Формирование конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти области как субъекта Российской Федерации

Обоснование темы исследования и ее актуальность.

Тема диссертации обусловлена проводимым в Российской Федерации преобразованием в сфере организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, конституционного строя и федеративного устройства России в целом.

Статья 1 Конституции Российской Федерации1 провозглашает Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Эта статья устанавливает федеративную форму государственного устройства и имеет принципиальное значение для характеристики формы государства в нашей стране. Изначально федерация в России стала складываться не на территориальной, а на национальной основе. Как отмечает В. В. Гошуляк, история российского федерализма берет свое начало с декларации III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и красноармейских депутатов, учредившей Российскую Советскую Республику на основе свободного союза наций как федерацию национальных республик. Современное состояние и развитие федерализма характеризуется тем, что в его основе нашли сочетание два основных принципа: национальный и территориальный.

1 Конституция Российской Федерации от 12.12.93. / «Российская газета», № 237, 25.12.93. 2.

Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. / М., 2000. С. 16.

Первоначально Россию в действующую федерацию оформили три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов, ее составляющих, от 31 марта 1992 года3.

В последующем Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила федеративное устройство государства, состоящего из двадцати одной республики, десяти автономных округов, одной автономной области, шести краев, сорока девяти областей, двух городов федерального значениясубъектов Российской Федерации.

В отечественном конституционном праве термин «субъект Российской Федерации» появился сравнительно недавно. Ранее субъектами фактически признавались лишь автономные республики. Сегодня Конституция и другие правовые акты используют этот термин как собирательный, охватывающий собою республики, края, области, автономные округа, области и города федерального значения.

В науке конституционного права категория «субъект федерации» используется для обозначения одной из форм политико-территориальных образований в государстве. «Политико-территориальное устройство государства» — также научная категория, которая применяется для обозначения, с одной стороны, разделения территории государства на составные части с населением и органами публичной власти, с другой, — характера и системы взаимоотношений между государством в целом, то есть центральной публичной властью и его территориальными составными частями, местной.

3 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской ФедерацииДоговор о разграничении предметов ведения и: полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской ФедерацииДоговор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Приложение к Конституции (Основному закону) Российской Федерации — России в редакции 1992 года. / М.: Известия / 1993. региональной) публичной властью4. Таким образом, политико-территориальное устройство государства — это «организация территории государства, соотношение государства с его составными частями (политико-территориальное деление)"5.

Составные части любого государства — это политико-территориальные образования, которые в зависимости от степени политической самостоятельности и особенностей взаимоотношений с центральной властью делятся на три вида: административные единицы (образования), автономные территориальные образования при унитарном построении государства и государственные образования — субъекты федерации при федеративном устройстве. По общему принципу, все они не должны обладать государственным суверенитетом по причине вхождения в состав единого суверенного государства.

В результате конституционно-правовых изменений 1991 — 1992 годов области и другие образования в составе Российской Федерации приобрели статус ее субъектов с правами государственных образований6, что вызвало необходимость формирования в них собственных самостоятельных органов государственной власти. Объективно изменился характер осуществления управленческих функций представительными органами власти субъектов Федерации. Они стали осуществлять законодательную власть в рамках у установленной компетенции и перестали быть местными органами .

Вследствие принятия Конституции Российской Федерации 1993 года представительные органы власти советского типа прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд народных депутатов, Верховный Совет), так и в субъектах Российской Федерации. В стране активно началось.

Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). / М., 1999. С. 6 — 7.

5 Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. / М., 1994. С. 38.

6 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. / М., 1997. С. 121 — 122.

7 Там же. С. 108. формирование принципиально новой системы государственной власти на основе конституционно закрепленного принципа разделения властей.

Поиск оптимальной модели функционирования основных элементов новой российской государственности является чрезвычайно важной задачей, требующей серьезного теоретического исследования, в том числе через призму исторического развития законодательства и практики его применения. Данный процесс ставит своей целью нахождение таких форм организации этих элементов, которые дали бы возможность объединить все конструктивные условия, направленные на укрепление и повышение дееспособности институтов власти8.

Не вызывает сомнений, что формы осуществления народовластия в субъектах Российской Федерации — одна из качественных характеристик современного демократического государства и важнейший объект исследования юридической науки, теория которого строится на понимании роли и места органов народного представительства в политической системе, а актуальность исследования объективно обусловлена появлением в субъектах Российской Федерации законодательных органов государственной власти.

Следует отметить, что на современном этапе развития российской государственности возрос интерес исследователей не только к проблемам федеративного устройства, но и к вопросу построения системы органов государственной власти в субъектах Федерации как важнейшей составной части конструкции федеративного государства, а также к определению правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти.

Таким образом, диссертационная работа основана на изучении формирования важнейшего института современного демократического правового федеративного государства — статуса законодательного g.

