отрицании теоретической и практической ценности идей демократии, социальной справедливости, правовой государственности, эффективной системы государственного управления, формирования институтов гражданского общества, ав нередко диаметрально противоположенных предложениях о путях и средствах ее практического решения. Реалии современного этапа политического и социально-экономического развития страны свидетельствуют о том, что забвение исторических и национальных традиций формирования* и развития многовековой российской государственности, опыта публичного управления, не менее опасны, чем их идеализация.
Попытки перенести в современную практику государственно-правового строительства России архаичный груз старых представлений и псевдопатриотических предложений, будь-то предложения о реанимации полицейского права или возрождении «державности государства Российского» на основе реанимации имперских амбиций.
Современное российское общество, взяв курс на построение правового, демократического государства, провозгласило приверженность принципам международного права, которое не позволило включить в Конституцию Европейского Союза даже упоминание о христианских корнях европейской культуры. Европейский пример объединения национальных систем права в единую систему права базируется на идее общности исторических судеб народов, населяющих Европу. Следовательно, Россия свою объединительную идею должна искать в своей реальной истории и в своем национально-географическом пространстве, которое со временем может стать единым евразийским правовым пространством, т.к. на нем российская самобытность пользуется заслуженным признанием.
Попытки объявить, что с каждым очередным переворотом наступает новая эпоха, приводят к тому, что корабль российской государственности, слегка качнувшись, снова возвращается на избранный курс, и основные характеристики национального правосознания, испытывая правопреемственность, постепенно обогащаются новым содержанием, исходящим, как от внутренних, так и от внешних факторов селективного освоения общечеловеческих ценностей. Тем самым история Российского государства и права показывает, что в основе объединительной идеи лежат ценности, выработанные на протяжении всей истории и сублимированные в конкретное время и для конкретных задач.
В этой связи осмысление современных процессов публичного управления, целесообразности использование тех или иных западных моделей его централизации и децентрализации должно опираться на ретроспективный анализ отечественного опыта — как позитивного, так и негативного. Это необходимо для того, чтобы избежать повторение ошибок прошлого и не утратить то положительное, что было достигнуто в политико-правовой мысли и юридической практике.
Степень научной разработанности темы, теоретическая основа и круг используемых источников. Различным этапам исторического периода развития российской государственности, определяющим хронологические рамки исследования, посвящено значительное число работ выдающихся отечественных ученых — историков, философов, юристов, анализирующих его с позиций соответствующих отраслей научного знания. Это обстоятельство предопределило необходимость обращенияк широкому кругу научных источников, относящихся к различным периодам формирования отечественной исторической, философской и правовой мысли.
Формируя авторскую позицию по тем или иным вопросам «проблемного поля» исследования, диссертант опирался на анализ процессов формирования новой системы управления в дореволюционной России, представленный в специальных работах, посвященных становлению сословно-представительных учреждений в России, местного управления и самоуправления, формирования служилой бюрократии, реформирования системы публичного управления в эпоху Петра Великого и Екатерины II, государственно-правового строительства России в XVIII—XIX вв., рассмотренных в трудах крупнейших дореволюционных (В.О. Ключевский, А. Е. Пресняков, Н. П. Лихачев и др.) и советских (М.Н. Тихомиров, С. Б. Веселовский, Н. П. Ерошкин, Н. Ф. Демидова, A.M. Сахаров и др.) историков, работах авторитетных ученых-государствоведов дореволюционной России, в частности, А. А. Алексеева, А. С. Алексеева, И. Е. Андреевского, В. М. Гессена, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, И. А. Ильина, М. М. Ковалевского, Ф. Ф. Кокошина, С. А. Котляровского, Н. М. Коркунова, В. Н. Пешкова, Н. И. Палиенко, И. Т. Тарасова, Н. И. Лазаревского, С. А. Муромцева, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневича, А. С. Ященко и др.
Первостепенное значение для формулируемых выводов и предложений имели дореволюционные и современные трактовки государственности, государственного управления, политико-территориального устройства, содержащиеся в фундаментальных исследованиях российских и зарубежных правоведов, в частности, Н. Н. Алексеев, С. С. Алексеева, С. А. Авакьяна, Ю. Е. Аврутина, А. Я. Антоновича, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, С. Н. Бабурина, Э. Н. Берендтса, И. Блюнчли, Ж.-Л. Бержеля, Г. Дж. Бермана, A.M. Величко, А. Б. Венгерова, М.Ф. Владимирского-Буданова, В. М. Гессена, Ю. И. Гревцова, С. Б. Глушаченко, Э. П. Григониса, Р. Давида, К. Жоффре-Спинози, А. В. Зиновьева, Н. М. Золотухиной, Д. А. Керимова, А. Ф. Кистяковского, А. Е. Козлова, Е. И. Козловой, Н. М. Коркунова, О. Е. Кутафина, О.В.МартышинаB.C. Нерсесянца, В. Т. Пашуто, Р. А. Ромашова, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, А. Г. Хабибуллина, Т. Я. Хабриевой, Н. А. Халфина, С. М. Шахрая, Г. Ф. Шершеневича, JI. Штейна, М. М. Шпилевскиого, В. М. Чибинёва, Б. Н. Чичерина, В. Е. Чиркина, И. О. Чистякова, Б. Д. Чичерина и др.
