Актуальность темы
диссертационного исследования.
Государства объединяют свои усилия в стремлении остановить нарастающую угрозу международной безопасности. В связи с этим на первый план выходит деятельность международных организаций по I обеспечению международного мира и безопасности, и главная роль здесь принадлежит универсальной международной организации — ООН. Уникальность ООН в ее легитимности и более чем полувековом опыте в области урегулирования конфликтов. Современный арсенал ооновских средств обеспечения международного мира и безопасности широк, однако формирование его происходило постепенно.
Практически сразу же вслед за созданием в 1945 году Организации Объединенных Наций мир сталкивается с проблемой, когда одних лишь «политических средств недостаточно, что бы остановить перерастание спора в конфликт, и направить вооруженный конфликт в мирное русло. Хотя мирные средства и по сей день остаются наиболее предпочтительным вариантом урегулирования споров и конфликтов, но они далеко не всегда оказывались эффективными.
В связи с этим обозначенный в Уставе ООН инструментарий обеспечения мира и безопасности был расширен в 1948 году за счет нового средства — операций по поддержанию мира (далее — ОПМ ООН). Хотя ОПМ * используются в практике ООН на протяжении многих десятилетий, их практические и теоретические аспекты остаются предметом дискуссий в международно-правовой литературе до сих пор. Не располагающие четкой правовой регламентацией, ОПМ в ходе их осуществления приобретают новые черты и характеристики, тем самым на ощупь адаптируются в ответ на глобальные вызовы современности. Именно в этом проявляется их эволюционный характер. Со времени окончания «холодной войны» мироподдержание ООН претерпело кардинальные изменения. С течением времени оно становилось все более сложным, всеобъемлющим и опасным. Сегодня от классической роли «нейтрального» буфера между сторонами, давшими на это свое согласие, оно перешло к операциям, направленным на проведение политических, экономических и социальных преобразований. Данная тенденция развилась в связи с тем, что большинство современных миротворческих операций представляют собой реакцию на внутренние, а не на межгосударственные конфликты.
Оперативное планирование и стратегии разрешения конфликтов должны учитывать меняющуюся динамику миротворчества. Во многих случаях представляется невозможным или нежелательным стараться восстановить положение в том виде, в котором оно существовало до конфликта. Вместо этого сторонам требуется помощь в строительстве нового общества. При этом часто трудно найти явных, последовательных и надежных партнеров, способных реально контролировать свои силы. Часто ситуация усложняется ввиду присутствия лидеров вооруженных группировок, готовых использовать нестабильное положение и разжигать насилие с целью захвата или удержания власти. Кроме того, политические и финансовые побуждения иногда совпадают и ведут к размыванию линий между политикой и организованной преступностью.
Для урегулирования многих существующих в настоящее время конфликтов международному сообществу приходится заниматься реформированием дисфункциональных институтов, включая государственную администрацию, судебную систему и даже местные средства массовой информации. Наряду с военными задачами неотъемлемыми элементами операций ООН стали многие другие виды деятельности. Только тщательное, хорошо продуманное и согласованное сочетание гражданских и военных мер может создать условия для долгосрочной, прочной стабильности и мира.
Вместе с тем есть и отрицательные моменты преобразований ОПМ, которые выражаются в том, что наметилась тенденция обобщения под понятием ОПМ ООН иных способов урегулирования конфликтов (например, принуждения к миру, коалиционного миротворчества), в отечественной литературе такие ошибки встречаются при классификации ОПМ. В связи с этим актуальной является необходимость проследить эволюцию ОПМ ООН, выявить их основные признаки и черты, проследить, как они изменялись на протяжении всей истории существования Организации. Это необходимо также для разграничения ОПМ ООН и иных международных акций.
Актуальными становятся также вопросы выработки единой концепции ооновского миротворчества. Генеральными Секретарями ООН не раз подчеркивалась необходимость изыскания новых средств, способствующих своевременному урегулированию конфликтов. Вслед за рождением института ОПМ в рамках ООН была разработана концепция превентивной дипломатии, постконфликтного и превентивного (предконфликтного) миростроительства. Однако ситуация осложняется тем, что в рамках ООН не существует универсальной и общепринятой международной концепции по обеспечению мира и безопасности. Она по сей день претерпевает изменения. Это можно расценить двояко. С одной стороны ООН, являясь форумом для 192 государств, обладает определенной гибкостью и потенциалом развития в данной области, а с другой — отсутствие единых доктринальных воззрений среди участников ООН значительно затрудняет осуществление миротворческой деятельности Организации в целом.
Цели и задачи исследования. Цели диссертационного исследования: на основе всестороннего юридического анализа деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности проследить эволюцию миротворческого механизма ООН и определить его основные характеристики на современном этапе.
Для достижения поставленных целей в работе предполагается решение следующих задач:
— рассмотреть международно-правовые и концептуальные аспекты функционирования механизма ооновского миротворчества на протяжении всей истории существования ООН;
— рассмотреть теоретическую основу и практическую сторону деятельности ООН по поддержанию мира и урегулированию конфликтов с точки зрения эволюционного процесса развития;
— охарактеризовать осуществляемые под эгидой ООН операции и оценить эффективность использования ее усилий;
— выявить и проанализировать основные этапы процесса эволюции операций ООН по поддержанию мира;
— определить содержание современной концепции обеспечения международного мира и безопасности.
Объектом исследования является деятельность ООН по обеспечению международного мира и безопасности, в частности операции ООН по поддержанию мира на протяжении всей истории существования Организации.
