Актуальность исследования. Политическое, экономическое и социальное реформирование в России осуществляется на трех уровнях управления: на уровне общегосударственного управления и центральных общественных структурна уровне местного управленияна уровне первичных производственных и общественных звеньев (предприятий и общественных организаций). Реальное реформирование общественного строя произойдет только тогда, когда на всех этих уровнях управления произойдут взаимосвязанные друг с другом преобразования, базирующиеся, с одной стороны, на общей концепции рыночного хозяйства и принципах демократии, признанных на современном историческом этапе в большинстве стран мира наиболее действенными способами управления, а с другой — на концепции социальных ценностей и приоритетов, индивидуальных для каждого отдельного региона, города, поселения.
Наибольшее внимание ученых, законодателей и практиков в последнее время уделялось преобразованиям общественной системы на верхнем общегосударственном уровне (изменение Конституции, законов, властных структур и т. д.), а также на низшем, производственном уровне (приватизация и самостоятельность предприятий, рыночные отношения между производителями, внутрифирменное управление). Преобразованиям в среднем звене — на уровне местного управления уделяется пока недостаточно внимания. Это касается и законодателей, и ученых, и представителей общественности.
Местное самоуправление в соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации трактуется как ". признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" [79]. Таким образом, законодательно на местное самоуправление государство возлагает ответственность за обеспечение жизнедеятельности городов и поселений, предоставляя ему для этого широкую самостоятельность.
Однако ни большие права, ни самая широкая самостоятельность в действительности нежизнеспособны, если федеративные отношения не распространены на такую сферу экономической политики, как бюджетная, поэтому формирование оптимальной для Росси в целом и для субъектов Федераций системы бюджетного федерализма — актуальная задача государственного строительства и экономической реформы. Важнейшее место в этой системе занимает и местное самоуправление.
Сложность проблемы заключается в том, что в России из-за отсутствия необходимых законов начавшийся в 1992 году процесс передачи части функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более, что он не сопровождался адекватным наделением последних бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов. В результате подавляющее большинство^аубъектов Российской Федерации в настоящее время имеют бюджетный дефицит и нуждаются в бюджетных дотациях (трансфертах). Такое же положение сложилось и внутри субъектов РФ в отношении бюджетов муниципальных образований.
Теоретически бюджетный федерализм предполагает многоуровневость бюджетной системы, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Однако на практике соответствие финансовых ресурсов выполняемым функциям не всегда достижимо, зачастую присутствует ' разрыв между расходными полномочиями органа власти и его доходными возможностями, в результате чего возникает вертикальный дисбаланс.
Из-за неравномерности социально-экономического развития, а, следовательно, и распределения доходной базы территорий возникает и горизонтальный бюджетный дисбаланс. Все это требует создания механизмов бюджетного выравнивания.
Неравномерность социально-экономического развития территорий и связанные с этим проблемы бюджетного выравнивания зачастую усугубляются неумением или нежеланием местных органов власти осуществлять экономические реформы в направлении повышения бюджетной самообеспеченности территорий.
Основными субъектами как экономических, так и политических отношений на местах являются хозяйственные агенты в лице предприятий и организаций всех форм собственности и местная администрация. Претензии предпринимателей и администрации достаточно просты и практически повсеместно одинаковы — элементарная социальная стабильностьограниченное вмешательство властей в их хозяйственную деятельность при одновременном оказании помощиобеспечение функционирования социальной и производственной инфраструктурыподдержка своих требований перед лицом вышестоящих властей. Разумеется, речь идет лишь о самых общих требованиях, и по предприятиям различных типов они существенно различаются.
Мотивацию местной администрации и варианты ее экономической политики можно рассматривать двояко: как реакцию на потребности и запросы населения, с одной стороны, а с другой — как интересы чиновничества, которые не могут не реализоваться в функционировании аппарата управления.