Отмечая высокую степень разработанности общей проблематики диссертационного исследования, следует признать, что многие важные вопросы рассмотрены фрагментарно, не снята дискуссионность в освещении ряда фундаментальных фактов отечественной политико-правовой истории. Далеко не всегда в имеющихся работах историко-правового характера прослеживается «связь времен», в силу чего формулируемые выводы не могут быть востребованы современной практикой государственного строительства России.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект и предмет исследования, его цели и задачи, внутреннюю логику систематизации и анализа эмпирического материала.
Объектом исследования является феномен публичного управления, понимаемый, как распределение и реализация публично-властных функций и полномочий между управляющими субъектами различных иерархических уровней, рассмотренный в единстве его сущностных проявлений и диалектической взаимосвязи с юридико-доктринальной категорией «форма государства» в единстве ее трех измерений: формы правления, государственного устройства и государственного (политического) режима.
Хронологические рамки объекта исследования охватывают период с XVIII по XIX века.
Предметом исследования являются исторические факты и процессы, обусловливающие генезис содержания и форм публичного управления на различных этапах формирования и реформирования российской государственности, включая социально-исторические, политико-правовые, этнические и геополитические факторы, сыгравшие роль предпосылок формирования моделей государственного устройства России на различных этапах ее исторического развитиятенденции и перспективные направления оптимизации государственного строительства России в различные исторические перриоды.
Цель и задачи исследования
Цель исследования заключается в-выявлении, систематизации и анализе закономерностей развития и трансформации публичного управления, складывающихся под влиянием факторов политои правогенеза российской государственности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: обосновать теоретико-методологическое значение категории «публичное управление», его объяснительные, аксиологические и идентифицирующие функций применительно к характеристике государственности и государства;
— исследовать основные политико-правовые, экономические, геополитические, социальные факторы, лежащие в основе эволюции публичного управления в контексте формирования и развития российской государственности;
— исследовать социально-правовые предпосылки реформ Петра I, раскрыть основные черты формирования системы публичного управленияисследовать эволюцию и особенности государственного управления и государственного строительства в после Петровский период политико-правовой истории Россииохарактеризовать общее и особенное в проведении реформ и контрреформ государственного устройства России во второй половине XIX века;
Методологическая основа исследования. В основу исследования автором были положены принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий, концепций в их историческом развитии и, вместе с тем, во взаимосвязи, взаимообусловленности-, с точки зрения теории и практики, истории-и современности.
Кроме того, методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и практикой: метод обобщения, исторический и логический методы, методы индукции и дедукции, аналитический и синтетический методы, метод абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, метод-аналогии и др. Из специальных методов в ходе — исследования, применялись метод сравнительно-исторического анализа, а также социологический' и психологический методы.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений и других отраслей юридической науки: С. С. Алексеева, Д. Н. Алыиица, С. В. Бахрушина, П. И. Беляева, Ж.-Л. Бержеля, Г. Дж. Бермана, И. Н. Болтина, Г. В. Вернадского, С. Б. Веселовского, С. Н. Викторовского, М.Ф.
Владимирского-Буданова, Ю. И. Гревцова, Б. Д. Грекова, В. И. Горемыкина, Л. Н. Гумилева, Н. Ф. Демидова, С. Е. Десницкого, М.В. Довнар-Запольского, М. А. Дьяконова, В. Л. Егорова, Н. П. Ерошкина, С. В: Жильцова, А. А. Зимина, М. В. Зызыкина, Д. И: Иловайского, И. А. Исаева, К. Д. Кавелина, С. М. Казанцева, Н. М. Карамзина, А. Ф. Кистяковского, В. О. Ключевского, В. Б. Кобрина, Н. М. Коркунова, Г. К. Котошихина, В. А. Кучкина, В. Н. Латкина, А. И. Леонтьева, Н. П. Лихачева, Е. Г. Лукьяновой, А. П. Льянкова, В. В. Мавродина, П. Милюкова, А. С. Насонова, А. П. Новосельцева, Т. Е. Новицкой, Н.П. Павлова-Сильванского, И. Пересветова, В. Я. Петрухина, G-Ф. Платонова, М.Н.
Покровского, А. В. Полякова, А. Е. Преснякова, В. Н. Протасова, В. И. Равдоникаса, Б. А. Рыбакова, Е. А. Рябинина, A.M. Сахарова, В. М. Савицкого, Д. Л. Самоквасова, В. П. Сальникова, М. Б. Свердлова, Р. Г. Скрынникова, А. В. Смирнова, С. М. Соловьева, Л. И. Спиридонова, Н. С. Таганцева, Д. Г. Тальберга, В. Н. Татищева, Ю. А Тихомирова, Г. Ф. Федорова-Давыдова, И. Я. Фойницкого, О. И. Фроянова, P.JI. Хачатурова, JI.B. Черепнина, И. О. Чистякова, Б. Д. Чичерина, А. А. Шахматова, С. О. Шмидта, Ю. М. Эскина, С. В. Юшкова, JI. C Явича и др.
Эмпирическая база исследования включает в себя широкий комплекс различных историографических, архивных и научно-правовых актов, материалами Полного собрания, законов* Российской' империи, в частности, Указами и распоряжениями высочайшей власти, специальными, административно-правовыми актами, инструктивными указаниями и распоряжениями министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления территориями Российской Империи.