Селиверстов Ю.И., Коробейников B.C. Народовластие и самоуправление — путь к возрождению России. / Белгород, 1997. С. 3. представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и предопределена отмеченными тезисами. 4 Степень научной разработанности темы и круг источников.

Исследование поставленных в диссертации вопросов невозможно провести без анализа работ, посвященных федерализму. Данный вывод вытекает из уяснения того, что современное понимание статуса представительного органа государственной власти субъекта Федерации, основанное на исследовании эволюционного процесса его преобразования, неразрывно связано с федеративным строительством.

Исторический процесс развития федерализма в нашем государстве исследовали Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, Ю.Ф. Яров9, В. М. Боер, • Н.Г. Янгол10, А.С. Галаев11, В.А. Гуляшко12, О.И. Чистяков13 и другие.

Проблемы современного федеративного строительства также вызывают определенный интерес исследователей ввиду их актуальности. Им посвящены работы: Р.Г. Абдулатипова14, Л. Ф. Болтенковой, В.Г. Вишнякова15,.

9 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. / В 3-х книгах./М., 1992; 1993.

10 Боер В. М., Янгол Н. Г. Российская государственность: от тоталитаризма к правовому государству. / Спб., 1997.

11 Галаев А. С. Развитие федерализма в России как формы государственного устройства: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1997.

12 Гуляшко В. А. Становление и развитие российской государственности. Конец 80-х — первая половина 90-х годов: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1996.

13 Чистяков О. И. Становление Российской Федерации (1917 — 1922). / М., 1996.

14 Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. / М., 2000; Абдулатипов Р. Г. Парадоксы суверенитета: перспектива человека, нации, государства. / М., 1995; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. /М., 1994.

15 Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. / 1998. № 12.

Э.П. Доржиева16, В.В. Иванова17, В.Н. Иванова18, Л.М. Карапетяна19, А.Е.

20 21 22 Козлова, В. Н. Лысенко, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина и других авторов.

Реформирование государственного устройства России, формирование новых в государственно-правовом смысле взаимоотношений центра и регионов привело к необходимости нормативного определения особых полномочий субъектов Российской Федерации, что не могло не сказаться на объеме полномочий и характере правового статуса их представительных органов государственной власти. В этой связи следует отметить, что специально вопрос о характерных этапах эволюции статуса представительного органа государственной власти областного уровня в научной литературе не ставился, хотя в различных исследованиях некоторые вопросы затрагивались. К примеру, исторический процесс возникновения и осуществления своей деятельности Советами был в центре исследований Н.И. Воробьева24, Н.Н.

25 26 27 28.

Демочкина, Д. Л. Златопольского, Б. В. Златоустовского, А. П. Медведева ,.

16 Доржиев Э. П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1997.

17 Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. /.

Красноярск, 1997. 1 8.

Иванов В. Н. Россия федеративная. / М., 1999.

19 Карапетян Л. М. К вопросу о моделях федерализма // Государство и право. / 1996. № 12.

9 П.

Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. / М., 1996.

21 Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. / М., 1995.

22 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. / М., 1998.

23 Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. / М., 1997; Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. / М., 1997.

2 Воробьев Н. И. Стачки иваново-вознесенский рабочих 12 мая — 22 июля 1905 г. // Записки Московского отделения имп. Русского технического общества. Т. 30. 1907. № 1 (янв). С. 34−66.

25 Демочкин Н. Н. Советы 1905 г. — органы революционной власти. / М., 1963; Демочкин Н. Н. Советы — органы революционной власти // В. И. Ленин и образование Республики Советов. / М., 1974. С. 41 -74.

26 Златопольский Д. От Советов 1905 к Советам общенародного государства. / М., 1980.

2 7.

Златоустовский Б. В. Стачечное движение в Иваново-Вознесенском фабричном районе.

1905 — 1916 г. г. / Иваново-Вознесенск. 1928.

Медведев А. П. Первый Совет в России. / М., 1975.

А.А. Осинкина29, B.C. Смирнова30, П.М. Экземплярского31, Ю.А. Якобсона32, а также других33. Место и роль Советов в системе государственного управления рассматривались И. А. Азовкиным, Н.Г. Старовойтовым34, A.M. Баумановым35, Ю.А. Копыловым36, В.Т. Прохоровым37, И. Тарановым38, другими авторами. Нормотворческая деятельность Советов исследовалась Н.В. Ралдугиным39, Р.Ф. Васильевым40.

Осинкин А.А. Иваново-Вознесенский Совет рабочих депутатов в 1905 г. // Вопросы истории КПСС. 1965 / № 4. С. 66 — 73.

30 Смирнов B.C. Стачечное движение в Иваново-Вознесенске в 1905 году. / Иваново-Вознесенск. 1924.

31 Экземплярский П. М. История города Иванова. 4.1. Дооктябрьский период. / Иваново. 1958; Экземплярский П. М. Всеобщая стачка рабочих и Совет рабочих депутатов в Иваново-Вознесенске 1905 г. Хронологический обзор и документы. / Иваново. 1940.