Предмет диссертационного исследования составляют конфликты нового поколения, а также эволюция деятельности Организации Объединенных Наций в их урегулировании.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Тема миротворческой деятельности ООН и проблематика поддержания международного мира и безопасности актуальна не только для специалистов по международным отношениям и политологов, но и для юристов. В связи с чем в работе использован междисциплинарный подход.
При написании данной работы были использованы труды как российских, так и зарубежных юристов-международников.
В отечественной литературе большое количество работ затрагивают отдельные аспекты ооновской деятельности по обеспечению международной безопасности. Например, в работах Г. И. Морозова проанализированы общие теоретические проблемы деятельности ООН, а в его публикациях и периодической печати рассмотрены отдельные миротворческие операции, в частности, операция по пресечению агрессии Ирака против Кувейта. Значительное внимание участию ООН в решении современных проблем войны и мира уделено в работах В. Н. Федорова. Общетеоретические вопросы деятельности ООН исследованы в монографиях Э. С. Кривчиковой и Е. А. Шибаевой. Действия по поддержанию мира, которые осуществлялись Организацией Объединенных Наций в 70-е годы XX века, рассмотрены Э. С. Александровой. В работах B.C. Семенова проанализирован опыт применения в первых операциях ООН по поддержанию мира вооруженной силы. Также тщательно освещалась и анализировалась деятельность Организации Объединенных Наций по обеспечению международного мира и безопасности в трудах Бекяшева К. А., Валеева Р. М., Ефимова Г. К., Жданова Ю. Н., Игнатенко Г. В., Морозова Г. И., Капустина А. Я., Колосова Ю. М., Курдюкова Г. И., Левина Д. Б., Лукашука И. И., Малинина С. А., Марочкина С. Ю., Мингазова Л. Х., Петровского В. Ф., Собакина В. К., Тиунова О. И., Тузмухамедова Б. Р., Тункина Г. И., Ушакова Н. А., Фельдмана Д. И., Хлестова О. Н., Хохльппевой О. О., Шахназарова Г. Х., Шибаевой Е. А., Шкунаева В. Г., Черниченко C.B. и других ученых.
Зарубежная литература по проблематике темы настоящей работы огромна по объему и чрезвычайно разнопланова по содержанию. Особенно следует отметить отсутствие единства в научных воззрениях отечественных и зарубежных авторов на деятельность ООН после окончания «холодной войны». В зарубежной литературе аспекты международно-правового регулирования ОПМ ООН исследовались на протяжении прошлого столетия достаточно активно в трудах таких ученых, как: Э. X. Де Аречага, Маррак Гоулдинг, Эрик Давид, Алан Джеймс, Майкл Лунд, Люк Рейхляр, Тания Пафенцхольц, Анро Тругер, Б. Уркварт и др. Работы Б. Уркварта посвящены деятельности ООН по поддержанию мира, в частности исследованы миротворческие усилия ООН после «холодной войны». Б. Уркварт исследовал особенности этих операций на примерах бывшей Югославии, Сомали, прекращения агрессии Ирака против.
Кувейта, но не сделал систематизированных рекомендаций по улучшению их правового регулирования.
В рамках рассматриваемой темы особый интерес представляют диссертационные исследования отечественных и зарубежных авторов: Андреева М. В., Абугу Антони Ифеаничку, Болгова O.E., Бухмина C.B., Насыровой A.M., Рыжовой М. В., Хохлышевой О. О., Чикова П. В.
Не умаляя достоинств диссертационных исследований названных авторов, специально хотелось бы выделить работу Хохлышевой О. О. «Механизм международно-правового регулирования операций ООН по поддержанию мира"1, в основу которой положен междисциплинарный политический и международно-правовой анализ роли ООН в поддержании международного мира и безопасности на протяжении XX века. Особенностью работы является то, что автор не проводит четкой грани между поддержанием мира и принуждением к миру, классифицируя последнее как «ОПМ ООН третьего поколения». Такой вывод, возможно, отражает объективную реальность ооновоского мироподдержания конца XX века, но он вряд ли может быть юридически обоснован с международно-правовой точки зрения, что нашло подтверждение в диссертационном исследовании Насыровой A.M. «Региональное миротворчество на примере Содружества Независимых л.
Государств" и в работах других юристов-международников.
Содержательное исследование деятельности ООН по обеспечению мира проведено украинским исследователем Болтовым O.E. в диссертации «Роль ООН в обеспечении международной безопасности после окончания «холодной войны"3. В диссертации освещен опыт ООН в области урегулирования конфликтов в первую декаду после прекращения противостояния двух политических блоков (1989;2000 гг.), также дана правовая оценка ряда ОПМ.
1 Хохлышева О. О. Механизм международно-правового регулирования операций ООН по поддержанию мира: Дис.канд. юр. наук. М., 2000.
2 Насырова A.M. Региональное миротворчество на примере Содружества Независимых Государств: Дис.канд. юр. наук. Казань, 2005.
3 Болгов O.E. Роль Организации Объединенных Наций в деле поддержания мира после холодной войны: Дисс.канд. юр. наук. Киев, 1999.
ООН, развернутых в этот период, рассмотрены вопросы развития концепции обеспечения международного мира и безопасности.
Однако в XXI веке мир столкнулся с новыми вызовами современности, в связи с чем имеющиеся в арсенале ООН средства реагирования на них требуют переосмысления и переоценки. Восполнение этого пробела является одной из целей настоящей работы.
Вопросы становления и развития превентивной дипломатии в рамках ООН освещены в работе Абугу Антони Ифеаничку «Превентивная дипломатия и ее реализация в современном международном праве"1. Автор выделил основные этапы формирования концепции превентивной дипломатии, исследовал механизм ее реализации в рамках ООН и Африканского Союза.
