Финансовая политика регионов в условиях перераспределения полномочий между уровнями бюджетной системы: анализ опыта российской экономики 1995-2005 гг

23 июля 2003 года президент России подписал Указ о проведении административной реформы. По концепции реформы предполагалось делегировать значительную часть полномочий субъектам РФ для обеспечения активного механизма ответственности всех уровней власти за социально-экономическое развитие территорий. Кроме того, уже в сентябре 2004 года президент предложил новую процедуру утверждения глав исполнительной власти в регионах, которая снова привела к централизации полномочий. До этого момента руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В настоящее время гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Основной причиной осуществленного изменения политического устройства было стремление к укреплению «вертикали власти», к повышению уровня централизации полномочий. Однако, на основе анализа теоретической литературы и опыта зарубежных стран, централизация власти имеет как выгоды, так и издержки. В большинстве развитых и развивающихся стран центральное правительство делегирует значительную часть обязательств по предоставлению общественных благ на региональный уровень. В частности, на региональном уровне обычно осуществляется значительная часть программ, включающих социальную политику, здравоохранение, правоохранительную деятельность, жилищно-коммунальные услуги и профессиональное образование. Основной целью делегирования обязательств по предоставлению общественных благ или частных благ, предоставляемых государством, на субнациональные уровни является повышение эффективности расходов. Как следует из проведенного в работе анализа литературы, региональные и местные власти, находясь ближе к населению, имеют больше возможностей отражать предпочтения индивидуумов, проживающих в их регионе или муниципалитете, предоставляя именно тот пакет общественных благ и именно тот объем каждого из общественных благ, при котором благосостояние граждан региона или муниципалитета достигает максимума. Однако децентрализация сама по себе не может быть целью политики какого-либо правительства. Основная цель децентрализации — это передача фискальных полномочий и обязательств по предоставлению общественных благ на уровень, который обладает наибольшими возможностями для их исполнения.

Проведенная в России реформа системы фискального федерализма не могла не повлиять на систему стимулов исполнительной власти в регионах и, соответственно, на характеристики финансовой политики региональных властей субъектов федерации. Поскольку региональные власти оказывают значительное влияние на жизнь населения страны, изучение последствий изменения политического устройства является важной и актуальной задачей.

Объектом исследования диссертационной работы являются механизмы выработки основных параметров финансовой политики на региональном уровне. Предметом исследования являются закономерности формирования объемов предоставления общественных благ на региональном уровне и их изменение после реформирования распределения полномочий между уровнями бюджетной системы.

Целью исследования является выявление теоретических основ и закономерностей влияния осуществленной в России реформы распределения полномочий на выбор параметров налоговой и бюджетной политики.

С этой целью в работе решаются следующие задачи:

— анализ и систематизация теоретических моделей, описывающих различные аспекты предоставления общественных благ на региональном и федеральном уровнях;

— математическое моделирование и исследование изменения объемов предоставления общественных благ на региональном уровне при изменении распределения полномочий;

— эмпирическая проверка гипотез путем построения эконометрических моделей спроса на общественные блага на региональном уровне;

— разработка рекомендаций о путях реформирования финансовых взаимодействий в системе фискального федерализма.

Настоящая работа состоит из четырех глав. В обзоре литературы, представленном в первой главе, будут проанализированы основные теоретические и эмпирические подходы к моделированию механизмов общественного выбора и формирования предпочтений региональных властей.

В обзоре будет показано, что традиционная теория фискального федерализма представляет собой общий нормативный анализ, из которого следует распределение функций между правительствами различных уровней и выбор набора фискальных инструментов, с помощью которого эти функции могут быть выполнены1.

Во второй главе будут проанализированы исполнительные функции региональных правительств в многоуровневых управленческих системах. В частности, последние наиболее масштабные реформы регионального государственного управления выявили следующие тенденции, характерные для стран Запада. Во-первых, государства делегировали управленческие функции из центра на местный/региональный уровень. Во-вторых, они расширили полномочия выборных региональных институтов, тем самым, усилив демократическую подотчетность местных/региональных правительств и повысив степень участия и широту реализации прав граждан на местном уровне. В-третьих, идеи нового государственного управления получили развитие: эффективность работы правительств все в большей мере становилась предметом количественного измерения. В-четвертых, либерализация рынков в Европейском Союзе и Северной Америке повысила степень конкуренции среди местных правительств.

На основе проведенного анализа будет проанализирована природа и диапазон функций региональных исполнительных органов. Чем больше число функций и/или территориальный охват региональных правительств, тем с большей вероятностью они являются выборными органами. Чем меньше у них функций и чем они более специализированы, тем вероятнее, что они будут работать под руководством экспертов и технократов. Центральное и нижестоящие правительства могут усмотреть преимущество в размещении одной из функций в руках экспертов без их отчетности перед избирателями.

В России в декабре 2004 года вступили в силу поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и.

1 Musgrave, R.M., 1959, The Theory of Public Finance, NY: McGraw-Hill, Oates, W.A., 1972, Fiscal Federalism, NY: Harcourt Brace Jovanovich исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" 2, кардинально изменившие порядок замещения должности главы субъекта РФ. Если ранее главы субъектов Российской Федерации избирались населением субъектов РФ, то по новой редакции Закона 184-ФЗ они назначаются законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет.

При новом порядке назначения и смещения глав регионов становится неизбежен их отрыв от интересов и потребностей региона и индифферентное отношение к оценке их деятельности со стороны населения, что не совместимо с конституционными принципами народовластия. Описанные выше изменения политического устройства Российской Федерации привели к изменению механизмов формирования предпочтений региональных властей.

В третьей части работы будет проведен анализ построенных в диссертации теоретических моделей, описывающих поведение глав исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Основной целью данного анализа является моделирование последствий изменения распределения полномочий между уровнями бюджетной системы, произошедшего в 2005 году. Ключевое место в моделях занимает сопоставление ситуаций, когда главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выбираются населением региона, и когда они назначаются президентом и утверждаются законодательным органом субъекта Российской Федерации. Во всех моделях в соответствии с Конституцией России предполагается, что кандидатура Президента Российской Федерации определяется на основе выборов.

В четвертой части работы автором будут сделаны оценки расходов на различные общественные блага, предоставляемые на региональном уровне. Основной целью проведенных оценок было выявить возможную взаимосвязь изменения спроса на общественные блага при изменении распределения полномочий.

Оценки будут сделаны для каждой статьи расходов бюджетов субъектов Федерации по новой бюджетной классификации, действующей с начала 2005 года. В частности, будут сделаны оценки расходов на общегосударственные вопросы, на правоохранительную деятельность, на жилищно-коммунальное хозяйство, на.

2 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» «от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ социальную политику, на здравоохранение и спорт, на образование, на культуру, кинематографию и средства массовой информации, а также совокупных расходов консолидированного бюджета.

Исходя из анализа теоретических моделей, мирового опыта организации систем выборов и назначения глав регионов, а также проведенного эмпирического анализа будут сделаны выводы о российской региональной системе государственного управления.

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности Устава Основного Закона Читинской области.

2. Статья 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ.

3. Закондательная власть отдельно не выделяется, рассматривается, в первую очередь, исполнительная власть, как наиболее сильно оказывающая влияние на финансовую политику в регионе.

4. См., например, Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И., Четвериков С., Виньо М. (2005) «Реформа фискального федерализма в России: проблема мягких бюджетных ограничений региональных властей», СЕРЯА, М. ИЭПП, 2005.

5. В рамках модели не предполагаются иные способы финансирования расходов, такие как, например, неналоговые доходы, заимствования и др.