Экономические критерии разграничения полномочий между федеральным и региональными уровнями государственного управления: На прим. 
упр. услугами образования

Актуальность темы

определяется тем, что одним из наиболее важных направлений проводимых в нашей стране реформ является реформа вертикальной организации государственного управления, что существенно меняет объем и состав полномочий региональных (субь-екты Российской Федерации) и местных органов власти. Эти изменения вызывают острые противоречия между различными уровнями государственного управления в силу задействованности в них сложного переплетения политических, экономических, этнических, социальных факторов, стремительно изменяющихся во времени. Очевидно, требуются методические подходы, которые позволяли бы решать эту проблему, связанную с большим количеством экономических последствий, оценка степени эффективности которых часто не учитывается при принятии реформационных решений в этой сфере. Между тем, оптимальное распределение полномочий между федеральными и региональными органами власти, региональными и местными органами власти, позволило бы наиболее полно реализовать потенциал регионов и наиболее эффективно согласовать их развитие с общегосударственным. Тем самым часто возникает проблема экономического обоснования решений по отнесению отдельных полномочий на тот или иной уровень государственного управления. Одна из причин этого заключается в том, что в силу сложившихся традиций, в советской экономической науке не получили развитие подходы, которые могли бы использоваться при распределении. полномочий между различными уровнями государственного управления. Между тем, проблемы определения эффективного круга полномочий, относимых на федеральный, региональный, местный уровни государственного управления, на наш взгляд, могут быть предметом экономических исследований. Тем самым разработка методик оценки экономически целесообразного разграничения полномочий является актуальной в научном плане, а приложение их к определению круга полномочий, относимых к Республике Башкортостан (РБ) — актуальной задачей региональной науки и практики.

Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационной работы, а также основные цели и задачи исследования.

Цель работы состоит в разработке экономических подходов к разграничению полномочий между различными уровнями государства.

Для выполнения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

— проанализировать закономерности распределения полномочий меаду государственными органами с точки зрения иерархических систем;

— проанализировать процесс разграничения полномочий в РФ;

— сформулировать экономические критерии перераспределения полномочий между уровнями государства;

— апробировать разработанный инструментарий анализа на примере предоставления конкретных общественных услуг;

— на основе предложенного инструментария провести анализ распределения полномочий в сфере управления высшим и средним специальным образованием между РФ и РБ и выработать рекомендации в той области.

Обьект исследования — полномочия государственных органов в сфере управления высшим и средним специальным образованием.

Предмет исследования — выработка экономических критериев разграничения полномочий между различными уровнями государственного управления.

Методологической и теоретической основой работы послужили труды советских (периода СССР) и зарубежных авторов, среди которых можно назвать Гранберга А. Г., Раяцкаса Р. Л., Гизатуллина Х. Н., Изарда У, Колосова В. А., Некрасова Н. Н., Пробста А. Е., Чич-канова В.П., Минакира П. А., Капелюшникова Р. И., МшвениерадзеВ.В., Сапожникова А. Д., Воротилина Е. А., Коуза Р., Маршалла А., Be деля А. А., Хаймана Д. Н., Гурнея Б., а также конституции РФ, РБ и других стран мира, современные законодательные акты РФ и РБ, аналитические материалы по современной экономической политике РФ и РБ. Исследование базируется на использовании современной микроэкономической теории, теории внешних эффектов, экономической теории прав собственности, государственно-правовых теорий: естественного права, теории общественного договора, теории насильственного возникновения государстваа также теории сложных систем. В качестве источников использовались данные Государственных комитетов РБ и РФ по статистике, материалы периодической печати, а также компьютерные методы обработки данных.

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Предложены экономические критерии оценки оптимального уровня централизации предоставления общественных услуг с использованием предельных показателей издержек централизации и экономии масштаба.

2. Предложена методика анализа иерарархических систем с учетом экономических выгод и издержек различных вариантов структуры.

3. На основе предложенного в диссертации аппарата проведен анализ сферы управления услугами высшего образования. Разработаны рекомендации по экономически целесообразному разграничению полномочий между органами государственного управления РФ и РБ в этой сфере.