В ходе настоящего исследования был подвергнут анализу широкий круг документальных источников, включающий международно-правовые акты, документы Генеральной Ассамблеи ООН, Совета Безопасности и других органов ООН, доклады Генерального Секретаря, а также законы Российской Федерации.
В 2000 году на основе исследования деятельности ООН по поддержанию международного мира и безопасности за более чем полувековую историю существования группой ученых под руководством Лахдара Брахими в СБ ООН был представлен доклад. В нем содержался анализ рож ООН в урегулировании конфликтов на протяжении всей истории ее существования, и предлагался ряд рекомендаций по усовершенствованию работы Организации. Доклад Брахими стал новой вехой в истории развития деятельности ООН. Отчеты о реализованных рекомендациях, предложениях, содержащихся в этом документе, ежегодно предоставляются Генеральным Секретарем ООН в Совет Безопасности. Некоторые положения Доклада Брахими получили развитие в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам3.
1 Абугу Антони Ифеаничуку Превентивная дипломатия и ее реализация в современном международном праве: Дис.канд. юр. наук. М., 2000.
2 Доклад Группы по операциям в пользу мира (Доклад Брахими). Док. ООН: А/55/305—8/2000/809.
3 Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам: «Более безопасный мир: наша общая ответственность» 2004 г. Док. ООН: А/59/565.
Интересные комментарии дал Б. Бутрос Гали в серии «голубых книг» по миротворческим операциям ООН в Сомали, Руанде, Ирако — Кувейтском конфликте, но он не определился с путями улучшения правового регулирования этих операций. Общие аспекты таких операций проанализировал Кофи Аннан.
Такое положение исследований проблемы и отсутствие системного изучения тенденций развития международно-правового регулирования миротворческой деятельности после окончания «холодной войны» и определили выбор темы диссертации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет общенаучный системный подход к рассмотрению поставленных задач с использованием историко-правового, логико-теоретического — в изучении категориального аппарата, сравнительно-правового методов, а также метода всестороннего анализа международно-правовых событий ХХ-ХХ1 вв. Проблематика, связанная с изучением обеспечения международного мира и безопасности в рамках ООН, потребовала использования комплексного подхода (междисциплинарного синтеза) и обращения к исследованию международно-правовой, политологической литературы, а также трудов специалистов по международным отношениям. В исследовании широко используются различные международные документы (метод первичного анализа) и исследования других авторов (метод вторичного анализа). В диссертационной работе использован последовательный методический прием изложения.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной юридической литературе прослежена эволюция механизма ооновского миротворчества за весь период существования Организации.
Впервые на фоне комплексного международно-правового и политического анализа деятельности ООН по обеспечению мира отражен процесс ее эволюции, выявлены и исследованы основные его этапы. Следует подчеркнуть, что ни в отечественной, ни зарубежной литературе нет обобщающего научного труда, непосредственно посвященного оценке происходивших в рамках миротворческой деятельности ООН изменений и преобразований. Отчасти существующий пробел и призвана заполнить настоящая работа.
В основу диссертации положено значительное количество международно-правовых документов, ранее не анализировавшихся в трудах юристов-международников. Речь идет в частности о Докладе Группы по операциям в пользу мира (Доклад Брахими), а также о ряде положений Доклада Группы высокого уровня по угрозам вызовам и переменам1. Новизну диссертационной работы подчеркивает также то обстоятельство, что автор подвергает анализу современные работы отечественных и зарубежных исследователей.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Миротворческий механизм ООН не является застывшей структурой, он развивается вместе с международной ситуацией и в ответ на нее. Осуществляемое в рамках ООН поддержание мира трансформировалось из традиционной, преимущественно военной модели обеспечения соблюдения прекращения огня и разъединением сил после межгосударственных войн в комплексную модель, состоящую из многочисленных военных и гражданских компонентов, которые взаимодействуют между собой в целях установления мира в опасных условиях после гражданских войн. Эта модель включила в. себя: предотвращение конфликтов, миротворчество, поддержание мира, миростроительство — и получила название «операции ООН в пользу мира».
2. Деятельность ООН по поддержанию международного мира и безопасности прошла эволюционный путь развития, в начале которого были выработаны ее основополагающие принципы: беспристрастность, нейтралитет, ограниченное случаями самообороны применение оружия, и самый важный — согласие сторон конфликта на его урегулирование с помощью третьих лиц. Однако история свидетельствует, что в ходе.
1 Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам: «Более безопасный мир: наша общая ответственность» 2004 г. Док. ООН: А/59/565. проведения многочисленных операций по поддержанию мира все эти принципы подверглись новой интерпретации.
3. Операции ООН по поддержанию мира можно классифицировать на традиционные и современные. Современные ОПМ носят комплексный, многофункциональный характер. Если в ходе традиционных ОПМ присутствие в зоне конфликта военного и гражданского персонала ООН было направлено на наблюдение за выполнением условий соглашения о прекращении огня, разделение войск, оказание помощи в урегулировании конфликта и обеспечение безопасности, то сегодня ни одна операция не носит чисто военного характера. Как правило, она сочетается с тремя компонентами: 1) превентивная дипломатия или предупреждение конфликта- 2) поддержание мира, при котором помимо военных активно задействуются гражданские и полицейские контингенты- 3) миростроительство, т. е. деятельность после окончания конфликта для восстановления основ мира и построения чего-то более значимого, чем просто отсутствие войны.
