Актуальность темы
исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, изучение функций социальных институтов представляет значительный интерес для социологической науки. В условиях демократизации государства и становления гражданского общества претерпевают трансформацию общественные потребности, что влечет за собой изменение функций социальных институтов. Исследование функций государственной службы как социального института, играющего важную роль в общественных процессах, способствует углублению научных представлений о них.
Во-вторых, проводимая в стране административная реформа требует пересмотра структуры и функций государственных органов. Решению этой задачи способствовало бы более активное применение структурно-функционального анализа, дальнейшая разработка этого научного метода.
В-третьих, реализация задач по повышению эффективности государственной службы требует оптимизации ее функций, более полного учета факторов и последствий функционирования.
В-четвертых, исследование темы позволило бы активнее преодолевать сложившиеся дисфункции в государственной службе, что в немалой степени будет способствовать успеху ее реформирования, достижению качественно более высокого уровня.
Степень научной разработанности темы исследования.
Научные работы, посвященные изучению функций социальных институтов, можно классифицировать по ряду направлений.
Первую группу составляют труды ученых, посвященные развитию теории функционализма. К ним можно отнести исследования Э. А. Капитонова, В. А. Карташева, В. И. Шаленко и др., в которых подняты некоторые вопросы функциональных отношений, формирования системно-функциональных идей, развития общества с точки зрения функционализма1.
Во вторую группу отнесены работы, освещающие функции власти и управления, в частности: социального управления2- теории управления3- государственного управления4, организации5. Этому посвящены труды А. В. Атаманчука, А. А. Беляева, К. С. Вельского, В. Д. Граждана, С. В. Калашникова, С. Н. Князева, С. Е. Коробова, Э. М. Короткова, А. Е. Лукьяненко, В. И. Лукьяненко, А. В. Новикова, В. И. Мухина, В. И. Патрушева, В. А. Столяровой и др.
К третьей группе относятся публикации, в которых содержатся научные подходы к анализу функций государственной службы. Речь идет.
1 Капитонов Э. А. Системно-функциональные идеи // Социология XX века: история и технологии. Ростов-на-Дону, 1996; Карташев В. А. Некоторые особенности функциональных отношений // Карташев В. А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 199- ШаленкоВ.И. Общество в «зеркале» социологического детерминизма и функционализма // Шаленко В. И. Социология. Учебник. М., 2003.
2 Граждан В. Д. Функции социального управления // Социальное управление. Курс лекций. М., 2000; его же: Теория управления. М., 2004; Лукьяненко А. Е., Лукьяненко В. И., Новиков А. В. Управление персоналом государственных органов: система организации и функционирования. М., 1999; Основные функции социального управления // Основы современного социального управления. Теория и методология. Учеб. пособие / Под ред. В. Н. Иванова. М., 2000.
3 Калашников С. В. Функциональная теория социального государства. М., 2002; Коробов С. Е. Социальная функция государства. Автореф. дисс.. канд. юр. наук. М., 2000; Чиркин В. Е. Функции государства // Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002.
4 Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. М., 2003; Вельский К. С. О функциях исполнительной власти//Государство и право. 1997. № 3- Василенко Л. А. Интернет в информатизации государственной службы. Социологические аспекты. М., 2000; Князев С. Н. Основные функции и методы управления // Князев С. Н. Управление: искусство, наука, практика. Учеб. пособие. Минск, 2002; Мухин В. И. Функции управления // Мухин В. И. Основы теории управления. Учебник. М., 2002; Патрушев В. И. и др. Основные функции социального управления // Основы современного социального управления: теория и методология. Учеб. пособие/Под ред. В. Н. Иванова. М., 2000; Столярова В. А. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М., 1995 и др.
5 Беляев А. А., Короткое Э. М. Системология организации. М., 2000. о работах J1.A. Василенко, Н. Е. Дмитриевой, А. В. Илышева, Н. М. Казанцева, Т. И. Разумовской и др.1.