В современных российских условиях избиратель оказывает пока слабое воздействие на формирование и на функционирование местных органов власти. Это обусловливается как неотрегулированностью статуса главы администрации, так и пока еще ограниченной ролью местных представительных органов. В результате руководителям местной исполнительной власти во все большей степени концентрируют власть в своих руках и могут оказывать серьезное влияние на ход экономических реформ во «вверенной территории».
Одни из них нацелены на осуществление последовательных реформ, проводят политику снятия ограничений на предпринимательскую деятельность и трудовую активность, способствуют структурной реконструкции муниципального хозяйства, воздействуют и на крупные промышленные предприятия — через влияние на кадровую политику, помощь в подборе партнеров и т. д., что в конечном счете ведет к росту доходов и бюджетной обеспеченности.
Другие ориентируются на консервацию экономико-политической ситуации под прикрытием лозунга максимального смягчения для населения тягот экономических реформ. На практике это означает перенесение решения экономических проблем в будущее, причем в заведомо худших условиях, а пока такие руководители требуют все больше и больше бюджетных дотаций.
В ряде случаев проводить последовательный реформаторский курс не позволяют объективные обстоятельства (например, низкий экономический потенциал) в большинстве же случаев характер политики определяется субъективными причинами — готовностью или неготовностью администрации идти на те или иные реформы.
Слагаемыми повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований являются развитие налоговой базы и совершенствование налоговой системы. В свою очередь, налоговая база зависит от величины и, главное, от степени использования экономического потенциала, сосредоточенного на территории муниципального образования. Составляющими компонентами экономического потенциала являются природно-ресурсный, трудовой и инвестиционный (производственный) потенциалы, и от того, как активно и квалифицированно местные власти будут использовать этот потенциал, зависят и социально-экономическое положение территории и состояние местного бюджета.
Разумеется, есть муниципальные образования с низким экономически потенциалом, где налоговые доходы заведомо ниже бюджетных расходов.
Такие территории бесспорно нуждаются в бюджетных дотациях. Однако и в этом случае существует необходимость соизмерения бюджетных дотаций со. степенью использования экономического потенциала.
В условиях экономического спада, свертывании налоговой базы при низкой собираемости налогов и связанного с этими явлениями почти повсеместного бюджетного дефицита проблема межбюджетного регулирования как на федеральном уровне, так и на региональном стоит настолько остро, что она беспрестанно и повсеместно обсуждается на всех уровнях власти и в печати. Однако отечественной фундаментальной теории в этой области в силу молодости как самой новой модели бюджетного федерализма, так и Российского государства еще не создано, а немногочисленные научные публикации эту тему затрагивают лишь косвенно при рассмотрении мер по стабилизации экономики. Что касается западных методов регулирования межбюджетных отношений, то их механический перенос на российскую почву нецелесообразен в силу специфики условий переходного периода к новой модели бюджетного федерализма в нашей стране.
В этих условиях местным властям приходится самостоятельно «додумывать» и изобретать методом проб и ошибок свои механизмы межбюджетного регулирования. К сожалению, эти механизмы не ориентируют местные власти на скорейшее освоение экономического потенциала территорий, поощряя тем самым настроения иждивенчества в бюджетной сфере.
Все вышеизложенное является свидетельством актуальности избранной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является Белгородская область — типичный, средний по размерам субъект Российской Федерации.
Предмет исследования — процессы и условия формирования российской модели бюджетного федерализма на всех уровнях, причем, особое внимание уделено местному бюджету.
Целью диссертационной работы является разработка методических основ формирования местных бюджетов и совершенствования механизма межбюджетных отношений в регионе на основе оценки и степени использования экономического потенциала.
Цель исследования обусловила необходимость постановки и решения следующих задач:
— выявления проблем формирования региональной политики и российской модели бюджетного федерализма;
— анализа зарубежных моделей бюджетного федерализма;
— уточнения задач и функций местного самоуправления в условиях новой государственной региональной политики;
— анализа социально-экономического положения Белгородской области и состояния местных бюджетов;
— исследования влияния степени использования экономического потенциала муниципальных образований на их бюджетную обеспеченность;
— определении путей и методов формирования местных бюджетов;
— разработки методических основ совершенствования механизма межбюджетного регулирования региона.