Практическая ценность работы заключается в следующем:

1. Проведенный экономический анализ распределения полномочий в сфере управления высшим и средним специальным образованием между уровнями государственного управления Российской Федерации и Республики Башкортостан позволяет более обоснованно подойти к процессу перераспределения отдельных функций управления в этой сфере между федеральным и региональным уровнями государственного управления:

— контроль за выполнением учебными заведениями государственного стандарта минимального уровня образовательных услуг высших и средних специальных учебных заведений;

— управление обьемом образовательных услуг, предоставляемых населению;

— управление средним региональным качеством образовательных услуг.

2. Предложенный метод анализа может быть использован в процессе распределения полномочий между уровнями государства в различных сферах.

3. Выработанные в диссертации предложения учитывались в процессе разграничения полномочий в сфере управления высшим и средним профессиональным образованием между государственными органами РФ и РБ.

Апробация и реализация диссертационной работы. Основные теоретические положения диссертации и результаты исследования изложены в автореферате диссертации, 4 опубликованных работах общим обьемом 2,1 п.л., апробированы на заседаниях секции Ученого совета Института экономики и социологии Уфимского научного центра РАН.

Теоретическая часть диссертационной работы нашла применение в разработке методических материалов, применяющихся в учебном процессе на экономическом факультете Башкирского государственного университета. Практические рекомендации, обоснованные в диссертации, применялись Аппаратом Президента Республики Башкортостан при разработке отдельных направлений государственного строительства (письмо Администрации Президента Республики Башкортостан Л069-А от 17.10.1995).

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения и списка сокращений. В первой главе, состоящей из двух параграфов, рассматриваются методологические вопросы разграничения властных полномочий мевду различными уровнями государственного управления, предлагается методика оценки оптимального уровня централизации функций государственного управления. Во второй главе, состоящей из двух параграфов, анализируется процесс разграничения полномочий между уровнями государственного управления РФ и РБ, исследуется региональный аспект экономической политики федерального уровня управления, обосновываются необходимые коррективы. В третьей главе, состоящей из трех параграфов, анализируется отечественный и зарубежный опыт управления сферой образования, апробируется предложенный в диссертации аппарат анализа оптимального уровня централизации. Разрабатываются предложения по отнесению отдельных функций управления к компетенции РФ и РБ.

148 ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Проведенные в диссертации исследования позволили сделать следующие практические выводы и рекомендации:

1. Проведенный анализ хода экономических реформ позволил сделать вывод, что в политике экономических реформ федерального уровня власти слабо представлен региональный аспект. Региональная политика федеральных властей должна включать в развернутом виде два направления: а) территориальную дифференциацию политики экономических реформб) четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субьектов федерации.

2. Процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан носит в целом эволюционный характер. В сравнении с другими субьектами федерации складывающийся в настоящий исторический период характер взаимоотношений федеративного уровня государственного управления РФ с органами государственной власти РБ больше вписывается в схему ассимметричной федерации. Процесс политического разграничения полномочий тормозится недостаточным развитием экономических методов теоретического решения этой проблемы.

3. Изучение проблемы разграничения полномочий между различными уровнями государственного управления с точки зрения теории иерархических систем, позволило свести ее к задаче поиска оптимального уровня централизации отдельных функций государственного управления. В качестве метода решения этой задачи предложен аппарат предельного анализа, в соответствии с которым в экономической системе выделяются предельные издержки централизации и предельная экономия на масштабе.

4. Изучение экономических основ возникновения государства с точки зрения теории трансакционных издержек, экономической теории собственности, позволило выявить экономическое обоснование целесообразности существования региональных органов государственного управления. Последние, являясь частным случаем административной системы, подавляя в определенной сфере рыночные отношения, осуществляют экономию на трансакционных издержках.

5. Предложенные методы оценки экономически целесообразного уровня централизации показали свою корректность на известной и устоявшейся сфере предоставления услуг начального образования. Высокая степень совпадения полученных результатов с устоявшейся практикой, обоснованной другими методами, позволяет рекомендовать метод предельного анализа для применения в других областях в связи с проблемой разграничения полномочий.