В четвертую группу включены труды, в которых рассмотрены отдельные аспекты становления и развития социального института государственной службы. Эти проблемы исследованы в работах Л. А. Калиниченко, B.C. Карпичева, С. Г. Кирдиной, Б. В. Лытова, К. О. Магомедова, B.C. Нечипоренко, Б. Т. Пономаренко, В.Л. Романова2, в кандидатских диссертациях О. С. Аюшеевой, В. В. Бочманова, Т. В. Монаховой, З.С. Поповой3. В трудах Г. В. Атаманчука, А. А. Гришковца, Н. М. Казанцева, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилова и др. получило развитие правовое направление в исследовании института государственной службы4.
1 Василенко Л. А. Интернет в информатизации государственной службы России (социолого-методологический анализ). М., 1998; Дмитриева Н. Е. Социально-профессиональная адаптация государственных служащих к изменениям в институте государственной службы. Автореф. дисс.. канд. соц. наук. М., 2003; ИлышевА.В. Социальные функции государственной службы Японии: опыт реализации и возможности его адаптации в регионе. Автореф. дисс.. канд. соц. наук. М., 1999; Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. М., 1999; Разумовская Т. И. Особенности государственной службы как социального института и ее функция реализации социальной политики. Автореф. дисс. канд. соц. наук. М., 2003.
2 Калиниченко Л. А. Социальная организация государственной службы. М., 2000; Карпичев B.C. Социальный вектор государственной службы//Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; КирдинаС.Г. Социокультурный и институциональный подходы как основа позитивной социологии в России//Социологические исследования. 2002. № 12- ЛытовБ.В. Государственная служба как социальный институт // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К. О. Социология государственной службы. Учеб. пособие. М., 2000; Нечипоренко B.C. Государственная служба как социальный институт//Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба России: отечественный опьгг организации и современность. М., 2003; Романов В. Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000.
3 АюшееваО.С. Государственная служба как духовно-культурный институт. Дисс.. канд. социол. наук. М., 2001; БочмановВ.В. Взаимодействие политической элиты и государственной службы как социально-управленческих институтов. Дисс.. канд. социол. наук. М., 2003; Монахова Т. В. Взаимодействие социальных институтов государственной службы и предпринимательства в России. Дисс.. канд. социол. наук. М., 2001; Попова З. С. Государственная служба как институт государственных социальных услуг. Дисс. канд. социол. наук. М., 2000.
4 Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2002; Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Монография. М., 2002; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; СтариловЮ.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996; его же: Служебное право. Учебник. М., 1996 и др.
Изучение этих и других работ позволяет сделать вывод о необходимости усиления внимания ученых к развитию теории функционализма в целом и социальных институтов, в частности. Этим предопределяется методология изучения темы, формирование объекта, предмета, цели и задач данного исследования.
Объект исследования — государственная гражданская служба.
Российской Федерации.
Предмет исследования — функции государственной гражданской службы как социального института.
Цель исследования — выявить сущность функций государственной службы Российской Федерации и разработать предложения по их оптимизации.
Задачи исследования:
— обосновать необходимость структурно-функционального подхода к исследованию социальных институтов;
— охарактеризовать типы и виды функций государственной службы;
— изучить взаимосвязи функций и структуры в системе государственной службы;
— определить пути оптимизации функций гражданской государственной службы в ходе административной реформы;
— проанализировать управленческую функцию как специфическое направление деятельности государственных служащих;
— определить факторы и последствия дисфункций государственной службы в процессе ее функционирования.
Теоретико-методологической основой исследования являются идеи крупнейших социологов: О. Конта — о функциональной зависимости социальных институтовГ. Спенсера—о структурно-функциональной дифференциации и законе общественных ритмовЭ. Дюркгейма — о функциональной зависимости как интегрирующей силеР. Мертона — о функциональности и дисфункциональности частей социального институтаГ.В. Осипова — о сближении и дифференциации функций социальных групп как факторе социального прогрессаП.А. Сорокина — о взаимосвязи функций и структур социального институтаДж. Хомансао единстве личностного и социального в функциональном анализе.
В работе использованы социологический, институциональный, структурно-функциональный, статистический методы анализа.
Источниковую базу диссертации составили положения Конституции Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты по вопросам государственной службы и направлениям государственного реформирования, прежде всего федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.) и «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации (2003;2005 гг.), послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В диссертации использованы также материалы государственной статистики.