Якобсон Ю. А. Возникновение и деятельность Иваново-Вознесенского Совета рабочих депутатов 1905 г. // Рабочий класс и Советы в революции 1905 — 1907 г. г. / Иваново. 1976. С. 47−63.

33 Революционное движение в России весной и летом 1905 года (Документы и материалы). / М., 1975; Партия и Советы в 1905 г. (Руководящие органы революционной власти трудящихся в 1905 году). Документы и материалы // Вопросы истории КПСС. / 1965. № 1. С. 70 — 85, № 2. С. 89 — 92- Всеобщая стачка иваново-вознесенских рабочих в 1905 году. Сборник документов и материалов. / Иваново. 1955; Первый в России. Иваново-Вознесенский общегородской Совет рабочих депутатов 1905 г. в документах и воспоминаниях. / М., 1975.

34 Азовкин И. А., Старовойтов Н. Г. Единство системы Советов и проблемы ее дальнейшего развития // Советское государство и право. 1979. № 10.

5 Бауманов A.M. Единство власти в организации высших органов Советского государства по Конституции СССР 1977 г. / Актуальные вопросы правоведения в общенародном государстве. / Томск, 1979.

36 Копылов Ю. А. Система управления областью в свете конституционного законодательства // Конституция СССР и правовые проблемы совершенствования руководства народным хозяйством. / М., 1979.

37 Прохоров В. Т. Советы в системе обеспечения законности в условиях развитого социализма. / Свердловск, 1975.

38 Таранов И. Руководство нижестоящими органами власти // Советы народных депутатов. / 1979. № 7.

39 Ралдугин Н. В. Нормотворческая деятельность областных Советов депутатов трудящихся: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1975.

40 Васильев Р. Ф. Правовые акты местных Советов (Очерки о юридической природе). / М., 1975.

Собственно проблемы законодательства о Советах анализировали.

A.И. Лукьянов41, С.А. Авакьян42, Р.С. Павловский43 и другие.

Исследования, посвященные некоторым вопросам современного положения представительных органов, составляют отдельную группу работ таких авторов, как А.Е. Козлов44, С.Н. Кухтик45, В.А. Максимов46, И.А. Умнова47 и другие.

Анализу одного из основных полномочий представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации — собственного нормотворчества — посвящены специальные исследования В.В. Володина48,.

B.В. Игнатенко49, М.Н. Игнатьевой50, Д.Н. Миронова51, Е.П. Пашкова52, И.А. Побережной53, В.В. Толстошеева54 и других.

41 Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. Некоторые вопросы теории, истории и практики. / М., 1978.

42 Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов (Конституционные основы, теория и практика). / М., 1980.

43 Павловский Р. С. Законодательство о местных Советах народных депутатов и проблемы его реализации: Автореф. дисс. доктораюрид. наук. / Киев, 1979.

Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в Российской Федерации. / М., 1996.

45 Кухтик С. Н. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1998; Кухтик С. Н. Сочетание единства и многообразия как содержание нового российского федерализма // Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. / М., 1998.

46 Максимов В. А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1997.

47 Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. / 1994. № 8 — 9- Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. / М., 1995.

Володин В. В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления: Автореф. дисс. доктора юрид. наук. / Спб., 1996.

49 Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законодательство: основные понятия и термины. / Иркутск, 1996.

50 Игнатьева М. Н. Федеральное и республиканское законодательство Российской Федерации: проблемы взаимодействия и взаимосвязи. / Якутск, 1995.

5 Миронов Д. Н. Конституционно-правовой статус Республики Саха (Якутия): Автореф. дисс. доктора юрид. наук. / М., 1998.

52 Пашков Е. П. Государственно-правовой статус Республики Карелия: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1993.

53 Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1998.

54 Толстошеев В. В. Региональное право России: проблемы становления и развития // Государство и право. / 1998. № 11.

Проведенный историографический обзор позволяет определить, что процесс эволюционного преобразования Советов в законодательные (представительные) органы государственной власти на областном уровне как самостоятельный предмет исследования юридической науки остается не в полной мере разработанным и проясненным. Этот процесс имел свои особенности в зависимости от приобретенного статуса различными субъектами Федерации в ходе развития нашего государства как федеративного. Настоящая работа есть попытка внести посильный вклад в теоретическое исследование данной проблемы с учетом того, что она, безусловно, нуждается в дальнейшей разработке.

Правовые источники, используемые в работе, можно разделить на следующие виды: конституционные актызаконодательство СССР и Российской Федерацииправовые акты Ивановской области, в том числе уставное законодательствоматериалы практической работы областного Совета и Законодательного Собрания Ивановской области. Для исследования некоторых позиций автор использовал правовые акты других субъектов Российской Федерации.