4. Указанные типы операций различаются по так называемой «стратегии вхождения». В традиционных операциях международные силы развертываются после прекращения военных действий. В современных операциях силы ООН развертываются, как правило, до прекращения огня для перевода незавершенного конфликта с военной на политическую арену. Кроме того, для современных ОПМ характерна ориентация на предотвращение вооруженных конфликтов. Стоит отметить различие операций по «стратегии ухода». Поскольку традиционные ОПМ занимаются не столько симптомами, сколько истоками конфликтов, то как показывает практика, длятся они довольно долго (10−50 лет) и не предусматривают стратегии ухода как таковой. Что касается операций последних лет, то в связи с их комплексным характером, одной из наиболее предпочтительных «стратегий ухода» является организация и проведение выборов. Следует признать, что этот инструмент использовался довольно активно (например, в Камбодже (1993 г.), Мозамбике (1994 г.), в Восточном Тиморе (2002 г.) и др.).
Предпосылки для более эффективного миростроительства в настоящее время уже имеются. В настоящее время в рамках ООН создан специальный консультативно-координационный орган — Комиссия ООН по миростроительству.
5. Представляется необходимым переходить в области миротворчества от метода импровизации, к разработке целостной системы принципов, инструментов и процедур миротворческой деятельности ООН, при ведущей роли ее главного органа — Совета Безопасности, которая бы обеспечивала правовую обоснованность и легитимность предпринимаемых Советом Безопасности миротворческих акций. Важной составной частью такой системы могла бы служить подготовка с учетом сложившейся практики миротворчества ООН на основе уже имеющихся наработок свода принципов и руководящих указаний по ОПМ, проводимых СНГ, ОБСЕ и другими региональными организациями и соглашениями в сотрудничестве с ООН и ее Советом Безопасности. Наличие такого свода облегчило бы составление полноценного мандата ОПМ, позволило бы избежать споров по его ключевым элементам, планированию и проведению ОПМ в четких юридических рамках и повысить эффективность ОПМ. При подготовке свода желательно было бы учесть предложение Генерального Секретаря ООН, высказанное в Докладе «Дополнение к «Повестке дня для мира» о включении в этот свод таких принципов, как разработка согласованных механизмов консультаций между ООН и региональными организациями, уважение примата ООН, предусмотренного Уставом ООН, четкого определения и распределения выполняемых функций во избежании дублирования деятельности, межорганизационного соперничества, для обеспечения признания всеми государствами сложившихся в практики ООН базовых принципов проведения ОПМ.
6. Применение экономических санкций является радикальной мерой, которая должна применяться после того, как исчерпаны другие мирные средства урегулирования спора или конфликта, и только тогда, когда Совет.
Безопасности ООН определил существование угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Санкции могут играть роль эффективного инструмента разрешения конфликтов, являясь элементом общей стратегии превентивной дипломатии или миростроительства.
7. Применение силы от имени ООН каким-либо государством, составляющим основу многонациональных сил, не урегулировано в Уставе ООН. Поэтому в ходе проведения работ по повышению эффективности деятельности ООН следует внести поправки в Устав ООН или разработать дополнительный протокол к Уставу ООН, с тем, чтобы официально закрепить общие принципы создания и осуществления руководства многонациональными силами. В каждом случае руководство такими силами должно осуществляться от имени ООН по решению Совета Безопасности Генеральным Секретарем ООН и командованием наибольшего контингента в составе многонациональных сил.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в международно-правовой квалификации осуществляемых ООН операций в пользу мира, выявлении их основополагающих принципов и особенностей отдельных операций ООН, а в ряде случаев несоответствия общепринятым нормам международного права. В работе также выработаны предложения, реализация которых в практике ООН способствовала бы укреплению международно-правового статуса операций ООН и устранила бы сомнения в правомерности такой практики. Основные положения и выводы могут быть использованы в научно-педагогической деятельности, в частности в процессе преподавания курса «Международное право». В практическом плане результаты исследования могут быть полезны при разработке международно-правовых документов, касающихся вопросов осуществления деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности.
Апробация результатов исследования.
Результаты исследования нашли отражение в ряде научных публикаций диссертанта, а также были апробированы в ходе выступлений с докладами на конференциях и иных научно-практических мероприятиях. С докладами по теме исследования автор выступил на следующих конференциях:
1. Итоговая научно-практическая конференция Института социально-экономических и правовых наук Академии наук РТ, состоявшаяся 4 марта 2003 г. в г. Казани. Доклад на тему «Новое в деятельности ООН по поддержанию мира».
2. Научная конференция, посвященная 60-летию Организации Объединенных Наций, состоявшаяся 24 ноября 2006 года на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Казанского государственного университета. Доклад на тему «Организация Объединенных Наций и новые вызовы современности: доклад по случаю 60-летия ООН».
Отдельные положения диссертационного исследования использовались также при чтении курсов «Международное публичное право», «Правоведение».
Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами настоящей работы и включает в себя введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение, список использованной литературы, перечень используемых сокращений, а также приложение. Первая глава «Развитие концепции обеспечения мира в рамках ООН» состоит из двух параграфов, вторая глава «Генезис и эволюция операций ООН по поддержанию мира: прикладные аспекты» — из трех параграфов, третья глава «Механизм ооновского миротворчества: опыт прошлого и современные тенденции развития деятельности ООН по поддержанию мира» включает пять параграфов.
Основные выводы по этой части исследования можно сформулировать следующим образом:
1. Правовой основой для каждой операции ООН по поддержанию мира является резолюция СБ ООН, санкционирующая ее проведение и определяющая ее мандат. Также нельзя отрицать значения других документов ООН: докладов Генерального Секретаря ООН, где выдвигаются принципы проведения ОПМ, обобщается их опыт, высказываются идеи их совершенствования и развития.