Эмпирической базой диссертации являются результаты конкретных социологических исследований, проведенных с участием автора на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ:
— «Функционирование и развитие государственной службы в современных условиях». Социологический опрос проведен в ноябре-декабре 2001 г. в 6 аппаратах федеральных органов власти и 19 субъектов Российской Федерации. Опрошено 1180 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научный руководитель исследования-д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс исследования в диссертации: ГС ФР-01;
— «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (август-сентябрь 2002 г.). Социологический опрос проведен в 20 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1325 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности. В качестве экспертов выступили государственные и муниципальные служащие, руководители государственных предприятий и учреждений, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А. И. Турчинов. Индекс: ГКП-2002.
Автором проведен также вторичный анализ следующих материалов социологических исследований кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС:
— «Состояние и тенденции развития формирования социально-организационного механизма функционирования государственной службы». Экспертный опрос проведен в мае 2002 г. Опрошено 300 человек. Руководитель проекта — д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: СФ ГС-02;
— «Технологии управления персоналом государственной службы». Экспертный опрос проведен в мае 2003 г. Опрошено 180 государственных служащих высшего и среднего звена государственных органов власти и управления федерального и регионального уровней трех ветвей власти. Руководитель исследованияд.с.н., профессор А. И. Турчинов. Индекс: ГС-03;
— «Становление и развитие государственной службы в условиях реформирования». Социологический опрос проведен в августе-сентябре 2000 г. Опрошено 1038 респондентов в 7 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научный руководитель исследования-д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: СРГС-2000;
— «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 2000 г. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 аппаратах федеральных органов власти, а также в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы. Научные руководители исследования— д.с.н., профессор В. Л. Романов, д.с.н., профессор
A.И. Турчинов. Индекс: СПРКК-2000;
— «Государственная служба и государственные служащие глазами населения». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 1999 г. Опрошено 1254 респондента в 12 регионах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению и образованию. Научный руководитель исследования— д.с.н., профессор К. О. Магомедов. Индекс: ГС ГН-99;
— «Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 респондентов в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах Российской Федерации. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Научные руководители исследования — д.с.н., профессор
B.JL Романов и д.и.н., профессор B.C. Нечипоренко. Индекс: ОКГС-99;
— «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирования кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах власти». Комплексный социологический опрос проведен в мае 2001 г. Выборочная совокупность составила 2707 человек, из них 1434 респондента из числа населения, 1183 — государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве экспертов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие с большим стажем работы в органах исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики. Опрос проводился в 17 субъектах Федерации и 8 центральных аппаратах министерств и ведомств Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, I роду занятий. Научный руководитель исследования — д.с.н., профессор А. И. Турчинов. Индекс: ГКПИВ-01.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
1. Обоснованы необходимость и возможности использования структурно-функционального подхода к исследованию государственной службы. При этом выявлен ряд характерных черт государственной службы как социального института: зависимость между ее составными частямиособенности функций каждой части институтафункциональные предпосылкигосударственная служба как интегрирующая сила обществаусловия ее функционированиядифференциация института государственной службы в соответствии с требованиями социальной средыбаланс функциональных и дисфункциональных последствий государственной службыособое значение ее стабилизирующей функциифункциональная интеграция и др.
2. В государственной службе выделены три группы функций — регулятивные (прежде всего управленческие), обеспечивающие и технологические. Их объединяет социологическое понимание функций государственной службы как совокупности ее черт: социальной роли, формы связи и социального действия. Социальная роль государственной службы состоит в удовлетворении потребностей общества в государственном управлении, достижении целей государственной службы, интеграции для их достижения всех частей социального института. Функция как форма связи государственной службы с государством и обществом, а также между компонентами государственной службы отражает их взаимозависимость, когда изменения в одних компонентах и институтах вызывают изменения структуры и действий других. Социальное действие государственной службы характеризует обязанности, круг и процесс деятельности, ее направление и последствия для социальной среды.