Научная новизна исследования вытекает из характера поставленных исследовательских задач, которые обусловлены-противоречивостью трактовок различных исторических этапов формирования и реформирования российской государственности.
В диссертации обоснован и реализован авторский подход к рассмотрению историко-правовых аспектов формирования российской государственности с позиций эволюции системы публичного управления, что позволило проследить социодинамику изменений в распределении и осуществлении публичной политической власти, взаимодействия центра и регионов в период оформления «просвещенного абсолютизма» и самодержавия. Зарождение и становление государственного управления и местного самоуправления рассматривается в контексте цивилизационного (культурно-исторического) подхода на основе генезиса права, геоэтнокультурогенеза, духовных процессов и геополитических факторов, определявших развитие отечественной государственности в условиях феодального общества и зарождающихся капиталистических отношений.
На защиту выносятся, следующие основные положения, в которых отражена научная новизна исследования, содержатся новые концептуальные подходы и выводы:
1. Предложение отказаться от государственного суверенитета сторонниками глобализации, равносильно отказу от принципа территориальной целостности государства. Никакие глобальные интересы, на наш' взгляд, не могут вести к отрицанию верховенства государственной власти на своей территории. Международное сообщество не может переступать грани государственного суверенитета. Лишь само государство может добровольно принять на себя обязательства определенного рода, и это вытекает из суверенного права государства как члена международного сообщества:. И-то в тех случаях, когда неизбежно силовое вмешательство отдельных государств, обладающих экономическим и политическим могуществом, в дела других стран (как это имеет место в отношении Ирака).
2. Понятие «публичное управление» в категориальном аппарате теории государства и права способно выполнять ряд объяснительных, аксиологических и идентифицирующих функций, раскрывая генезис и эволюцию комплекса элементов, структур, институтов публичной власти, организация и формы функционирования которых на различных этапах развития социума обуславливают социодинамику процесса развития государственности в направлении формирования суверенного государства и его институтов.
3. Аристократический консерватизм изменил идейную основу имперского управления. Если московские цари считали власть и управление служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то идеологией императорской власти, особенно во второй половине XVIII в., стало обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства, объявленного благородным сословием, ставшего руководящим в государственном управлении.
4. Екатериной II губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии. Он получал огромную власть ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения. Губернская реформа усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства и оградила бы империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества. Институт наместников, усовершенствованный в XIX в., был своеобразно возрожден в конце XX в.-Указом «О полномочном представителе Президента Российской Федерации» (13.05.2000) учреждено 7 федеральных округов. Полпреды главы государства наделяются в соответствии с Указом Президента РФ беспрецедентными «генерал-губернаторскими» полномочиями, становятся «фактически его наместниками».
5. Дворянство представлялось Екатерине II воплощением подвластного ей послушного российского народа. При абсолютизации власти и управления в XVIII в. российское дворянство пережило «золотое время» своей истории. Но абсолютная монархия подготовила деградацию и в последующем гибель служилого сословия, ибо устранена была зависимость между корпоративными интересами дворянства и его государственными функциями. Понижалась способность дворянского сословия руководить обществом, и оно быстро превращалось в «историческую ненужность».
6. Усилия самодержцев России в сфере публичного управления носили ярко выраженный, охранительно-традиционалистский характер: укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управлениясоздавали предпосылки для дальнейшего отставания страны, неадекватно отражали назревавшие объективные потребностиотдаляли Россию от Запада, где реформистскими и революционными способами распространялись и утверждались демократические процессы. Преследовалось свободомыслие, были сурово наказаны российские просветители, активизирован полицейский сыск, ужесточены наказания за преступления. Усилен бесчеловечный характер абсолютистского управления. Именно данные просчёты в публичном управлении и стали основной причиной последующих революций и свержения самодержавия (неспособность власти провести реформы «сверху» адекватные сложившимся социально-экономическим и политико-правовым условиям, являются основой свержения самодержавия).
7. В связи с поражением в Крымской войне в общественном сознании XIX века утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и публичного управления. Александр II вынужденг был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60−70-х гг. стали уступкой ради сохранения, как короны, так и инициативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса' охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили предпосылки для реформирования самодержавной системы государственного управления.
Радикальные идеи, предложения демократизации всех звеньев управления сверху донизу на принципах конституционализма, выборности, широкого всесословного представительства, самоуправления публиковались на страницах «Колокола», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» в статьях Н. Г. Чернышевского, Н. А. Добролюбова, других революционных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.
8. Организация российского центрального управления качественно отличалась в худшую сторону от европейского. В европейских странах действовали кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объединявшие исполнительную власть, органы центрального управления. Они формировались, как итог функционирования парламентской системы, на прочной конституционной основе, чему упорно и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запада, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформенное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и различных структур внутри них.
Теоретическая и. практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают ряд разделов теории и истории права* и государства, истории политических и правовых учений, государственного и муниципального права.