Представляется, что система нормативных актов о местных Советах народных депутатов, закрепляющих их правовое положение, складывалась из четырех видов актов:

1. Конституция СССР 1977 года55, Конституции союзных и автономных республик.

2. Конституционные акты Союза ССР, исходящие из Конституции, прямо предусмотренные Конституцией и регулирующие наиболее важные общественные отношения: законы об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, о статусе народных депутатов,.

55 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 07.10.77. / «Правда», 08.10.77. другие акты законодательства Союза ССР, регулирующие наиболее важные вопросы организации и деятельности местных Советов.

3. Законодательство союзных республик — законы о краевом (в РСФСР), областном, районном, городском, районном в городе, поселковом и сельском Советах, законы автономных республик о поселковом, сельском Советах.

4. Нормативные акты, принятые самими местными Советами и регулирующие их функции, главным образом, процедуры, обеспечивающие надлежащие условия для деятельности Советов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством. Для целей исследования в работе использовались материалы государственного архива Ивановской области (фонд р-1510 «Ивановский областной Совет народных депутатов и его исполнительный комитет" — «Ивановский областной Совет народных депутатов»).

После распада союзного государства его правовые акты вытеснялись актами независимой России. При этом предметом их регулирования оставались вопросы правового положения органов власти советского типа. Основным актом в этой сфере был Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации» от 05.03.92 № 2450−156, действовавший с 1992 по 1999 год.

В настоящий момент правовые акты, определяющие статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно разделить на пять групп:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеративный договор от 31 марта 1992 года.

3. Федеральные законы, закрепляющие взгляды федерального законодателя на основы правового положения представительных органов субъектов Федерации. Прежде всего, это Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и.

56 «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ». / 1992. № 13. Ст. 663. исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.99 № 184-ФЗ57 (далее — Федеральный закон «Об общих принципах .»).

4. Уставы и законы субъектов Федерации.

5. Правовые акты, изданные исключительно законодательными органами и отражающие вопросы их внутренней организации и деятельности.

Многие из актов, входящих в перечисленные группы, будут в центре внимания настоящей работы. Представляется возможным отметить, что совокупность привлекаемых для исследования источников позволяет решить задачи настоящего исследования.

Объектом исследования автор избрал представительный орган государственной власти Ивановской области. Этот выбор объясняется тем, что Ивановская область по различным основаниям может рассматриваться в качестве типичного региона центрально-европейской части России. Она обладает большим историческим опытом структурного совершенствования представительных органов власти, а революционные и, как следствие, советские традиции государственного строительства наложили ощутимый отпечаток на правовое положение представительного органа государственной власти в Ивановской области, что представляет особый интерес для исследования процесса эволюции его статуса. В качестве вспомогательных объектов исследования избраны законодательные (представительные) органы государственной власти некоторых республик, автономных округов, целого ряда областей, в которых наиболее ярко выражено правовое регулирование элементов, составляющих понятие статуса указанного органа власти.

57 «Собрание законодательства Российской Федерации». / 1999. № 42. Ст. 5005.

Цель диссертации состоит в обобщающем исследовании процесса эволюционного преобразования представительного органа государственной.

5 8 власти областного уровня — от органа власти и управления советского типа к законодательному (представительному) органу государственной власти. На основе анализа данного процесса предлагается обобщающая оценка современной правовой характеристики основных элементов его статуса.

В соответствии с поставленной целью определяется предмет исследования. Это теоретические вопросы, связанные с эволюцией статуса представительного органа государственной власти и управления области в период действия Конституции СССР 1977 года до его преобразования в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данные вопросы рассматриваются через призму законодательства Союза ССР о Советах и их органах, о статусе народного депутата, Федеративного договора, Конституции Российской Федерации 1993 года, федерального законодательства в увязке с правовыми актами Ивановской области и некоторых других регионов, что позволило провести сравнительный анализ.

Исходя из поставленной цели и состояния изученности проблемы, в работе ставятся следующие задачи:

1) провести обобщающее исследование положений основных нормативных правовых актов, определяющих правовой статус представительного органа государственной власти областного уровня в советский и постсоветский периоды и регламентирующих деятельность данного органа власти при осуществлении государственного управления;

58 Термин «областной уровень» используется в качестве собирательного (и, скорее, условного, традиционного, чем точного) при обозначении органов государственной власти большинства территориальных образований, являющихся в настоящий момент субъектами Федерации.