3. Раскрыта взаимосвязь функций и структуры государственной службы. Изменения в функциях вызывают соответствующие перемены в строении социального института государственной службы, расположении его элементов и компонентов. В условиях перемен социальной жизни это вызывает неустойчивость института государственной службы, ' непредсказуемость направлений его деятельности. Раскрыто особое значение организационной структуры государственной службы, посредством которой ее функции отражаются в обязанностях и правах государственных служащих. Выразительность и значительность функций способствует укреплению функциональных структур, прежде всего органических, дивизиональных, проектных, матричных, горизонтальных, а также неформальных.
4. Оптимизация функций и структуры государственной службы определена как важнейшее условие ее функционирования и развития. Среди направлений оптимизации выделены: выбор перспективной модели государственной службыопределение сфер социальной жизни, где необходимо влияние государственной службыосвобождение от дублирующих и несвойственных функцийтипизация управленческих функцийповышение уровня профессионализма государственных служащихактивизация их организационно-исполнительской деятельностирасширение социального контроля процесса реализации функций государственной службы. При этом внимание акцентировано на соблюдении принципов оптимизации: совместимость содержания и форм реализации функцийкоординации и субординации, функциональных зависимостей компонентов и элементов государственной службысубсидиарностинаполнения существующих функций реальным содержанием.
5. В качестве основного звена оптимизации функций государственной службы рассмотрено исполнение управленческих функций как ее основного содержания. Обоснована I многофункциональность государственной службы, ее приоритетность, высокая значимость, где обслуживание является лишь одним из направлений этого социального института. Раскрыты управленческие функции: управление функционированием системы социальных институтов государственной службыреализация государственной политики в части социальных услуг, развития социального слоя государственных служащих, обеспечения их социального статуса. Выявлено, что основными направлениями оптимизации функций государственной службы являются: децентрализация полномочийразвитие разделения и кооперации управленческого трудасмягчение иерархии должностейвнедрение прогрессивных структур.
6. Раскрыты факторы дисфункций в социальном институте государственной службы: отставание государственной службы в реагировании на изменения общественных потребностейслабая ее организациясужение роли государства в регулировании общественных процессов. Среди организационных факторов выделяются: цели и функции государственной службыправовые нормы и правилатрадициикритерии определения функций и оценки труда государственных служащихперсонализация служебной деятельностипрестиж государственной службы. Выявлены также последствия дисфункций: придание функциям «символического», «ритуального» характеравозникновение нормативно нерегулируемых видов деятельностиослабление связи государственной службы с государством и обществомснижение уровня удовлетворенности государственных служащих своей работой. Положительной стороной некоторых дисфункций является их сигнализация о необходимости проведения мер по изменению функций и структуры.
Практическая значимость проведенного исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендаций:
— при разработке нормативных правовых актов о реформировании государственной службы;
— в деятельности государственных органов по осуществлению государственного управления;
— в работе средств массовой информации по формированию объективного общественного мнения о социальном институте государственной службы;
— в исследованиях по изучению проблем функционирования социального института государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены автором на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» (февраль 2001 г., г. Москва), методологическом семинаре, проведенном Российской академией государственной службы и Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, по теме «Государственная служба России: проблемы становления и развития» (январь 2001 г., г. Москва), на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой теме.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
На основе исследования можно сделать следующие выводы.
Функционализм предоставляет значительные возможности для анализа государственной службы как социального института. К ней применимы методологические принципы функционализма: изучение последствий государственной службы для других институтов государства и обществарассмотрение государственной службы как целогоразложение ее на составные части (должности, социальные роли, ценности, нормы и др.) — выявление зависимостей между этими частями (иерархия, требования и т. д.).
Каждый из элементов и компонентов государственной службы имеет свою функцию, которая проявляется в конкретной деятельности. Эти элементы, компоненты функционально взаимосвязаны, что отражает закон общественных ритмов, выявленный Э. Дюркгеймом.
Для социального института государственной службы имеются функциональные предпосылки — потребность общества в социальном порядке и государственном управлении. При этом зависимость государственной службы от этой потребности является интегрирующей силой общества.