2. Четкого юридического обоснования мироподдержания ООН ни в главе VI, ни в главе VII Устава ООН нет. Однако исследование позволяет заключить, что глава VI в качестве юридического обоснования проведения операций по поддержанию мира использоваться не может. Основания.
1 Доклад Группы по операциям в пользу мира. Док. ООН: A/55/305-S/2000/809 П. 48.
2 См.: Черниченко C.B. — Указ. соч. С. 494. международно-правового обеспечения операций ООН по поддержанию мира могут быть найдены в ст. ст. 39, 40, 41, 42 и других статьях главы VII, ст. 29, п. 2 ст. 11 и п. 1 ст. 24 Устава ООН. Юридическое обеспечение операций ООН по поддержанию мира вытекает также из подразумеваемых полномочий ООН, направленных на достижение их главной целиподдержания международного мира и безопасности.
3. Неоспоримый факт заключается в том, что операции ООН по i поддержанию мира не предусмотрены ни Уставом ООН, ни каким-либо иным юридически обязывающим актом. В связи с чем представляется необходимым переходить от метода импровизации, к разработке целостной системы принципов, инструментов и процедур миротворческой деятельности ООН, которая бы обеспечивала правовую обоснованность и легитимность предпринимаемых Советом Безопасности ООН миротворческих акций. 2. Операции ООН по поддержанию мира в период «холодной войны» 1947;1987 гг. и формирование в практике ООН принципов их проведения.
Непредусмотренные Уставом, ОПМ ООН возникли преимущественно как средство сдерживания двух супердержав от впутывания в локальные споры, которые, возможно, могли перерасти в глобальный конфликт. Появление ОПМ было обусловлено необходимостью наличия «третьей стороны», которая бы служила буфером между конфликтующими сторонами и способствовала в силу своей нейтральности урегулированию конфликта. Бриан Уркхарт, который сорок лет занимался в Секретариате ООН операциями по поддержанию мира, по этому поводу отметил, что операции по поддержанию мира не упоминаются в Уставе ООН, а возникли они как средство заполнения вакуума силы в период деколонизации1.
Благодаря рождению операций ООН по поддержанию мира, стало возможным в период «холодной войны» урегулирование многочисленных конфликтов с одновременным сдерживанием двух блоков от прямого столкновения. Вместе с учреждением первых ОПМ ООН началось становление принципов их осуществления, которые позволили силам ООН быть воспринятыми не принудительными и нейтральными.
Деятельность ООН по поддержанию мира первоначально задумывалась как средство урегулирования межгосударственных конфликтов и предусматривала развертывание военного персонала под командованием ООН в целях сдерживания вооруженных конфликтов и их урегулирования. В межгосударственном конфликте военный персонал операций по поддержанию мира использовался для:
• разъединения противоборствующих сторон в конфликте;
1 Urquhart B. The UN and International Security after the Cold War, United Nations, Divided World. The UN’s Roles in International Relations. Oxford, 1993. P. 91−92.
• создания и патрулирования зон разделения, буферных и демилитаризованных зон;
• наблюдения за прекращением огня, выводом войск, развитием ситуации.
В период «холодной войны» в практике ООН имели место 13 случаев использования вооруженных сил и военных наблюдателей ООН1. Большинство из них были связаны с направлением миссий наблюдателей, причем всегда по решению Совета Безопасности, и в 7 случаях операции проводились с применением военных контингентов, из них только 2 — по решению Генеральной Ассамблеи ООН, а остальные — по решению Совета Безопасности ООН.
Эволюция, которую претерпело мироподдержание с 1947 г. по 1987 г., не была однообразна. Более того, сравнивая ранние операции ООН, учрежденные в конце 1940;х гг. с миссиями, учрежденными в 1950;1960 гг. -в частности ЧВС ООН — I, ОНУК — можно отметить различные степени активности ООН в деле урегулирования конфликтов на различных этапах «холодной войны». Для проведения конструктивного анализа ОПМ ООН периода «холодной войны» можно разделить на 3 аналитических периода2:
1. Генезис ОПМ ООН 1947;1956 гг.
2. Утвердительный период 1956 — 1974 гг.
3. Статический период 1974 — 1987 гг.
Генезис ооновского мироподдержания.
Три ОПМ, учрежденные в этот период, положили начало процессу формирования мироподдержания как инструмента ООН. Все три ОПМ были одного вида — они учреждались Советом Безопасности ООН в форме миссий военных наблюдателей. Вопрос о придании Специальной комиссии на.
Заключение
.
Одно из важнейших мест в деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности занимают операции по поддержанию мира (ОПМ) и связанные с ними другие виды миротворческих усилий, получившие в последнее время название «операции ООН в пользу мира». Эволюция теории и практики миротворчества подтверждает безальтернативность сохранения центральной роли ООН на этом направлении, что было подчеркнуто в решениях Саммита тысячелетия и состоявшегося в ходе него заседания Совета Безопасности на уровне глав государств и правительств в сентябре 2000 г.
Анализ эволюции миротворческой деятельности ООН позволяет сделать вывод, что ее принципиальной международно-правовой основой является Устав ООН, его главы VI, VII и VIII, прежде всего статья 40, в соответствии с которой впервые в 1948 г. были направлены военные наблюдатели ООН («голубые береты») на Ближний Восток и был создан Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине (ОНВУП). Тем самым было положено начало проведению миротворческих операций ООН с использованием исключительно военных наблюдателей ООН. С тех пор эта категория операций — миссии наблюдателей и миссии наблюдения ООН активно использовалась в практике ООН и составила более половины всех 60 операций ООН.