2) исследовать развитие функций и выявить роль представительного органа государственной власти Ивановской области в процессе государственного управления в сравнении с представительными органами государственной власти других субъектов Российской Федерации;

3) отдельно исследовать эволюцию специальных актов — регламентов областного представительного органа государственной власти;

4) проанализировать эволюцию статуса депутата областного представительного органа государственной власти;

5) провести сравнительный анализ структур представительного органа власти областного уровня советского типа и представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

6) сформулировать выводы об эволюции статуса представительного органа государственной власти областного уровня на основе изменений, произошедших с его элементами, и дать характеристику современного правового положения представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Методологической основой исследования стали теоретически обоснованные научные концепции советского строительства, современные научные концепции федерализма, общепризнанные положения общей теории государства и права. Также следует отметить, что в настоящей работе применяются принципы научного исследования, с помощью которых автор стремится не только проанализировать статус и опыт функционирования органов представительной власти советского типа и соответствующее законодательство, но и раскрыть некоторые теоретические истоки процесса эволюции статуса представительного органа государственной власти субъекта Федерации.

В качестве методов использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно основано на исследовании формирования правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти области как субъекта Российской Федерации на основе исследования проблем федеративного строительства и его результатов, а также определенных этапов эволюционных преобразований, произошедших с элементами, составляющими понятие статуса указанного органа власти, что нашло отражение в основных выводах диссертанта. Также диссертация содержит ряд новых положений в части установления причин несоответствия фактического состояния законодательного (представительного) органа государственной власти области его формальному статусу и путей для преодоления сложившейся ситуации. Диссертационная работа охватывает период с начала действия Конституции СССР 1977 года и советского законодательства о представительных органах власти до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и федерального законодательства об организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. При этом излагается новый подход к определению качественных характеристик результатов деятельности и статуса указанных органов власти.

Основные положения, выносимые на защиту.

1.

Заключение

о том, что статус представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, действующего в совершенно иных исторических, политических и законодательных рамках, чем Советы народных депутатов, значительно эволюционировал в направлении приобретения свойств органа государственной законодательной власти на территории субъекта Федерации. С приданием представительному органу государственной власти нового статуса он утратил существенные характеристики, присущие ранее областному Совету народных депутатов: осуществление руководства всем комплексом социально-экономического развития области, включая руководство предприятиями, организациями и учреждениямируководство представительными органами власти нижестоящего уровняподчиненность верховному представительному органу государственной власти страныпериодический характер работы на непрофессиональной основеформирование из своего состава исполнительных органов власти и управления области.

Одновременно представительный орган государственной власти области приобрел самостоятельность в осуществлении полномочий по осуществлению правового регулирования по определенным Конституцией Российской Федерации предметам ведения субъектов Федерации. С введением принципа разделения властей и с законодательным утверждением федеративного характера нашего государства представительный орган власти субъекта Российской Федерации был выведен из структуры местных органов власти и управления и приобрел официальный статус законодательного органа государственной власти.

2. Вывод о том, что современное состояние правового регулирования общественных отношений в сфере устройства государства, конструкция распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и различными по видам субъектами Российской Федерации, а также анализ практической деятельности областного представительного органа государственной власти: свидетельствуют о недостаточном законодательном обеспечении приданного ему статуса, во многом лишающем Законодательное Собрание реальных законодательных полномочийпозволяют отметить, что законодательный (представительный) орган государственной власти области как субъекта Российской Федерации нельзя назвать в полной мере законодательным и представительным органом власти. На современном этапе данный орган возможно определять лишь как «выборный коллегиальный орган государственной власти субъекта Российской Федерации» с особыми функциями.

3.

Заключение

о том, что изменение принципов государственного устройства и осуществления управления в России привели к ликвидации соподчиненности представительных органов власти различных уровней. Данный процесс привел к разрушению единой системы представительных органов власти, что сыграло положительную роль для практического развития демократических основ в формировании и деятельности этих органов, но, вместе с тем, привело к бессистемности принимаемых управленческих решений и дисбалансу государственной власти в целом.

4. Вывод о том, что структура областного представительного органа государственной власти соответствовала тем задачам, которые при осуществлении государственного управления ставились перед ним в конкретные исторические периоды и закреплялись в законодательстве.

5.

Заключение

о том, что процесс реформирования статуса областного представительного органа государственной власти кардинально видоизменил его взаимоотношения с исполнительным органом государственной власти областного уровня. Эти органы стали носителями юридически равноправных «ветвей» власти. Законодательный (представительный) орган стал нормативно характеризоваться в качестве самостоятельного органа государственной власти в области как субъекте Федерации, осуществляющего правовое регулирование в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральным и областным законодательством.

6. Вывод о том, что трансформация правого положения областного представительного органа государственной власти существенным образом изменила формы и объем его контрольной деятельности. Утрачено полномочие по осуществлению контроля за аппаратом управления, а общеконтрольные.

19 i полномочия свелись к закрепленной в федеральном и областном законодательстве возможности Законодательного Собрания контролировать ^ соблюдение и исполнение законов и иных правовых актов области как субъекта.

Российской Федерации. Сфера контрольной деятельности значительно сузилась по сравнению с контрольными полномочиями Советов. Вместе с тем, анализ нормативного регулирования и практики контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации показывает, что и в перечисленных сферах контроль в полном его понимании и значении не осуществляется.