Диссертационный материал может быть использован в законотворческой и правореализационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при регулировании федеративных отношений на современном этапепри принятии политико-юридических решений, касающихся административной' и судебной реформв процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории иистории государства и права, конституционного и муниципального права, истории правовых учений, теории социального и государственного управления.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права факультета права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Современное российское общество, взяв курс на построение правового, демократического государства, провозгласило приверженность принципам международного права, которое не позволило включить в Конституцию Европейского Союза даже упоминание о христианских корнях европейской культуры. Европейский пример объединения национальных систем права в единую систему права базируется на идее общности исторических судеб народов, населяющих Европу. Следовательно, Россия свою объединительную идею должна искать в своей реальной истории и в своем национально-географическом пространстве, которое со временем может стать единым евразийским правовым пространством, т.к. на нем российская самобытность пользуется заслуженным признанием.
Предложение отказаться от государственного суверенитета сторонниками глобализации, равносильно отказу от принципа территориальной целостности государства. Никакие глобальные интересы, на наш взгляд, не могут вести к отрицанию верховенства государственной власти на своей территории. Другое дело, что само государство, исходя из общечеловеческих, общепланетарных интересов, добровольно идет на самоограничение своих прерогатив. Иначе неизбежно силовое вмешательство отдельных государств, обладающих экономическим и политическим могуществом, в дела других стран, как это имеет место в отношении Ирака.
Представляется, что государственный суверенитет не архаизм прошлых эпох, а актуальная юридическая и политическая категория нынешнего времени. И нельзя не считаться с желанием народа жить по своим обычаям, своим законам, религиозным и иным нормам, выбирать свое государственное устройство, свой политический режим. В противном случае это будет означать навязывание своего образа жизни, своих ценностей, своего восприятия мира другим народам. Если те или иные ценности действительно имеют общечеловеческое значение, то они будут добровольно восприняты конкретными народами, как это происходит в Японии, Южной Корее и др.
В этом плане следует сослаться на документы Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в июне 1993 г., которая констатировала: «демократия основывается на свободно выраженной воле народа определять свои собственные политическую, экономическую, социальную и культурную системы и на его полном участии во всех аспектах.
305 своей жизни" .
Следовательно, международное сообщество не может переступать грани государственного суверенитета. Лишь само государство может добровольно принять на себя обязательства определенного рода, и это вытекает из суверенного права государства как члена международного сообщества.
Диссертант обращается к сравнительному анализу дефиниций основных категорий, с помощью которых в теоретическом правоведении и государствоведении осуществляется феноменологическая характеристика государства, форм его организации и функционирования. Содержательный и терминологический анализ дефиниций таких категорий, как «государственный механизм», «форма правления», «форма государственного устройства», «политический (государственный) режим», позволил придти к трем методологически значимым выводам: во-первых, эти категории не являются универсальными, поскольку не все из них могут быть использованы для характеристики как протогосударственных, так и государственных форм организации общества, во-вторых, каждая из них в теории государства и права, конституционном праве при характеристики государства рассматривается как самостоятельный и изолированный элемент, в-третьих, понятие «форма государства» не в полной мере может преодолеть схематичность элементного подхода, выводя за рамки научного анализа такое понятие как «государственный механизм», оказывающего существенное влияние на I качественные характеристики всех элементов формы государства.
Диссертант обосновывает необходимость введения понятийной.
305 См.: Международные акты о правах человека. Сб. документов. М., 1998. С. 40. категории, способной выполнить фундаментальную и «сквозную» объяснительную, аксиологическую и идентифицирующую функцию для своего рода универсальной характеристики государственности, форм ее организации и функционирования на различных этапах цивилизационного развития. Аргументируя свою позицию, диссертант обращает внимание на то, что в дефинициях всех рассматриваемых категорий с теми или иными вариациями присутствует понятие «публичная власть», определенный порядок ее огранизационно-пространственной институализации и реализации для решения общих дел.
В этой логической «связке» первичным является категория «власть», однако она остается статичной «вещью в себе» до тех пор, пока не будет «соединена» с публичным управлением как формой, методом и средством управляющего воздействия, реализуемого с помощью организационных и правовых инструментов. Именно необходимость публичного управления обуславливает возникновение и дальнейшую востребованность механизма государства как совокупности государственных органов, осуществляющих государственную власть и реализацию функций государства, детерминируя, в свою очередь, во-первых, форму правления как структуру и порядок образования верховных органов государства и способы осуществления ими своих полномочий, во-вторых, форму государственного устройства как характер распределения публичной власти на всей территории страны и систему возникающей при этом связи между центральными и региональными органами, в-третьих, политический режим как способы взаимосвязи, «диалога» государства и его аппарата с гражданами и институтами гражданского общества.
Категория «публичное управление», помимо связующего по отношению к иным категориям характера имеет еще два, важных с точки зрения диссертационной проблематики, свойства: во-первых, оно в равной степень может использоваться и применительно к государственно организованному обществу, выступая как государственное управление, и к его протогосударственным формам, выступая как различные формы вождства, поскольку неразрывно связано с процессами становления и эволюции различных видов публичной власти, вариантов ее территориального распределения и механизмов осуществленияво-вторых, рассматриваемое в рамках юридической конструкции «централизация — децентрализация» отражает применительно к любым этапам развития человеческого общества распределение и реализацию публично-властных функций и полномочий между властными управляющими субъектами различных иерархических уровней и организационных (организационно-правовых) форм.