С течением времени и под влиянием складывающейся обстановки концепция миротворчества развивалась и наполнялась новым содержанием. В 1956 г. эта концепция была дополнена созданием операций ООН по поддержанию мира с применением впервые вооруженных сил («голубых касок») стран — участников ООН, когда были созданы по решению Генеральной Ассамблеи Чрезвычайные вооруженные силы ООН на Ближнем Востоке (ЧВС OOH-I).
Начиная с операции ООН в Конго (ОНУК) в 1960;1964 г. стал широко использоваться гражданский персонал, а в ходе деятельности Группы ООН по оказанию помощи в переходный период в Намибии (ЮНТАГ) в 1989;1990 гг. в состав операции впервые были включены 1500 полицейских из разных стран.
Эволюцию ОПМ ООН можно представить по пунктам:
1. В результате более чем полувековой эволюции операции ООН по поддержанию мира стали включать в свой состав наряду с военным так же значительный административный, правовой, политический, гуманитарный, социально-экономический и прочий гражданский персонал. Одновременно весьма расширились и функции, возлагаемые на ОПМ.
2. Помимо выполнения традиционных задач миротворчестванаблюдения за обстановкой в зонах конфликтов, контролирования, содействия налаживанию контактов между противоборствующими сторонами и проведению переговоров между ними для достижения договоренностей о прекращении огня или установлении мира — ОПМ все чаще стали наделяться функциями оказания гуманитарной помощи, разминирования дорог, городских и промышленных объектов, зашиты гражданского населения, разоружения боевиков, подготовки и наблюдения за проведением выборов и т. д. Все это привело к тому, что операции ООН по поддержанию мира приобрели поликомпонентный и многофункциональный характер, а сама миротворческая деятельность Организации Объединенных Наций постепенно диверсифицировалась и эволюционировала в направлении выделения и совершенствования отдельных ее видов:
• поощрения к миру (установления мира);
• превентивной дипломатии;
• операций по поддержанию мира;
• принуждения к миру;
• санкций;
• постконфликтного миростроительства.
3. Существенная особенность эволюции миротворческой деятельности ООН состоит в том, что, хотя в становлении института миротворчества заметную роль играла и продолжает играть импровизация, она стала более упорядоченной и юридически более оформленной1. Были определены основные методы и принципы планирования и проведения ОПМ, подготовки и комплектования персонала и материально-технического оснащения, разработаны стандартные оперативные процедуры деятельности ОПМ, типовые соглашения о статусе сил и статусе миссий в странах пребывания ОПМ и др. Были одобрены многочисленные резолюции Совета Безопасности ООН по конкретным операциям по поддержанию мира, а также заявления Председателя Совета Безопасности ООН по различным частным и общим аспектам подготовки и проведения ОПМ, которые в совокупности и представляют собой солидный международно-правовой массив, имеющий определенное нормоустанавливающее значение.
За многолетнюю миротворческую деятельность ООН были наработаны, утвердились в практике и стали общепризнанными принципы операций по поддержанию мира. Это нашло авторитетное подтверждение в заявлениях Председателя Совета Безопасности от 3 мая 1994 г. и от 22 февраля о.
1995 г. В них подчеркивалось, что при урегулировании конфликтов основной упор должен по-прежнему делаться на использование мирных средств, а не силы. Без ущерба для своей способности реагировать на ситуации в индивидуальном порядке и на оперативной и гибкой основе, как того требуют обстоятельства, Совет Безопасности подтвердил необходимость неукоснительного соблюдения принципов согласия, беспристрастности и отказа от использования силы, за исключением самообороны. Совет Безопасности подчеркнул, что ОПМ в поддержку усилий, направленных на.
1 К такому выводу приходит так же В. Н. Федоров. См.: Федоров В. Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2005. С. 543.
2 Док. ООН Б/РЯ8Т/1994/22.
3 Док. ООН Б/РЮТЛ 995/9. достижение мирного урегулирования конфликта, должны иметь четко определенный мандат, структуру командования, временные рамки и надежное финансирование. Особо отмечалась важность последовательного применения этих принципов при учреждении и проведении всех операций по поддержанию мира. Именно следование указанным базовым принципам обеспечило успешное осуществление подавляющего большинства ОПМ ООН на протяжении второй половины XX столетия и в начале XXI века.
4. Характерной особенностью развития миротворческой деятельности стало использование миротворческих сил не только в конфликтах между государствами, но и во внутригосударственных конфликтах, вызванных межэтническими, межконфессиональными, территориальными, политическими и иными разногласиями и противоречиями.
5. Рост числа и интенсивности конфликтов нового поколения привел к количественным и качественным изменениям миротворческой деятельности. Прежде всего, значительно расширился круг стран мира, задействованных в ОПМ. Если раньше в операциях принимало участие 20−30 государств, в основном нейтральных и неприсоединившихся, причем практически не участвовали все постоянные члены СБ, то в последние годы число таких стран перевалило за 100 и они представляют все континенты планеты.
6. Важной особенностью развития института миротворчества стало появление так называемого регионального миротворчества, осуществляемого в рамках АС, ОБСЕ, ОАГ, СНГ и других региональных организаций и субрегиональных структур. Это обстоятельство не только расширило географические рамки мироподдержания, но и придало позитивную динамику проработке его основных элементов и механизмов, выявило новые подходы и идеи. Концептуальными и практическими проблемами миротворчества начали активно заниматься наряду с ООН и региональными организациями такие субрегиональные организации и структуры, как НАТО, АС и др., которые стали претендовать на проведение собственных" операций и подготовили значительное число документов и наработок по проблематике ОПМ.