7.

Заключение

о том, что эволюция статуса представительного органа власти не могла не изменить положений, характеризующих статус депутата, в Ш силу их взаимосвязанности. Представляется возможным констатировать, что функции депутата в основном свелись к участию в нормотворчестве, депутатский мандат перестал быть императивным, депутатская деятельность стала профессиональной работой, что во многом привело к отсутствию возможности у народа реализовывать свои интересы в принимаемых решениях.

Практическая значимость диссертации и апробация результатов исследования.

Диссертация может служить теоретической основой совершенствования? федеративного строительства в России, а также законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного права, парламентского права, а также основанных на их базе спецкурсов. Предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в работе органов государственной власти при совершенствовании законодательства Российской Федерации, регулирующего организацию и деятельность представительных органов Щ государственной власти субъектов Российской Федерации. Ряд теоретических и практических предложений диссертанта были изложены автором в статьях, доложены на научно-практических конференциях.

Достижению цели исследования, решению задач, а также обоснованию положений, выносимых на защиту, должна способствовать структура диссертации, которая соответствует основным направлениям исследования.

Во-первых, это основополагающее нормативное регулирование статуса и деятельности местных Советов, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации на уровне СССР, РСФСР, Российской Федерации. Именно поэтому в первой главе исследуются основные конституционные акты и законы в хронологическом порядке.

Во-вторых, в центре внимания будет находиться нормативное регулирование процессов и форм деятельности, а также структур областного Совета народных депутатов и законодательного органа государственной власти субъекта Федерации. Поэтому вторая глава работы посвящена анализу (в том числе сравнительному) уставных (конституционных) актов субъектов Федерации, регламентов представительных органов власти областного уровня, составивших собственную систему нормативных актов субъектов Федерации59.

В-третьих, в работе рассматривается сопоставительная характеристика основных направлений деятельности представительного органа государственной власти советского типа и законодательного органа государственной власти субъекта Российской федерации, чему посвящена третья глава исследования.

59 Исследования по данному вопросу проводили: Володин В. В. Субъект Российской Федерации: Проблемы власти, законотворчества и управления: Автореф. дисс. доктора юрид. наук. / Спб., 1996; Выдрин И. В. Уставы области и правовое пространство // Российская Федерация. / 1995. № 23- Закон области, как субъекта Российской Федерации / Под. ред. Ю. А. Тихомирова. / Воронеж. 1996; Зражевская Т. Д. Самостоятельный регулятор общественных отношений. Некоторые размышления о проблемах совершенствования законотворчества субъектов Российской Федерации // Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. Практика, мнения, проблемы. / 1999. № 1 — 2- Лысенко В. Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. / 1995. № 10- Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. / М., 1998; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. / М., 1995 и другие авторы.

Основные выводы проведенного исследования представлены диссертации по параграфам и в заключении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. Основным нормативным актом, определяющим правовой статус представительного органа государственной власти областного уровня в период с 1977 года по 1991 год была Конституция СССР 1977 года, которой на уровне Основного Закона государства определялось формальное полновластие Советов в процессе государственного управления. Положения этого акта практически полностью воспроизводились Конституцией РСФСР 1978 года. Союзной Конституцией закреплялись управленческие функции Советов народных депутатов и их руководство всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в стране, что определило статус Советов как главенствующей части единой системы органов государственной власти с особыми функциями.

Правовую основу деятельности областных Советов народных депутатов, наряду с Конституцией СССР составили: Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» от 25.06.80 и Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» от 20.11.80.

Данные нормативные акты закрепляли основные характеристики правового статуса представительного органа государственной власти областного уровня, определяя полномочия, порядок деятельности, общие требования к структуре областных Советов, а также основные черты правового статуса депутата Совета. Принятые в целях реализации конституционных норм о государственном устройстве, они устранили многообразие нормативных актов, действовавших до принятия Конституции СССР 1977 года.

Началом приобретения областным Советом народных депутатов статуса самостоятельного в организационном смысле профессионального органа государственной законодательной власти явились конституционно-правовые изменения 1991 — 1992 годов. Измененная на Съездах народных депутатов Конституция России выделила три уровня органов власти: органы государственной власти Федерацииорганы государственной власти республик, краев, областей, автономных образованийорганы местного самоуправления.

Была ликвидирована соподчиненность представительных органов власти различных уровней. Прекратила свое существование единая система представительных органов государственной власти в Российской Федерации, что сыграло положительную роль для практического развития демократических основ в формировании и деятельности этих органов.

Принципы реформирования системы государственного управления, главным из которых стал принцип разделения властей, в этот период закрепили: Закон РСФСР «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» от 05.12.91, Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации» от 05.03.92 № 2450−1.