Раскрыв диалектику взаимосвязи публичного управления с категориями «власть», «государственный механизм», «форма государства», рассмотрев централизацию и децентрализацию как принцип публичногоуправления, как метод (способ) управленческого воздействия, как определенный протоправовой и правовой режим, как форму организации публичной власти, диссертант констатирует, что публичное управление равно как форма государства «.не политическая схема, безразличная к жизни народа, а строй жизни. народа» (И.А. Ильин). Поэтому построение тех или иных выводов, касающихся содержания и форм публичного управления, должно опираться на исследование практики строительства конкретной государственности — в нашем случае на практику государственного строительства России, рассмотренную как в исторической ретроспективе, так и с точки зрения современных реалий, поскольку генезис социальных явлений есть возникновение предпосылок нового в недрах старого и становление нового содержания явления на основе этих предпосылок.
Эволюцию системы публичного управления страной следует рассматривать в непосредственной связи с российским абсолютизмом. В России все более проявлялись признаки развития капиталистических отношений, что не могло не сказываться на организации управления. Существуют различные ' определения абсолютизма. С точки зрения права, абсолютизм есть монархия, в которой власть государя абсолютна, не ограничена никакой высокой властью или органом народного представительства.
Преобразования государственного управления, осуществленные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Столь же долгая судьба была уготована и многим другим реформам Петра Великого: созданные им институты государственной власти оказали заметное влияние на все стороны общественной жизни.
На ход преобразований накладывала неизгладимый отпечаток личность Петра, решительного, нетерпеливого, порывистого, стремительного, склонного к насилию, физической расправе. Нововведения осуществлялись в России и до него. Но только Петр придал им невиданный размах, небывалые темпы, круто развернул Россию к Западу. Со времен Петра I Россия уже не могла жить без постоянных контактов с Западной Европой. Человек большого ума и кипучих страстей, твердого характера и колоссальной энергии, Петр I отказался от «византийского великолепия» своих предшественников. Всегда Петр I действовал как царь-самодержец, до конца уверовавший в чудодейственную силу государственного принуждения.
К концу 20-х гг. XVIII в. стали очевидны как фантастически ободряющие, так и ужасающие последствия петровского правления. Россия встала перед выбором дальнейшего пути. К этой критической точке Россию подвел сам Петр. В свое время М. М. Сперанский так определил политическое значение эпохи Петра: «Петр Великий во внешних формах правления ничего решительно не установил в пользу политической свободы, но он отверз ей двери тем самым, что открыл вход наукам и торговле».
В ходе петровских реформ к активной политической жизни были также вызваны люди, которые дышали уже иным цивилизационным воздухом и должны были уже рано или поздно поставить под сомнение политические рычаги, используемые Петром I для достижения своих грандиозных замыслов по превращению России в подлинно европейскую державу. Первые признаки этого мы видим в оппозиции Петру I со стороны его сына, царевича Алексея, и поддерживающих его некоторых ближайших сподвижников Петра I. Все они были уничтожены царем. Чудом спасшийся сторонник Алексея Д. М. Голицын стал членом высшего государственного учреждения России 1726−1730 гг. -Верховного тайного совета. «Верховники» во главе с Д. М. Голицыным разработали «кондиции» (условия), которые приняла царица Анна Ивановна (1730−1740 гг.). Без согласия Верховного тайного совета императрица не могла назначать себе наследника, начинать войну и заключать мир, вводить новые налоги, расходовать государственные средства, раздавать земли и др. Это было одно из первых в истории России значительных ограничений* самодержавия. В «кондициях» «верховников», продолжавших дело царевича Алексея, — можно видеть конституционные проекты России306.
При Екатерине I и> далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения — высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные — имели свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного человека, хотя внешне выглядело так, будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали решения коллегиально в присутствии императора. На деле же такие решения имели только совещательный характер.
При преемниках Петра I государство все более оформлялось, как полицейское. Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей «немецкой партии» действовал политический сыск. Людей приводили в застенок генерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. На допросах применялись пытки. Особенно свирепые1 приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политическую оппозицию, как притеснителей императрицы.
При Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40 -60-е гг.
306 Сахаров А. Н. Конституционные проекты и цивилизационные судьбы России // Отечественная история. 2000. N2 5. С. 11−18. вела расследование слухов, порочащих царицу. В ссылку была отправлена Анна Леопольдовна с семьей. Суд приговорил к ссылке главных политических противников Миниха, Левенвольде и Остермана, осторожного дипломата и интригана, начавшего службу еще при Петре I и удержавшегося у власти при трех императрицах. В годы царствования Анны Иоановны было заведено две тысячи политических дел, а во время Елизаветы Петровны — пять тысяч. Существовавшая с 30-х по 60-е гг. Канцелярия тайных розыскных дел была перегружена следственной работой. Расправа над всеми недовольными производилась независимо от социального положения и значения высокого лица в государстве.
При дворцовых переворотах и смене правителей сущность абсолютной монархии не менялась. Одной из основных причин, порождавших переворот, были противоречия в среде господствовавших группировок дворян. Дворянство служило социальной опорой абсолютной монархии, поддерживавших самодержавие в борьбе со старой аристократической знатью.