Функции государственной службы изменяются, что, в соответствии со структурно-функциональным подходом, можно выявить через анализ истории развития структуры социального института, в частности, ролей, ценностей и норм государственной службы, имевших место на различных этапах развития России.
В государственной службе целесообразно выделить: круг функцийлиц, которые их осуществляютобщие условия, от которых зависит успешность функционирования социального института государственной службы (целей, объема функций, разделения труда, его организации, степени деперсонализации, престижа института, включенности этого института в систему государства и общества.
Особое значение для анализа государственной службы играет выявленный Т. Парсонсом принцип дифференциации структур социального института в соответствии с требованиями социальной среды. Дифференциация связана с увеличением адаптивных возможностей элементов и компонентов государственной службы, их координацией, принятием ее ценностных образцов и норм вновь принятыми на службу.
Жизнеспособность и устойчивость государственной службы как социального института определяется процессами институционализации, интеграции и дифференциации в соответствии с ценностями, нормами, целями и функциями социального института, что делает поведение государственных служащих предсказуемым.
В государственной службе невысокая степень автономии составных частей, что предполагает значительное ее воздействие на другие социальные институты. При этом социальные формы в государственной службе обладают балансом функциональных последствийфункциональных, дисфункциональных и нефункциональных.
В государственной службе особое значение имеет общая функция стабилизации деятельности государственных служащих путем сведения ее к предсказуемым образцам социальных ролей и безличных способов достижения целей социального института. При этом компоненты государственной службы соотносятся с функциональными требованиями: адаптации (с помощью роли) — целедостиженияинтеграции (с помощью норм) — сохранения ценностных образцов.
Компоненты государственной службы объединяются путем функциональной интеграции, когда отсутствие иди дисфункция одного компонента влияет на функцию и структуру другого компонента.
Применение структурно-функциональной методологии позволяет глубже изучить типы и виды функций социального института государственной службы. При этом актуальны принципы полифункциональности и комплексности, которые дают возможность представить характеристику и состав функций государственной службы.
Из всего многообразия определений понятия «функция» наиболее значимы, по результатам контент-анализа литературы, являются представления о функции как социальной роли, форме связи и социальном действии. Эти три характеристики следует рассматривать как три черты (стороны) понятия «функция».
Функция как социальная роль определяет место государственной службы в выполнении целей государства и, естественно, государственного управления, а также в формировании (развитии) гражданского общества. Социальная роль компонентов государственной службы состоит в выполнении ее цели как социального института, роль по отношению к другим компонентам государственной службы, а также к гражданам и социальным группам общества.
Функция как форма связи между компонентами, элементами государственной службы отражает особенность их взаимоотношений, когда изменение одних компонентов или процессов вызывает изменение других. Это прежде всего проявляется в прямых и обратных связях между субъектом и объектом управления (материальных, духовных, информационных, господства и подчинения, координации и др.).
Функция как социальное действие характеризует обязанности, круг деятельности, работу государственных служащих, а также адаптацию компонентов, процессов, работников к изменениям социальной среды (внутренней и внешней).
По содержательно-деятельностному признаку следовало бы выделять три типа функций государственной службы — регулятивные (включая управленческие), обеспечивающие, технологические. Они, прежде всего регулятивные, отражают основные направления видов деятельности и разделение труда в государственной службе и реализуются при исполнении должностных обязанностей государственных служащих, полномочий государственных органов и их подразделений. При этом выделяются управленческие функции, которые отражают воздействие на общество и государственные дела со стороны конкретного органа или должностного лица. Среди них особое значение приобретают функции информационная, принятия решений, организационная, координационная, контрольная, планирования и прогнозирования.
Правомерно выделение функций по основанию отношения к государству и обществу, на что сделан акцент в решениях о реформе государственной службы. С этой позиции ее функции правомерно разделить на государствообразующие функции и функции служения обществу.
Государствообразующие функции определяются сущностью государства, его местом и ролью в жизни общества. В то же время необходимо разграничение функций государства, государственного управления и государственной службы.
Государственная служба как институт государства обеспечивает целостность и стабильность общества, законность и правопорядок, условия для развития всех сфер жизнедеятельности, регулирование, в пределах своей компетенции, общественных отношений, контроль, защиту национальных интересов в мировом сообществе.