В частности, названные законы зафиксировали отделение местного самоуправления от органов власти областного уровня — областной Совет и областная администрация утратили право принимать решения по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению органов местного самоуправления. Областные Советы народных депутатов стали рассматриваться не как местные, а как региональные представительные органы государственной власти.

Федеративный договор от 31.03.92 и Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, обозначили наше государство как федеративное, что не могло не наложить отпечаток на процесс преобразования статуса представительных органов государственной власти в составных частях государства. Отсутствие единообразных подходов к реформированию федеративных отношений и, как следствие, до сих пор существующая неоднозначность с определением статуса различных субъектов Российской Федерации породили соответствующую неоднотипность юридического статуса их представительных органов государственной власти, а также проблемы с выстраиванием и теоретическим обоснованием единства государственной власти.

2. Деятельность представительного органа государственной власти областного уровня, наравне с союзным и республиканским законодательством, регулировалась нормативными актами, принимаемыми самими представительными органами в виде регламентов, определяющих структуру, процедуру деятельности и формы принимаемых этими органами актов. Изменения законодательства о представительных органах государственной власти повлияли и на положения регламентов. Соответственно, изменения регламентов областного представительного органа государственной власти (регламентов Ивановского областного Совета народных депутатов 1981, 1990, 1993 годов, регламентов Законодательного Собрания 1994, 2001 годов) отразили процесс эволюции элементов его статуса:

1) начиная с 1990 года, идет не прекращающийся до настоящего времени процесс самостоятельного выстраивания внутренней структуры представительного органа власти. Появление должности председателя областного Совета, его Президиума с предусмотренной возможностью собственного правового регулирования, впоследствии замена Президиума малым Советом с более широкими правами по постоянному регулированию деятельности Совета, образование собственного аппарата — это отраженные регламентами этапы эволюции представительного органа власти;

2) усложняется процесс нормотворчества. Процедура становится многоступенчатой, постепенно приобретая признаки законодательного процесса;

3) представительный орган государственной власти теряет обязанность работы с наказами избирателей, тем самым утрачивается не только связь депутата со своими избирателями, но и принимает другое значение характеристика представительной составляющей статуса органа власти;

4) депутаты получают возможность работать в представительном органе государственной власти на постоянной оплачиваемой основе.

После принятия Конституции РФ 1993 года к нормативным актам, содержащим положения о статусе представительного органа государственной власти, наряду с регламентом, добавился Устав области, устанавливающий в качестве Основного Закона субъекта Российской Федерации полномочия, порядок деятельности, структуру представительного органа государственной власти, а также в общих чертах вопросы статуса депутата. При этом следует отметить, что с нормативным определением соотношения устава с федеральным и областным законодательством, при наличии правовой защиты устава от нарушений и довольно обширном круге вопросов, отнесенных федеральным законодательством к уставному регулированию, вывод о том, что устав является источником права в субъекте Федерации можно сделать лишь косвенно. Введя в обиход термин «устав субъекта Российской Федерации», федеральный законодатель обошел вниманием определение этого термина, что подталкивает регионального законодателя на импровизации. В целях избежания коллизионных последствий такого положения необходимо нормативно обозначить устав, как Основной Закон субъекта Федерации.

3. В советском государственном аппарате существовало две системы органов, предназначенных для принятия управленческих решений. Это представительная система, система Советов народных депутатов, принимавших основные решения (законы, планы, решения о замещении наиболее важных должностей в государстве и другие), и административная или исполнительно-распорядительная система, принимавшая отнесенные к ее компетенции исполнительные решения. Полномочия, предоставленные законодательством областным Советам, делились на две большие группы: вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории областитак называемые исключительные полномочия, которые могли осуществлять только Советы на своих сессиях.

Большую работу областные представительные органы власти выполняли по объединению деятельности всех нижестоящих Советов, руководили ими. Областные Советы составляли высшее звено системы местных Советов и несли ответственность за организацию на местах государственного руководства.

Реализация в Российской Федерации конституционной реформы, одним из важнейших этапов которой стало принятие Конституции 1993 года, привела к ликвидации советской организации власти в целом по стране и в регионах и, как следствие, к кардинальному изменению функций представительных органов государственной власти и их роли в государственном управлении. Этот процесс неразрывно связан с эволюцией статуса области как территориального образования государства. Перевод области в ранг территориального субъекта Федерации значительно изменил регулирование властных отношений. Современные представительные органы не образуют единой системы: представительные органы нижестоящих территориальных звеньев теперь выступают в качестве самостоятельных органов местного самоуправления, не относящихся к системе органов государственной власти и не соподчиненных с представительными органами государственной власти субъектов Федерации. Отсутствует такая соподчиненность и между представительными органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Собственная функциональная деятельность областного представительного органа государственной власти стала формально определяться как осуществление законодательной власти на соответствующей территории. Однако сохраняющиеся различия правового статуса представительных органов государственной власти различных субъектов Российской Федерации, в частности, республик и областей, не дают оснований для распространения в полном объеме законодательных свойств статуса органа власти на представительные органы государственной власти области. Исправление диспропорции видится по двум направлениям: либо «урезание» полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти республик до уровня полномочий таких же органов в областях или же «подтягивание» статуса последних до статуса республиканских органов. При этом движение по любому из направлений связано с выравниванием статусов субъектов Российской Федерации.