Во второй четверти XVIII в. господствует тенденция к укреплению абсолютизма. Но вместе — с этим проявилось и стремление группы представителей высшей знати ограничить права императрицы в свою пользу. Так действовали «верховники». Эти попытки не нашли поддержки среди массы дворян. При неограниченной монархической форме власти государственный аппарат менялся. Со времени Екатерины I и до конца правления Елизаветы несколько раз изменялись высшие органы власти, центральные и местные учреждения. Во властных структурах государства огромную роль играла личность абсолютного монарха.
Поскольку императрицы (некоторое исключение представляла Елизавета Петровна) или возведенные на престол дети были слабыми личностями, то за них правили фавориты или приближенные из старой или новой знати. Вследствие частой смены лиц, стоявших во главе государства, высшая власть слабела.
Государство этого времени вошло в историю как полицейское. Появилась профессиональная полиция. Государственные органы власти вмешивались во все стороны жизни общества, все регламентировалось. Усилились централизация и бюрократизация всей системы государственного управления. Все больше проявлялась сословно-социальная ориентация политики правительства в формировании бюрократии.
Издаваемые царские указы, вся управленческая система в эти годы носили продворянский характер. Основные задачи государственного управления решались в интересах дворянства, обеспечивали расширение его прав и привилегий. Дворянам отменили служебные повинности, введенные в начале XVIII в.
Законодательская и управленческая деятельность преемников Петра. I была направлена на усиление крепостнической системы. Помещикам давалось право самим определять меру и способ наказания крестьян за «побег» и «продерзости», ссылать их в Сибирь на поселение.
Аристократический консерватизм изменил идейную основу имперского управления. Если московские цари считали власть и управление служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то идеологией императорской власти, особенно во второй половине XVIII в., стало обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства, объявленного благородным сословием, ставшего руководящим в государственном управлении.
Административные реформы второй половины XVIII в. проводились в два этапа: в 60-е и 70−90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на социальные потрясения империи начала 70-х гг.
Необходимостью упорядочить систему публичного управления была мотивирована в Манифесте от 6 июля 1762 г. одна из причин свержения Петра III. Екатерининские административные реформы коснулись всей системы государственного управления, начались с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций. Реформы исходили из следующих целей: а) сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинную, поместную собственность, сословность и другие фундаментальные основы абсолютистско-монархического государственного управленияб) возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике, а также геополитических интересов дворянской империив) уберечь институты российского традиционализма от влияния европейских революционных идей и политического опытаг) усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императораподчинить себе всю систему государственного управления.
Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии. * были упразднены. Сохранились лишь три так называемые общегосударственные: Иностранных, Военных и Морских дел. Прекращено существование и задержавшейся дольше других Коммерц-коллегии. Управление просвещением, таможенной политикой и другими конкретными сферами*Екатерина поручала отдельным приближенным лицам.
Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.
Екатериной II губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии. Он получал огромную власть ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссииполиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения. Губернская реформа усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства и оградила бы империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества. Институт наместников, усовершенствованный в XIX в., был своеобразно возрожден в конце XX в. Указом «О полномочном представителе Президента Российской Федерации» (13.05.2000) учреждено 7 федеральных округов. Полпреды главы государства наделяются в соответствии с Указом Президента РФ беспрецедентными «генерал-губернаторскими» полномочиями, становятся «фактически его наместниками».
При абсолютизации власти и управления в XVIII в. российское дворянство пережило «золотое время» своей истории. Но абсолютная монархия подготовила деградацию и в последующем гибель служилого сословия, ибо устранена была зависимость между корпоративными интересами дворянства и его государственными функциями. Понижалась способность дворянского сословия руководить обществом, и оно быстро превращалось в «историческую ненужность».
В целом публичное управление во второй половине XVIII в. было направлено на укрепление власти абсолютного монарха, еще более централизовано и бюрократизировано.
Умножились и укрепились органы на местах, к которым перешли некоторые функции центрального управления, широкие полномочия были предоставлены губернаторам и генерал-губернаторам, возвышен институт губернаторства, учреждены наместничества.
Усовершенствовалось общественное сословное управление. Дворянству, городам были жалованы права самоуправления, корпоративной организации, функционирования на основе законов империи, под контролем царской администрации. Изменено и ужесточено оказалось государственное управление духовенством, крестьянством, казачеством.
Была осуществлена «полицеизация» управления, особенно местного, уездного, которое возглавили полицейские чины, появились специальные полицейские управы благочиния.
Система государственного управления реформировалась чисто императорско-административными методами. Были проигнорированы прогрессивные идеи западных и отечественных мыслителей-просветителей, депутатов Уложенной комиссии, зарубежный конституционный опыт организации управления, движения к гражданскому обществу, к всесословному представительному управлению.
Реформы управления не ослабили остроты внутренних социальных противоречий, не обеспечили любезных монархам тишины и спокойствия, не избавили империю от потрясений, вызванных разложением средневековых институтов и стремлением спасти их, не останавливавшимся перед применением исполнительно-деспотического давления, превратившего Россию в «царство страха», в условиях которого стал возможен еще один кровавый дворцовый переворот. Павловская «контрперестройка» обнаружила неустойчивость самодержавно-абсолютистского государственного управления, чередование в нем «просвещенных» и деспотических начал (вмешательство монарха во все сферы, уровни, детали управления), организационную слабость его звеньев, усиление крайней бюрократической централизации, жесткую регламентацию в организации и деятельности управленческих структур.