Государственная служба как институт реализации функций государственного управления осуществляет функции проведения единой государственной политики, воспроизводства и регулирования социальных отношений, инновационного развития, социального обслуживания, оперативного управления.
Государственная служба как социальный институт осуществляет функции социальной организации, социальной коммуникации, социальной информации, социального контроля, регулирования и воспитания.
Актуален сферный подход, когда выделяются функции каждого из институтов государственной службы — правового, организационного, политического и т. д.
Спецификация функций включает в себя выявление инструментария, с помощью которого могут быть изучены конкретные функции, кодификацию функционального анализа, характеристики параметров функции, ее источников (целей) и критериев. Особое значение имеет определение состава функции, т. е. комплекса направлений деятельности и задач, выявление характера субъектно-объектных отношений по каждой функции. Анализ функции предусматривает описание социального статуса субъектов и объектов функции, целей, последствий, возможности альтернативных функций и институтов.
Структурно-функциональный подход предполагает анализ взаимодействия структуры и функций в системе государственной службы. Структура определяет устойчивость, стабильность социального института, его строение, расположение, порядок, представляя собой совокупность устойчивых связей в системе государственной службы. Изменения в структуре определяются функциональными изменениями и воздействиями процессов, разрушающих существующие структуры государственной службы, на основе чего создаются ее новые структуры. Эти изменения особенно усиливаются в условиях реформ, переходного периода, когда процессы в государственной службе отличаются неравновесностью, нелинейностью, свердинамичностью. При этом действуют механизмы аккумулированных дисфункций и аккумулированных нововведений. В первом случае предпосылкой социальных изменений структуры становится накопление дисфункций, во втором — институционализация нарушений установленных правил.
Функция, особенно ее содержание, выступает исходным структурообразующим фактором. При этом структурные изменения зависят как от качества исполнения функции, так и от их набора.
В условиях реформ особое значение приобретает изменение организационной структуры государственной службы как совокупности должностей, объединенных с помощью организационных связей. Происходят изменения в иерархии должностей, распределении обязанностей и прав, ответственности и полномочий.
В настоящее время в государственной службе сложилась бюрократическая структура с разделением управленческого труда на простейшие формальные операции, значимой ролью стандартизированных правил, процедур, норм. Такая структура определяется невыразительностью функций государственной службы и способна выполнять ограниченное количество повторяющихся функций в относительно предсказуемых обстоятельствах, которых в условиях нелинейного развития становится все меньше.
Для современной государственной службы требуется более активное использование прогрессивных структур — функциональной, дивизиональной, адаптивной, проектной, матричной.
Функциональная структура предполагает деление структуры государственной службы на отдельные элементы, каждый из которых выполняет конкретную функцию. Создание функциональных структур требует группировки государственных служащих по широкому кругу задач. При этом работа структурных единиц соответствует наиболее важным направлениям деятельности всего института государственной службы. Функциональная структура способствует уменьшению дублирования задач, количества функциональных зависимостей между элементами института. В то же время внедрение данного типа структуры осложняется незаинтересованностью персонала тех структур, которые могут быть упразднены.
В последние годы возросла актуальность внедрения дивизиональной структуры в связи с расширением функции оказания населению государственных социальных услуг. При этом дивизиональная и функциональная структуры могут дополнять друг друга.
Учитывая потребность в расширении творчества государственных служащих назрела пора шире применять проектные и матричные структуры, когда сотрудники, подчиняющиеся руководителям проектов, продолжают выполнять указания руководителя функционального подразделения, в котором они работают.
В настоящее время складывается новая нормативная структура государственной службы, в основе которой идеальная модель желаемого состояния социального института с соответствующей целью, функциями, ценностями и нормами.
Первостепенное значение приобретают вопросы изучения функционирования государственной службы в условиях быстрых перемен в государстве и обществе. Функционирование — это реализация функций государственной службы. В этом процессе могут появляться новые функциональные зависимости, изменяться или исчезать старые. Важнейшее направление этого процесса — оптимизация функций и структуры государственной службы как способ совершенствования ее организации и повышения эффективности.