4. Характер эволюции статуса областного представительного органа государственной власти представляется возможным определить через эволюционные изменения элементов статуса его депутата: функции депутата свелись в основном к участию в нормотворчестведепутатская деятельность стала профессиональной работойутратилась связь депутата с избирателями в тех формах, в которых она была предусмотрена при советской организации системы органов власти. В период после избрания и до окончания срока своих полномочий депутат перестал зависеть от воли своих избирателей, что выразилось в исключении таких институтов, как наказы избирателей и отзыв депутата, которые в науке конституционного права традиционно связываются с понятием «представительство».

Необходимо отметить, что изменение положений, характеризующих статус депутата, не могло происходить в отрыве от эволюции статуса представительного органа власти. Эти явления взаимосвязаны. Обозначенные результаты изменения элементов статуса депутата нашли свое отражение в эволюции представительного органа государственной власти субъекта Федерации, что дает основание сомневаться в соответствии формального нормативного определения данного органа как «представительного» фактической реализации данной характеристики.

5. В целом, структура областного представительного органа государственной власти полностью соответствовала тем задачам, которые при осуществлении государственного управления ставились перед ним в конкретные исторические периоды и закреплялись в законодательстве. Это утверждение справедливо и по отношению к ныне действующему представительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Первоначально областной Совет народных депутатов имел довольно условную структуру: не было предусмотрено должности председателя, наличие собственного аппарата, а также какого-либо коллегиального совещательного органа, а многочисленный и разно профильный состав комиссий Совета соответствовал тем сферам управления, в которых представительный орган власти осуществлял правовое регулирование. Постепенно в структуре представительного органа власти стали появляться элементы, наличие которых свойственно профессиональному парламенту: постоянный руководитель органа власти, его заместители, комитеты во главе с председателями, собственный аппарат, обеспечивающий деятельность органа власти, депутаты, работающие на постоянной оплачиваемой основе. Однако, одного лишь наличия в структуре таких элементов не достаточно для вывода о содержательной характеристики статуса представительного органа власти.

Обобщение выводов, сделанных на основе рассмотренных в работе положений, позволяет придти к заключению о том, что результатом эволюции элементов статуса «законодательного (представительного)» органа государственной власти области как субъекта Российской Федерации стали: утрата существенных характеристик, присущих областному Совету народных депутатов (осуществление руководства всем комплексом социально-экономического развития области, включая руководство предприятиями, организациями и учреждениямируководство представительными органами власти нижестоящего уровняподчиненность верховному представительному органу государственной власти страныпериодический характер работы на непрофессиональной основеформирование из своего состава исполнительных органов власти и управления области) — не приобретение в полной мере законодательным (представительным) органом государственной власти свойств профессионального законодательного учреждения.

Приведенное заключение дает основания полагать, что сформированный на современном этапе статус данного органа власти не может обусловливаться наличием в полном содержательном объеме таких характеристик, как «законодательный» и «представительный», поскольку в результате его правотворческой деятельности не «рождается» подлинных законов, а народ не имеет возможности реализовывать свои интересы в принимаемых решениях.

Таким образом, в настоящее время данный орган следует определять как «выборный коллегиальный орган государственной власти субъекта Российской Федерации» с особыми функциями.

Среди причин для такого заключения можно назвать ранее отмеченные в исследовании следующие обстоятельства: отсутствие единообразных подходов к выстраиванию федеративных отношений и, как следствие, до сих пор существующая неоднозначность с определением статуса различных субъектов Российской Федерации, вызывающая соответствующую неоднотипность функций и статуса их представительных органов государственной властипроблемы с выстраиванием и теоретическим обоснованием единства государственной властинедостаточность закрепленных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти по осуществлению законотворчества, реализации мнения населения и контролю за исполнением принятых решенийнеопределенность сферы общественных отношений для самостоятельного правового регулирования представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерациизаконодательное установление «свободного» мандата депутата представительного органа государственной власти.

Подводя обобщающий итог исследованию процесса формирования представительного органа государственной власти областного уровня и современных характеристик его правового положения, следует отметить, что приведение формально-юридического статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствие с его современным фактическим положением будет возможным в том случае, если: дальнейшее выстраивание федеративных отношений будет проводиться в направлении признания и фиксирования однотипности субъектов Федерации, что приведет к равенству функций представительных органов государственной властисферы общественных отношений для осуществления самостоятельного правового регулирования и соответствующие полномочия представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации будут детального определены в Конституции Российской Федерации и законодательно закреплены.