Усилия Екатерины II и Павла I в сфере управления носили ярко выраженный, охранительно-традиционалистский характер: укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управлениясоздавали предпосылки для дальнейшего отставания страны, неадекватно отражали назревавшие объективные потребности XVIII в.- отдаляли Россию от Запада, где реформистскими и революционными способами распространялись и утверждались демократические процессы. На эти процессы, на Французскую революцию Екатерина II отреагировала жестко. Преследовалось свободомыслие, были сурово наказаны российские просветители, активизирован полицейский сыск, ужесточены наказания за преступления.
Оказались забыты либеральные высказывания, сброшена маска просвещенной императрицы, «просвещенный» абсолютизм заменен режимом «военной и полицейской диктатуры». Усилен бесчеловечный характер абсолютистского управления. По свидетельству В. О. Ключевского, иностранцы, путешествовавшие по России Bt 1790-е гг. с целью ознакомления на месте с итогами екатерининского правления, пророчили, что рано или поздно эти преобразования непременно приведут к великой революции в России:
Революционное новаторство европейского управления откликалось в России: Самодержцы стремились отгородить Россию от революционных бурь, государственно-управленческих новаций Запада, сохранить средневековые политические и иные институты, укрепить самодержавные фундаментальные основы абсолютизма.
В истории административных преобразований первой половины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали, победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена братьев-монархов в декабре 1825 г., выступления декабристов, их казни ирепрессии: Первая? стадия характеризуется административными преобразованиями. Послевоенный политический курс Александра I означал не только отказ от них, но и контрреформирование отдельных сфер управления, что вообще присуще самодержавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, подчинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее сторонники приняли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских-рудниках.
В отличие от эволюции управления Англии, Америки и других стран в России происходило усиление самодержавной природы государственного управления, его централизация, бюрократизация, регламентация, военизация, полицеизация и жандармеризация. Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло вступление его в новую фазу — фазу формирования полицейского государства. Николай I утверждал в управлении командный стиль, стремился устрашать народ, считал деспотизм сутью своего правления, более всего отвечающего духу русской нации, заявлял о готовности пожертвовать целостностью России, чтобы не допустить представительной монархии.
Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Николаем I, многое увидел и потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии, отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного шара, где «цивилизация» прикрывает варварство307.
Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощадностью гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое стесняло Россию, ограничивало ее потенциальные возможности и развитие. По признанию известного историка С. М. Соловьева, пришлось расплачиваться русскому народу за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30 лет доказать целесообразность для народов России жесткого самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с государствами, имевшими другие системы управления308.
Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохранить Россию как заповедный остров феодально-крепостнической системы государственного управления.
Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрократически-сословной системой управления и многомиллионным крестьянством, пребывающем в крепостном рабстве.
Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно фундаментальными.
307 Маркиз де Кюстин. Николаевская Россия. М., 1990.
308 По свидетельствам современников, Николай I перед смертью в 1855 г. якобы осознал крах своих идеалов и 30-летнего управления страной. основы абсолютистского государственного управления. Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху.
Переустройство общества потребовало расширения' свободы личности, что обусловило возврат к либеральным традициям. Государство также было заинтересовано в обращении к либерализму, поскольку либеральный имидж был необходим для вхождения России в Европейское сообщество309. Однако в современном мире интерес к либеральному наследию угасает. Данная тенденция характерна, как для России, так и для большинства европейских.
Л1Л стран. В России сегодня в средствах массовой информации широкое распространение получила точка зрения о том, что либерализм переживает oil о 19 кризис и сыграл уже свою роль. Более того, научной общественностью широко обсуждается вопрос о враждебности либеральных идей принципам демократии, а сам либерализм называют антигосударственнической идеологией, обосновывая тем, что либеральная теория была направлена на ограничение государства правовыми рамками, делающими возможной свободу индивидов313. На наш взгляд, такое утверждение не может соответствовать действительности. Классики либерализма оставляли за государством весьма существенные функции, с которыми, как им казалось, не могут справиться индивиды. Либерализм в России не может умереть, потому что жажда свободы останется одним из самых главных инстинктов человека. Таким образом, именно свобода является основной идеей либерализма и движущей силой реформационных процессов.
Изучение сущности свободы является одним из центральных вопросов отечественной либеральной мысли XIX века. Кроме того, в качестве других.
309 См.: Дворкин Р. Либерализм //Современный либерализм. М, 1997. С. 44 — 75;
310 См: Рормозер Г. Кризис либерализма. М., 1996. — 298 с.
311 См.: Костиков В. Кто загнал либералов в гетто? // Аргументы и факты. 2004. № 41 (1250) от 13 октября.
312 См.: Российские либералы в поисках дальнейшего пути развития либерализма //www.iamik.ru.
313 См. подробнее: Малинова О. Когда «идеи» становятся «идеологиями»? К вопросу об изучении «измов» // Философский век. Вып. 18. История идей как методология гуманитарных исследований. 4.2. СПб.: Санкт-Петербургский Центр Истории Идей, 2001. СП -26. причин, объясняющих необходимость проведения реформ, является трагическое для народа России поражение в Крымской войне, которая обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия, несоответствие устаревшей абсолютистской системы управления новым социально-экономическим тенденциям.
Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая, оппозиция разных социальных цветов и оттенков, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания.' различных социальных слоев. Формировались новые идеологии и шкала I ценностей политического и экономического либерализма, радикализма.
В общественном сознании XIX века утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований* основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60−70-х гг. стали уступкой ради сохранения, как короны, так и инициативы преобразований сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили предпосылки для реформирования самодержавной системы государственного управления. t.
Радикальные идеи, предложения демократизации всех звеньев управления сверху донизу на принципах конституционализма, выборности, широкого всесословного представительствасамоуправления публиковались на страницах «Колокола», «Полярной звезды» А. И. Герцена, «Современника» в статьях Н. Г. Чернышевского, Н. А. Добролюбова, других революционных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.
Либеральные идеи присущи предложениям высокопоставленных должностных лиц бюрократической элиты: П. А. Валуева, А. В. Головнина, братьев Д.А. и Н. А. Милютиных, М. Х. Рейтерна, Я. И. Ростовцева, Ю. Ф. Самарина и др.
Реформы 60−70 гг., пореформенное развитие России обострили потребность в новой системе устройства государственной власти и управления. Под давлением мощного общественного движения самодержавие вынужденно несколько обновило организацию управления, пыталось консолидировать вокруг реформ властные верхи, бюрократию, либерально настроенные слои дворянства.
Государственное управление было дополнено органами земского, городского общественного. управления, элементами многосословного выборного представительства на уровне уезда, губерниисоздано нечто вроде единой многосословной системы общественного управления, где переплелись многосословные и такие сословные формы, как: а) крестьянское сельско-волостное, 5) городское, в) дворянское корпоративное управление.
Изменения управления в 60−70-е гг. проведены без специальных крупных административных реформ, имели поверхностный, эграниченный характер, не изменили качественно его систему, не затронули природу государственной власти и управления, не имели модернизационной направленности, не дали действительного простора для самостоятельного проявления общественных сил. Они были осуществлены в интересах сохранения короны, не совпадали с чаяниями народа, не только не устраняли, а обостряли перманентное противоречие между властью и обществом.
Законы 80−90-х гг. по вопросам управления свернули реформаторскую «оттепель» 60−70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ. Они были направлены на консервативную стабилизацию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальное военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.
Изменения в системе управления 80−90-х гг. усилили диспропорции политического и экономического развития, обернулись обычным для XIX в. ужасающим голодом 1891—1892,1897—1898, 1901 гг., хроническим недоеданием русской деревни, эпидемией холеры 1892—1893 гг., вызвали рост недоверия к властиувеличили запас ненависти к самодержавию, обнажили глубину кризиса власти и управления в центре и на местах, стимулировали подпольную — революционную и реакционную — оппозицию, непримиримый характер ее действий вплоть до экстремизма, террора.
Унаследовавший в 1894 г. российскую корону Николай II, оказавшийся последним царствующим представителем династической немецкой линии, не оправдал надежд на поворот в сторону реформ, прожил такой же консерватизм, как его отец, был уверен в незыблемости и вечности самодержавного управления, назвал себя «хозяином земли русской» во время переписи населения, опирался на вооруженную силу, чиновничество, объявил «бессмысленными мечтаниями» конституционные надежды, стремился укрепить самодержавно-полицейскую систему управления, ничего не изменил в ней до революции 1905 г. В конце XIX в. управление Российской империей представляло собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине, самый многочисленный в мире административный аппарат (более 450 тыс. чиновников), жесткую и централизованную вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления.
Российское управление в «мундире самодержавия» не было в отличие от многих стран ни конституционным, ни всесословно-представительным, имело сословную дворянскую основу, функционально осуществляло деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы. Неспособность монархов к качественным, радикальным реформам управления и других сфер общества, ревнивое недоверие к общественности, нежелание поделиться властью с обществом, жесткое преследование носителей идей демократии, конституционализма способствовали вызреванию в общественном сознании альтернативной идеи революционного способа преодоления нараставшего кризиса управления, власти, общества. Закономерно складывалась ситуация прогрессировавшего кризиса власти и накопления огромного потенциала массового социального недовольства. Реакционная утопия охранительного «оборончества», ограниченность, непоследовательность реформ, их корректировка в духе абсолютизма вели Россию к революции.
Усилия самодержцев России в сфере публичного управления носили ярко выраженный, охранительно-традиционалистский характер: укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управлениясоздавали предпосылки для дальнейшего отставания страны, неадекватно отражали назревавшие объективные потребностиотдаляли Россию от Запада, где реформистскими и революционными способами распространялись и утверждались демократические процессы. Преследовалось свободомыслие, были сурово наказаны российские просветители, активизирован полицейский сыск, ужесточены наказания за преступления. Усилен бесчеловечный характер абсолютистского управления. Именно данные просчёты в публичном управлении и стали основной причиной последующих революций и свержения самодержавия (неспособность власти провести реформы «сверху» адекватные сложившимся социально-экономическим и политико-правовым условиям, являются основой свержения самодержавия).