7. Еще одной особенностью развития миротворческой деятельности ООН стало то, что на протяжении долгого времени, практически до начала 90-х годов XX в., в теории и на практике проводилось четкое различие в соответствии с Уставом ООН между принудительными операциями с использованием вооруженных сил и операциями по поддержанию мира. Последние обычно именовались операциями по поддержанию мира по главе VI Устава, или по запущенному впервые в оборот Генеральным Секретарем ООН Д. Хаммаршельдом выражению «по главе 6 с половиной», или чаще всего — «классическими» либо «традиционными» операциями. Долгое время они составляли и продолжают составлять костяк всей миротворческой деятельности ООН.
Характерно, что указанное разделение на два типа операций нашло отражение и в российском законодательстве, в частности в законе Российской Федерации «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», вступившем в силу 30 июня 1995 г. В соответствии со статьей 2 Закона вся деятельность по поддержанию мира и безопасности подразделяется на два вида — миротворческую деятельность и международные принудительные операции. При этом под миротворческой деятельностью «понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые СБ ООН в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российский Федерации и не являющиеся, согласно Уставу ООН, принудительными действиями». Что касается принудительных операций, то они определяются в законе как «международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета.
Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии".
В целом миротворческая деятельность ООН стала заметным уникальным явлением международной жизни XX и XXI столетий, превратилась в центральный элемент обеспечения стабильности и безопасности на глобальном и региональном уровнях. Миротворцы ООН несли службу по всему миру, помогая урегулировать затянувшиеся конфликты и содействуя установлению стабильности в таких взрывоопасных регионах, как Ближний и Средний Восток, Африка, Азия, Латинская Америка, и в таких «горячих точках», как Камбоджа, Южная Африка, Намибия, Сальвадор, Гватемала, Мозамбик и др. Даже в Сомали, Руанде, Боснии и Герцеговине, где конфликты продолжались несмотря на присутствие миротворцев ООН, «голубым каскам» удавалось защитить гражданское население и обеспечить доставку гуманитарной помощи миллионам людей.
Позитивная в целом миротворческая деятельность в эпоху «холодной войны» ООН нашла тому подтверждение в присуждении в 1988 г. силам ООН по поддержании мира Нобелевской премии мира. Этому событию предшествовал ряд предпосылок. Прежде всего, эта деятельность осуществлялась и осуществляется в строгом соответствии с положениями Устава ООН и нормами международного права. В операциях ООН задействован военный, полицейский и гражданский персонал многих (свыше 100) государств, что обеспечивает их беспристрастность и выполнение основного требования Устава ООН, чтобы вооруженные силы использовались не иначе, как в общих интересах мирового сообщества. Операции ООН учреждаются Советом Безопасности, который определяет их мандат, масштаб и продолжительность, осуществляются под его политическим и оперативным контролем. Сегодня бесспорная легитимность таких операций ни у кого не вызывает сомнений. Она обеспечивается согласием правительств принимающих странвоенный контингент операций ООН имеет право использовать оружие только для самозащитывключенный в состав операций ООН военный контингент страны сохраняет независимую командную структуру во главе с собственным командующимкомандующий силами ООН осуществляет общий оперативный контроль, но правительства контролируют участие в операциях их контингентов.
Проведение операций ООН и распределение связанных с ними расходов осуществляется между всеми членами ООН, а не на основе «самообеспечения», что повышает чувство ответственности и степень вовлеченности мирового сообщества. А это, в свою очередь, с финансовой точки зрения отвечает закрепленным в Уставе ООН принципам справедливости и международного права и гораздо экономнее и выгоднее, нежели урегулирование конфликтов с участием какой-то узкой группы стран и на основе «самофинансирования».
На фоне противоправной военной акции НАТО против СРЮ, отчетливо проявилось то, что стоимость поддержания мира хотя и значительна, но расходы на войну намного выше как в финансовом и материальном плане, так и в плане гражданского населения и «сопутствующих» человеческих лишений, связанных с разрухой, безработицей, нищетой, голодом, болезнями.
Становление и расширение миротворческой деятельности ООН сопровождалось не только позитивными моментами (например, Операция ООН в Мозамбике), но и особенно, в конце XX — начале XXI вв. борьбой с рядом тревожных тенденций, с попытками отдельных государств (США и их союзников по НАТО) направить развитие института миротворчества по пути, отвечающему целиком интересам узкой группы государств, расходящемуся с основными целями и принципами Устава ООН и отводящему ООН и ее Совету Безопасности роль статиста. Говоря об эволюции миротворчества ООН, нельзя не отметить, что в конце XX — начале XXI столетия в этой сфере стали выдвигаться многочисленные концепции и доктрины, например новая стратегическая концепция НАТО, доктрина гуманитарной интервенции, концепция коалиционного миротворчества и др., отличительными чертами которых являются отход от утвердившихся в более, чем полувековой практике ООН базовых принципов миротворчества и явный крен в сторону использования в первую очередь военно-силовых методов, нередко без санкции Совета Безопасности ООН, как это было, в частности, в ходе военной акции НАТО против СРЮ. В исключительных случаях (например, в Сомали, бывшей Югославии) дело доходило до того, что одну из сторон в конфликте или западные страны произвольно объявляли «виновным» в совершении преступлений, а все это использовалось в качестве предлога для вооруженного вмешательства в дела суверенных государств, как это имело место в случае агрессии НАТО против СРЮ в 1999 г, а в более недавнее время — в ходе агрессии коалиции государств во главе с США против Ирака в 2003 г.