Оптимизация функций государственной службы зависит от ряда внутренних и внешних факторов. Среди внешних факторов в условиях реформ важную роль играет выбор перспективной модели государственного управления.
При экономическом подходе, к которому государство еще не готово, в основу берется концепция государственного менеджмента, характеризующейся следующими чертами: приверженность к действиюмаксимальное приближение к запросам клиентастимулирование самостоятельности, предприимчивости, новаторстваприверженность профессиональным ориентирам и ценностям. Выбор данной модели означает, что в функции государственной службы входит обеспечение качественными услугами всех граждан в соответствии с установленными стандартами наиболее экономным и эффективным путем. Основным путем оптимизации государственной службы при переходе на модель государственного менеджмента становится постоянное обновление функций на основе изменяющихся социальных стандартов и повышения качества государственных социальных услуг, инноваций и использования опыта частного сектора. Это требует изменения структуры государственной службы, предоставления большей свободы должностным лицам, установления четких стандартов оценки результатов работы государственных служащих, переориентировки контроля с процессов на результаты, развития конкурентной сферы, внедрения новых структур с развитыми горизонтальными связями и относительной автономностью функционирования.
При политическом подходе выбирается публичная модель государственного управления (модель государственной администрации), при которой выделяются сферы жизни, где необходимо государственное управление, субъект и объект управления имеют общие цели, действуют исходя из требований граждан к управлению. Эта модель выработана практикой, понятна гражданам и предполагает активную организационную деятельность государственных служащих, широкую их информированность и глубокое обоснование проектов решений с экономической и нравственной стороны, высокий профессионализм служащих, не перерастающий, однако, в закрытый слой, контроль общества и его институтов за процессом принятия управленческих решений, разделение функций между структурами государственной службы, формирование организационной культуры.
Для перехода к модели государственной администрации предлагается ряд мер: типизация ряда функций (аккредитации, лицензирования, ограничения и др.), что позволит уменьшить сферу личного усмотрения государственных служащих и усилить социальный контроль государственной службыоптимизацию функций, исполняемых органами государственной властиоптимизацию их функциональной структурыотказ от избыточных функций государственного регулированияосвобождение федерального центра от некоторых несвойственных ему функций (путем делегирования полномочий субъектом Федерации и др.). Эти меры призваны обеспечить основные принципы оптимизации государственной службы: совместимость содержания и форм реализации функций, иерархичности функциональных взаимозависимостейих координация и субординацияфункциональная ответственность структур государственной службы за исполнение конкретных функцийсубсидиарность в функциях различных структур в государственной службемногообразие должностейнаполнение функций новым содержаниемподготовка кадров для выполнения новых функций.
Одним из важнейших направлений оптимизации функций государственной службы является повышение эффективности реализации ее управленческих функций. Управленческая деятельность государственных служащих обеспечивает связь между государством и обществом, является институтом и одним из механизмов государственного управления, инструментом обеспечения полномочий государственных органов. Управление является основным содержанием государственной службы, что предполагает ее многофункциональность.
Управленческие функции государственной службы определяются функциями государства, системой государственного управления и государственных органов. Их нельзя считать вспомогательными, второстепенными. Многие из них носят правовой характер, влекут за собой не только моральную, но и юридическую ответственность. Факт обеспечения тех или иных обязанностей, реализации социальных ролей касается не только государственных служащих, но и политиков.
Управленческие функции государственной службы являются специфическими видами государственно-служебных действий и вытекают из разделения труда в сфере государственного управления. Государственная служба охватывает ту часть управления, которую выполняют выборные государственные органы и лица категории «А» (политики). При этом они могут быть разделены на общие функции и внутриорганизационные.
Из многочисленных вариантов формирования «корзины» (состава) управленческих функций государственной службы наибольший интерес представляют те, которые исходят из управленческого цикла. На этой основе к общим функциям государственной службы относятся: планирования и прогнозов, информационная, нормативная, координационная, организационная, контрольная. При этом все функции имеют правовую основу. К внутриорганизационным функциям следует отнести функции делопроизводства, юридического, материально-технического, научного, методического и др. обеспечения.