6. Проблема экономического взаимодействия различных органов власти была изучена на основе теории внешних эффектов, теории трансакционных издержек, экономической теории собственности, правовых теорий: теории естественного права, теории договорного происхождения государства, теории насильственного происхождения государства.

В ходе исследования была построена трехуровневая модель государства, состоящая из центрального органа власти, регионального органа власти и индивидуума, как органа власти, осуществляющего управление самостоятельно в отношении себя. Исходя из основных правовых теорий на основе основной модели были построены три ее варианта: идеальная модель, модель «сверху-вниз» и модель «снизу-вверх» .

Сравнительный анализ трех моделей распределения полномочий между уровнями государственного управления показал, что с целью максимизации совокупной полезности, получаемой обществом от реализации общественных благ, методически корректно изучение оптимального уровня централизации при динамике системы от децентрализованного состояния к централизованному.

7. Изучение интеграционных процессов в Европе позволило выявить в них наряду с обычно выделяемыми централизационными тенденциями также децентрализационные. Проведенный анализ позволил выделить в интеграционных процессах в Европе две плоскости развития: а) централизация отдельных государственных функций на наднациональном, общеевропейском уровнеб) централизация управления соседних регионов различных государств благодаря международной самостоятельности этих регионов, полученной в ходе децентрализации государственной власти этих стран.

Тем самым показано, что в принципе, децентрализация и интеграция непротиворечивы, последняя определяется сложной диалектикой централизационных и децентрализационных процессов, когда каждая функция государственного управления занимает свой оптимальный уровень централизации, перемещаясь на наднациональный или субнациональный уровни.

8. Проведенный сравнительный анализ отечественной и зарубежных систем управления образованием позволил сделать вывод, что в случае преимущественно децентрализованного предоставления образовательных услуг, что характерно для стран Запада, существует возможность снижения качества и внутрирегионального обьема предоставляемых образовательных услуг ниже допустимых пределов. Экономические выгоды централизационного процесса управления образованием в этих странах связаны с необходимостью стандартизации минимальных требований к уровню образовательных услуг. Анализ также показал, что в РФ для увеличения эффективности, система управления образовательными услугами нуждается в определенной децентрализации в пользу регионального уровня управления.

9. На основе проведенного с привлечением статистических данных изучения влияния централизации на уровень и качество предоставляемых услуг образования были сделаны следующие выводы: а) при полной децентрализации в этой сфере, что характерно для мирового сообщества в целом, уровень образовательных услуг имеет высокую дисперсию и охватывает практически нулевой уровень предоставления этих услугб) наличие централизации в этой сфере уменьшает дисперсию распределения и устанавливает нижнюю границу уровня услугв) повышение уровня централизации ведет к уменьшению дисперсии и повышению нижней границы уровня предоставляемых образовательных услуг. г) среди факторов, определяющих уровень спроса и предложения качества и обьема образовательных услуг, находятся уровень доходов населения и интеллектуальный уровень населения.

10. Система управления сферой высшего и среднего специального образования, включающая региональный уровень управления, является более эффективной по сравнению с существующей ныне системой. Исходя из этого в работе обосновывается создание в республике Башкортостан министерства (комитета) высшего и среднего специального образования. Основной эффект такой структуры связан с увеличением оперативности управления.

11. В соответствии с проведенным анализом к федеральному уровню государственного управления, по нашему мнению, целесообразно отнести функцию разработки государственного стандарта минимального качества услуг образования и контроля его регионального уровня, а также функцию управления объема предоставляемых образовательных услуг в регионе. Непосредственный контроль за соблюдением стандарта минимального качества образовательных услуг учебными заведениями, целесообразно осуществлять на уровне государственных органов субъектов федерации. Расчетный ежегодный экономический эффект от контроля за минимальным уровнем образовательных услуг в Башкотостане составляет около 9−10 млрд. рублей в ценах 1995 года.