Сравнение достоинств и недостатков операций по поддержанию мира ООН и коалиционных многонациональных операций свидетельствует явно не в пользу последних. Проведенные свыше 60 операций ООН, в том числе многофункциональные, показали, что этот инструмент вполне оправдан, юридически обоснован и является гибким невоенным средством содействия мирному урегулированию споров и конфликтов. Как справедливо отмечал Генеральный Секретарь ООН К. Аннан, у операций по поддержанию мира ООН есть некоторые уникальные преимущества, которых ни у кого больше нет. В частности универсальный характер их мандата и богатый опыт их применения. Предпочтительность использования именно этого инструмента по сравнению с многонациональными коалиционными операциями объясняется тем, что они основываются не на политической образности или не считающейся ни с чем воле одного или группы государств, а на твердой международно-правовой базе, осуществляются в соответствии с принципами справедливости и международного права, отвечают, как того требует Устав ООН, общим интересам международного сообщества.
Важным обстоятельством является и то, что операции ООН используются с согласия сторон в конфликте и, как правило, применяются не изолированно, а в комплексе с другими средствами мирного урегулирования, такими как превентивная дипломатия, поощрение к миру и др., что, несомненно, повышает эффективность самих операций. Привлекательная сторона многофункциональных операций ООН состоит еще и в том, что в ходе их проведения упор делается не на принудительно-силовые методы и задействование «военной машины», а на создание благоприятных условий для установления контактов между сторонами, проведения переговоров и достижения взаимоприемлемых договоренностей между ними, на основе которых только и может быть достигнуто прочное долговременное мирное урегулирование. Опыт показывает, что попытки некоторых коалиций государств и субрегиональных структур закрытого типа (НАТО и др.) выйти за рамки сложившихся на основе Устава ООН базовых принципов миротворчества, в том числе касающихся неприменения силы, а то и оттеснить ООН на вторые роли, игнорировать мнение сторон в конфликте и все больше полагаться на применение военно-полицейских методов и других принудительных мер ведут к разрастанию конфликтов, гибели большой массы гражданского населения и к повышению риска для жизни и здоровья миротворцев. Неслучайно поэтому практически все операции многонациональных сил создавали больше разного рода проблем, чем помогали мирному урегулированию споров и конфликтов, а иногда заканчивались провалом (в Сомали, Руанде, Восточном Заире).
В этой связи следует отметить российские инициативы относительно формирования международно-правовой базы миротворчества, которую призваны составить Устав ООН, международные соглашения и решения Совета Безопасности. Имеются многочисленные предложения на этот счет (например, о выработке Декларации об основных принципах и критериях деятельности миротворческих миссий и механизмов ООН по предупреждению и урегулированию кризисов и конфликтоввыработке документа об основных условиях и критериях введения санкций и других принудительных мер и их осуществленииподготовке типовых Правил применения силы в ходе миротворческих операций).
Вопрос о многонациональных формированиях напрямую связан с предпринимаемыми ныне в рамках ООН усилиями по сохранению и улучшению способности ООН планировать и осуществлять миротворческие миссии, а также управлять ими и обеспечивать единство и координацию действий всей системы ООН и ее региональных звеньев в рамках всех мероприятий по миротворчеству. Не случайно Кофи Аннан в одном из своих ежегодных докладов о работе ООН подчеркивал, что одной из наиболее приоритетных задач на ближайшее время является разработка на основе опыта, накопленного в ходе совместного развертывания миротворческих операций в Либерии, Грузии и Югославии, доктрины и руководящих принципов, чтобы ООН была в большей степени подготовлена к такому партнерскому сотрудничеству с региональными организациями в будущем1. Он также отмечал, что еще одной приоритетной задачей является обеспечение того, чтобы при осуществлении миротворческой деятельности в полной мере учитывались и стратегии в области гуманитарной деятельности и долгосрочные цели развития. В решение этих задач весомый вклад внесли тщательное обсуждение на Ассамблее тысячелетия и в Совете Безопасности важнейших проблем укрепления и совершенствования антикризисного потенциала ООН и принятые в этих рамках основополагающие решения.
В целом представляется необходимым переходить в области миротворчества от метода импровизации, к разработке целостной системы принципов, инструментов и процедур миротворческой деятельности ООН, при ведущей роли ее главного органа — Совета Безопасности, которая бы обеспечивала правовую обоснованность и легитимность предпринимаемых Советом Безопасности миротворческих акций. Важной составной частью.
1 Док. ООН А/52/1. такой системы могла бы служить подготовка с учетом сложившейся практики миротворчества ООН на основе уже имеющихся наработок свода принципов и руководящих указаний по ОПМ, проводимых СНГ, ОБСЕ и другими региональными организациями и соглашениями в сотрудничестве с ООН и ее Советом Безопасности. Наличие такого свода облегчило бы составление полноценного мандата ОПМ, позволило бы избежать споров по его ключевым элементам, планированию и проведению ОПМ в четких юридических рамках и повысить эффективность ОПМ. При подготовке свода желательно было бы учесть предложение Генерального Секретаря ООН, высказанное в Докладе «Дополнение к «Повестке дня для мира» о включении в этот свод таких принципов, как разработка согласованных механизмов консультаций между ООН и региональными организациями, уважение примата ООН, предусмотренного Уставом ООН, четкого определения и распределения выполняемых функций во избежании дублирования деятельности, межорганизационного соперничества, для обеспечения признания всеми государствами сложившихся в практике ООН базовых принципов проведения ОПМ.