Наряду с этим целесообразно использование сферного подхода, при котором определяются управленческие функции государственной службы как системы социальных институтов. На этой основе выделяются функции реализации государственной политики (социальной, кадровой, экономической, политической и т. д.), государственных социальных услуг населению, развития социального слоя государственной службы, обеспечения правового, социального, организационного статуса государственных служащих и др.
Особое значение в деле оптимизации функций государственной службы имеет совершенствование организационной функции. Это предполагает дальнейшую работу по децентрализации и централизации функций управления, разделения и кооперации труда, смягчения иерархии должностей, практического использования теорий неформальных организаций, открытых систем, плоских структур, установления равновесия в процессе осуществления прямых и обратных связей. На этой основе следует конкретизировать должностные обязанности, оптимизировать их круг, разработать положения о должностных регламентах.
Важную роль в реализации управленческих функций, прежде всего принятия решений, организации и контроля, играют должностные лица как руководящее звено государственной службы. Эти лица осуществляют властные действия, выполняют организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Ведущим направлением в осуществлении организационной функции становится работа с кадрами государственных служащих, овладение ими современными управленческими знаниями, умениями и навыками, внедрение передовых технологий.
Таким образом, государственное управление является основным содержанием государственной службы, что предопределяет ее управленческие функции, отражается в целях и миссии социального института государственной службы.
В государственной службе нередко проявляются дисфункции как ее отдельных частей, так и социального института в целом. Об этом свидетельствуют конфликты, факты дестабилизации, дезорганизации, неисполнения поручений, бездействия, ошибочных решений, бесконтрольности, дезинформации и т. д.
Дисфункции становятся помехой для другой деятельности, отрицательно влияют на социальный институт государственной службы, вызывают функциональное расстройство его отдельных подсистем, нарушения взаимодействия с социальной средой.
Причинами дисфункций часто становятся либо изменившиеся потребности общества, не получившие отражения в государственной службе, либо недостатки в ее организации. К ним относятся: нечетко сформулированные цели и функции (ограничение их узкими полномочиями государственных органов) — отсутствие необходимых правовых норм и правилнарушение критериев определения функций (наличие общественной потребности, целесообразность, легитимность).
Наиболее значительной причиной дисфункций в настоящее время является несоответствие деятельности государственных служащих характеру общественных потребностей. Последствиями этого становятся: вырождение функций государственной службы в «символические», «ритуальные» (игнорирование целей государства и общества, падение авторитета института среди населения), что проявляется прежде всего в бюрократизме, коррупции, формализме, карьеризме. Последствиями этих дисфункций является появление нормативно нерегулируемых видов деятельности, снижение эффективности государственной службы, ослабление ее связи с государством и обществом, снижение уровня удовлетворенности государственных служащих своей работой.
Широко распространенной причиной дисфункций в государственной службе стала персонализация служебной деятельности. Она ведет к усилению значения личных качеств, к решению государственных дел на основе личных связей, порождает протекционизм, взяточничество, злоупотребления служебным положением, дестабилизацию, перемену функций в зависимости от прихотей должностных лиц.
К дисфункциям приводит нестабильность государственной службы — неуверенность служащих в своем положении, непродуманные реорганизации структуры, что ведет к хаосу, нарушению порядка, организованности, равнодушию.
На развитие дисфункций влияют акценты в оценке труда государственных служащих. В современной государственной службе акцент делается на дисциплине и порядке, что приводит к неинициативности, забвению целей государственной службы.
Дисфункции вызываются также снижением престижа государственной службы в обществе. Это связано как с недостатками в реализации ее функций, так и с отсутствием объективной информации о деятельности государственных служащих, что определяется полузакрытостью государственной службы и необоснованными обвинениями в ее адрес со стороны средств массовой информации.
Одним из факторов дисфункций порой становятся устаревшие правила, нормы, традиции, соблюдение которых в условиях быстрых перемен в обществе может привести к дезорганизации.
В то же время дисфункции могут выполнять и положительную роль. Их наличие становится основой для проведения мер по совершенствованию государственной службы.