Методическая база и методика исследования.
В диссертации при разработке методических положений, обосновании выводов и предложений, практических рекомендаций использовались научные исследования отечественных и зарубежных ученых-экономистов и специалистов-практиков в области управления народным хозяйством и региональной политики, материалы семинаров по международной программе «Евроград — XXI».
В качестве исходных данных использовались материалы статистических органов, нормативно-законодательные и инструктивно-методические документы по бюджетам всех уровней, обзоры состояния и динамики экономического развития регионов, результаты научных исследований экономического потенциала Белгородской области, другая экономическая информация.
В процессе работы использовались методы системного экономического и статистического анализа, экспертных оценок, экономико-математического моделирования.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней:
— комплексно исследованы проблемы формирования местных бюджетов в условиях новой российской модели бюджетного федерализма;
— сформулированы основные принципы и направления формирования муниципальной собственности как основы бюджетных взаимоотношений в регионе;
— разработаны рекомендации по повышению эффективности управления муниципальной собственностью;
— предложены основные направления и методы построения взаимовыгодных экономических отношений муниципалитетов с хозяйствующими субъектами немуниципальных форм собственности;
— предложена концепция налогово-бюджетной системы, способствующая повышению бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
— доказана зависимость бюджетной обеспеченности муниципальных ' образований от степени использования экономического потенциала, имеющегося на территории;
— предложена принципиально новая методика распределения бюджетных дотаций нуждающимся муниципальным образованиям с учетом степени использования экономического потенциала.
Практическая значимость исследования заключается в том, что использование предложенного экономического инструмента совершенствования межбюджетных отношений, учитывающего величину и степень использования экономического потенциала, позволяет активизировать усилия местных органов власти по наиболее полному и эффективному освоению имеющихся на территории природных, трудовых и инвестиционных ресурсов. Разработанные методические положения и практические рекомендации имеют универсальный характер и могут с учетом специфики и местных особенностей использованы при формировании местных бюджетов и межбюджетных отношений любого региона страны.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения диссертационного исследования доложены на :
— Международной конференции «Ресурсои энергосберегающие технологии строительных материалов, изделий и конструкций» (г. Белгород, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, сентябрь 1995 г.);
— Международной конференции «Промышленность стройматериалов и стройиндустрия, энергои ресурсосбережение в условиях рыночных отношений» (г. Белгород, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, октябрь 1997 г.).
Результаты исследования использованы :
— управлением финансовой и налоговой политики администрации Белгородской области при разработке проекта бюджета области и административных районов и городов на 1998 г.;
— комитетом экономического развития области администрации Белгородской области при прогнозировании социально-экономического развития на основе оценки экономического потенциала области;
— в учебном процессе в Белгородской государственной технологической академии строительных материалов при изучении студентами специальности 06.08 «Экономика и управление на предприятии» и 06.05 «Бухгалтерский учет и аудит» дисциплин «Налоги и налогообложение», «Финансы», «Финансовый менеджмент».
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 3-х статьях общим объемом 0,9 печатных листа.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 90 наименований, приложений. Содержание работы изложено на 185 страницах машинописного текста, включая 35 таблиц и 2 рисунка.
Заключение
.
Анализ законодательной базы, методических документов, социально-экономического положения Белгородской области и состояния местных бюджетов позволили сделать следующие выводы:
1. Сложный, противоречивый и болезненный процесс формирования модели бюджетного федерализма еще далеко не завершен. Экономический кризис, проблема неплатежей, несовершенство налоговой системы и низкая собираемость налогов на данном этапе ведут к разбалансированию бюджетной системы как по вертикали, то есть между бюджетами разных уровней (федеральный, региональный), так и по горизонтали — между бюджетами субъектов Федерации.
2. Во многом стихийный из-за отсутствия необходимой законодательной базы процесс передачи многих функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти не сопровождался адекватным наделением последних бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов, что усиливает вертикальную и горизонтальную несбалансированность бюджетной системы.
3. Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается как вследствие передачи местным органам объектов социальной инфраструктуры без передачи доходных источников, так и вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов.
4. Местные налоги накладываются на ту же налогооблагаемую базу, что и федеральные налоги, и это не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не вызывая излишнего налогового пресса на население муниципальных образований и расположенные на их территории предприятия.
5. Различия природно-климатических условий, неравномерность размещения по территории страны природных ресурсов и производительных сил и, как следствие, различный уровень социально-экономического развития регионов настоятельно требует применения эффективных методов регулирования межбюджетных отношений.
6. Проблемы межбюджетного регулирования существуют как на федеральном уровне (федеральный бюджет — бюджеты субъектов Федерации), так и на уровне субъектов Федерации (бюджеты субъектов Федерацииместные бюджеты). Основным недостатком применяемых в экономической теории (Методика Минфина РФ) и используемых непосредственно субъектами РФ на практике методов расчета сумм финансовой помощи (трансфертов, дотаций) нуждающимся регионам (муниципальным образованиям), является то, что эти методы, базирующиеся на учете среднедушевых доходов и расходов, лишь закрепляют сложившееся неравенство территорий и не стимулируют их социально-экономическое развитие.
7. Степень использования экономического потенциала территории в большей мере влияет на бюджетную обеспеченность территории.
С учетом этих выводов, в целях повышения самостоятельности и ответственности местных органов власти в вопросах жизнеобеспечения подведомственных им территорий, активизации усилий по использованию собственного потенциала и повышения на этой основе бюджетной обеспеченности разработана концепция местного бюджета, основными. элементами которой являются:
1. Предложения по формированию муниципальной собственности и совершенствованию механизмов управления ею.
2. Предложения по совершенствованию налогово-бюджетной системы.
3. Принципиально новая методика совершенствования механизма межбюджетных отношений на уровне местных бюджетов.
4. В основе механизма управления муниципальной собственностью должна лежать система государственной регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимости, позволяющая на основе ипотечного кредитования активизировать инвестиционно-строительную деятельность, легализовать и ускорить оборот недвижимого имущества, повысить его доходность и, в конечном счете, увеличить поступления в местный бюджет. Главным критерием эффективности управления муниципальной собственностью в этой системе должно стать постоянное и устойчивое повышение совокупной ценности муниципальных земель и объектов недвижимости. Создание единого механизма публичных торгов позволит обеспечить ликвидность заложенных земельных участков и объектов недвижимости как гарантии возврата ипотечных кредитов.
5. Совершенствование налогово-бюджетной системы предполагает последовательное внедрение стимулирующего налогообложения:
— постепенное повышение платежей за земельные участки и объекты недвижимости до оптимального соотношения фискальной и стимулирующей функций обязательных платежей;
• - превращение налогов на земельные участки и объекты недвижимости, а также налогов на сделки с ними в местные (муниципальные) налоги без права государственной власти устанавливать какие-либо льготы по данным налогам без соответствующей компенсации;
— законодательное закрепление основных принципов межбюджетных соглашений: сочетание интересов на всех уровнях бюджетной системыраспределение налогов на постоянной основе (полностью или в фиксированной доле) между звеньями бюджетной системы, обеспечивающее при достаточности налогового потенциала на соответствующих территориях необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов.
6. Методика совершенствования механизма межбюджетных отношений предусматривает корректировку дотаций на покрытие дефицита бюджета нуждающимся муниципальным образованиям с учетом степени использования экономического потенциала, имеющегося на данной территории. При этом степень использования экономического потенциала определяется как отношение валового регионального продукта к стоимостной оценке экономического потенциала, и в качестве базы для сравнения между различными муниципальными образованиями принимается средний показатель по субъекту Федерации в целом. В конечном итоге, муниципальное образование, имеющее показатель использования экономического потенциала выше среднего по региону, получает повышенные дотации, а ниже — пониженные, тем самым создаются условия для повышения заинтересованности органов местного самоуправления в более интенсивном использовании имеющегося экономического потенциала и на этой основе в зарабатывании собственных бюджетных средств.
